ICCJ. Decizia nr. 1133/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1133/2011
Dosar nr. 933/54/2010
Şedinţa publică din 24 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul C.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, solicitând ca prin hotărârea ce va pronunţa să se dispună anularea Ordinului nr. 2388 din 9 octombrie 2009 prin care s-a dispus încetarea aplicabilităţii contractului de management din 28 mai 2009, reintegrarea sa în funcţia deţinută anterior emiterii acestui ordin şi plata drepturilor salariale cuvenite, indexate şi recalculate cu rata inflaţiei până la data plăţii efective precum şi operarea acestora în carnetul de muncă.
În motivarea cererii reclamantul a arătat că a deţinut funcţia de director coordonator adjunct al D.A.D.R. Dolj începând cu data de 28 mai 2009 în baza Ordinului nr. 1428 din 28 mai 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale în baza căruia s-a încheiat contractul de management din 28 mai 2009, iar la data de 12 octombrie 2009 i-a fost comunicat Ordinul 2388 din 09 octombrie 20009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale prin care i s-a acordat un preaviz de 15 zile, la expirarea căruia s-a dispus încetarea aplicabilităţii Ordinului nr. 1428 din 28 mai 2009 şi a contractului de management din 28 mai 2009, fără a se menţiona un motiv de drept sau de fapt al măsurilor dispuse.
Reclamantul a mai arătat că acest contract de management este asimilat de lege contractului individual de muncă căruia îi este aplicabil regimul de protecţie instituit de C. muncii, iar în situaţia încetării contractului din iniţiativa angajatorului, pârâta este obligată să respecte toate normele din C.muncii.
Pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, faţă de lipsa plângerii prealabile instituită de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi excepţia lipsei de obiect, motivată de faptul că reclamantul urmăreşte repunerea sa în funcţia publică deţinută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act deja epuizat.
Pe fond pârâtul a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată, cu motivarea că la data emiterii actului administrativ pretins vătămător pentru reclamant, actul de numire nu era conform cu ordinea de drept, ori reclamantul nu poate revendica calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual câtă vreme dreptul ori interesul său la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim.
Prin sentinţa civilă nr. 273 din 18 mai 2010 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea, a anulat Ordinul nr. 2388 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior, aceea de director coordonator adjunct, domeniul implementare producţie vegetală şi animală, politici de piaţă, fond funciar, în cadrul D.A.D.R. Dolj, a obligat pârâtul la plata drepturilor salariale cuvenite reclamantului pe perioada eliberării din funcţie până la reîncadrarea efectivă în funcţia deţinută anterior, actualizate la data plăţii şi la operarea în carnetul de muncă al acestuia.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile ce a fost invocată de către pârât în cuprinsul întâmpinării depuse la dosar, este neîntemeiată, deoarece reclamantul a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile acesta adresându-se cu plângere, înregistrată la sediul pârâtului în data de 21 octombrie 2009, prin care a cerut revocarea în tot a Ordinului nr. 2388 din 09 octombrie 2009 şi repunerea sa în situaţia anterioară emiterii acestuia.
Referitor la excepţia lipsei de obiect a acţiunii, instanţa de fond a constatat că obiectul acţiunii de faţă îl reprezintă pentru reclamant încetarea nelegală a aplicabilităţii unui ordin şi a unui contract de management prin care a fost numit într-o funcţie de conducere, înainte de expirarea perioadei de 1 an, ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 105/2009.
Referitor la fondul cauzei, instanţa de fond a reţinut că ordinul contestat a fost emis în aplicarea prevederilor OUG nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale.
În exercitarea controlului legalităţii Ordinului nr. 2388 din 09 octombrie 2009, s-a constatat că dispoziţiile actului normativ în aplicarea căruia aceasta a fost emis, au fost declarate neconstituţionale.
Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea Constituţională a constatat că prin OUG nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Curtea Constituţională a mai reţinut că dispoziţiile legale determinate în cuprinsul OUG nr. 105/2009, conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele ale OUG nr. 37/2009, cu încălcarea aceloraşi prevederi constituţionale, respectiv art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Decizia Curţii Constituţionale nr. 1629 din 03 decembrie 2009 a fost publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010.
Declararea, prin intermediul excepţiei de neconstituţionalitate, a neconstituţionalităţii unei dispoziţii legale conduce la suspendarea de drept şi respectiv la încetarea efectelor sale juridice.
Consecinţa anulării Ordinului nr. 2388/2009, este repunerea părţilor în situaţia avută anterior emiterii acestui act administrativ.
Ca atare, instanţa de fond a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia avută anterior emiterii ordinului şi obligarea pârâtului la plata drepturilor salariale cuvenite şi neîncasate de la momentul eliberării din funcţie şi până la reintegrarea sa efectivă, actualizate la data plăţii, precum şi operarea acestor drepturi în carnetul de muncă al reclamantului.
Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului pârâtul a arătat că înţelege să reitereze excepţia lipsei de obiect având în vedere Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curţii Constituţionale.
Recurentul mai arată că la data emiterii Ordinului nr. 2388 din 09 octombrie 2009 a fost adoptată Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale care a constatat că prin OUG nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
La data emiterii actului administrativ pretins vătămător pentru reclamant, actul de numire nu era conform cu ordinea de drept deoarece actul administrativ individual emis în executarea şi aplicarea unei dispoziţii legale declarate neconforme cu Constituţia înfrânge principiul legalităţii şi drept urmare, este nelegal, fiind incidente în acest sens implicit dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Or, reclamantul nu poate revendica calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual câtă vreme dreptul ori interesul său la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim.
Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuşi fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanţa de judecată să pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele în continuare arătate.
Cu privire la interesul reclamantului:
Motivul de recurs potrivit căruia acţiunea ar fi lipsită de obiect iar reclamantul nu şi-a dovedit interesele în promovarea acţiunii, este nefondat şi nu poate fi reţinut.
Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală şi calitatea procesuală, una dintre condiţiile cumulative de exerciţiu ale acţiunii civile este existenţa unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată.
Deşi, C. proc. civ. nu defineşte această condiţie de exerciţiu a acţiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înţelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă.
Interesul trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe: să fie legitim, să fie născut şi actual, să fie personal şi direct.
Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obţine prin promovarea acţiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.
Din această perspectivă, în ceea ce priveşte interesul reclamantului de a solicita anularea actului administrativ contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată.
Cu privire la legalitatea ordinului
Guvernul României a adoptat OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin Decizia susmenţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă, a OUG nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din Ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte OUG nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit OUG nr. 37/2009, deoarece conţine aceleaşi soluţii legislative.
În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată, de asemenea, neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte OUG nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al OUG nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al OUG nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală, motiv pentru care o va modifica, în sensul că va respinge acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, va modifica sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantului C.A., ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 273 din 18 mai 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantului C.A., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1132/2011. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 1135/2011. Contencios → |
|---|
