ICCJ. Decizia nr. 1153/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1153/2011
Dosar nr. 3340/2/2010
Şedinţa publică din 25 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii şi procedura derulată în primă instanţă
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta C.M. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea executării HG nr. x din anul 2010 şi HG y din anul 2010, precum şi reintegrarea sa în funcţia publică de subprefect al Municipiului Bucureşti, până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii ce vizează anularea celor două acte administrative.
În motivarea cererii, reclamanta a susţinut că nulitatea HG nr. x din 17 februarie 2010, prin care s-a constatat încetarea de drept a aplicabilităţii HG nr. z din anul 2009 privind exercitarea cu caracter temporar a funcţiei publice de subprefect al Municipiului Bucureşti de către reclamantă, decurge din tardivitatea emiterii şi adoptării ei, deoarece, prin HG nr. z din anul 2009, numirea s-a făcut sub condiţia promovării concursului de definitivare pe post, fapt ce s-a împlinit la data de 29 septembrie 2009, când reclamanta a promovat concursul şi a fost declarată „admis”.
HG din 17 februarie 2010, prin care s-a dispus exercitarea funcţiei de subprefect al Municipiului Bucureşti de către C.C.E., este lovită de nulitate, deoarece postul de subprefect al Municipiului Bucureşti nu mai era vacant, revenindu-i reclamantei ca urmare a promovării concursului de definitivare pe post, încă din data de 29 septembrie 2009, în perioada de exercitare a funcţiei.
A mai arătat reclamanta că HG nr. v din anul 2009, având acelaşi obiect, a fost suspendată de Curtea de Apel Bucureşti, prin sentinţa civilă nr. 668 din 05 februarie 2010, până la pronunţarea instanţei de fond şi în consecinţă, HG nr. y din anul 2010, este suspendată de drept, în virtutea art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
A mai susţinut că atât HG nr. x din anul 2010 cât şi HG nr. y din anul 2010 au fost adoptate de Guvern prin abuz de putere, cu încălcarea Constituţiei României, Legii nr. 188/1999, HG nr. 341/2007, Legii nr. 340/2004, OG nr. 137/2000 şi Legii nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, reclamanta a arătat că aceasta constă în principal în prejudicierea ordinii de drept, dar şi în producerea unui prejudiciu moral, reclamanta fiind frustrată de drepturile sale, deşi a promovat examenul de subprefect, iar prejudiciul material viitor şi previzibil îl reprezintă faptul că a fost lipsită de dreptul la muncă şi la beneficiile de natură salarială aferente exercitării funcţiei de subprefect.
De asemenea, a mai susţinut că, activitatea Instituţiei Prefectului Municipiului Bucureşti este perturbată prin emiterea actelor administrative contestate, având în vedere atribuţiile sale de punere în aplicarea unor acte normative cu caracter reparatoriu, existând riscul ca proiectele aflate în desfăşurare să nu mai poată fi continuate, cu consecinţe deosebit de grave asupra bunului mers al instituţiei şi al rezolvării eficiente a problemelor cetăţeanului.
La data de 26 aprilie 2010 Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.
Prin întâmpinarea depusă în cauză, pârâtul Guvernul României a solicitat introducerea în cauză a intervenientei C.C.E. în temeiul art. 16¹ din Legea nr. 554/2004, suspendarea cauzei în temeiul art. 244 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., până la soluţionarea irevocabilă a cererii de anulare a concursurilor organizate în data de 28 şi 29 septembrie 2009 formulată de ANFP, în condiţiile art. 22 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 şi art. 3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ce face obiectul Dosarului nr. 1302/2/2010, având în vedere că actele atacate de ANFP sunt suspendate de drept, iar pe fond respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Prin încheierea din data de 25 mai 2010 a fost admisă în principiu cererea de intervenţie formulată de Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României.
La data de 22 iunie 2010, C.C.E. a formulat cerere de intervenţie principală, solicitând suspendarea cauzei în temeiul art. 244 C. proc. civ., iar pe fond respingerea cererii de suspendare a executării ca neîntemeiată.
La data de 22 iunie 2010, reclamanta a formulat o cerere precizatoare prin care a solicitat să se constate că HG din 17 februarie 2010 şi HG nr. y din 17 februarie 2010 sunt suspendate de drept, conform art. 14 alin. (5) şi alin. (7) din Legea nr. 554/2004, întrucât au acelaşi conţinut cu HG nr. w din 28 octombrie 2009 şi HG nr. v din 28 octombrie 2009, suspendate anterior prin sentinţă definitivă a Curţii de Apel Bucureşti.
În şedinţa publică din data de 22 iunie 2010 instanţa de fond a dispus admiterea în principiu a cererii de intervenţie formulate de C.C.E., constatând că sunt aplicabile dispoziţiile art. 49 din C. proc. civ.
La acelaşi termen, Curtea a respins cererea de suspendare a judecăţii în baza dispoziţiilor art. 244 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin sentinţa civilă nr. 3158 din 5 iulie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins ca inadmisibilă acţiunea reclamantei şi a admis cererile de intervenţie formulate de Ministerul Administraţiei şi Internelor şi C.C.E.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că prin HG din 17 februarie 2010 s-a constatat încetarea de drept a aplicabilităţii Hotărârii Guvernului nr. 259/2009 privind exercitarea, cu caracter temporar, a funcţiei publice de subprefect al municipiului Bucureşti de către doamna C.M., ca urmare a expirării perioadei de timp pentru care a fost emisă.
Această hotărâre a fost emisă avându-se în vedere sentinţa civilă nr. 668/2010, dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a), ale art. 89 şi 92 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi dispoziţiile art. 108 din Constituţia României, republicată.
Prin HG din 17 februarie 2010 Guvernul României a hotărât ca intervenientei C.C.E., care are calitatea de înalt funcţionar public, să i se aplice mobilitatea pentru funcţia publică de subprefect al municipiului Bucureşti.
Conform preambulului, la baza emiterii acestei hotărâri se află sentinţa civilă nr. 668/2010, dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi ale art. 33 alin. (1) lit. c) din HG nr. 341/2007 privind intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici, managementul carierei şi mobilitatea înalţilor funcţionari publici, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi dispoziţiile art. 108 din Constituţia României, republicată.
Anterior, au mai fost emise două Hotărâri de Guvern, nr. 1273 şi nr. 1274 din 28 octombrie 2009, care au avut, în esenţă, acelaşi obiect cu HG nr. xşi y din anul 2010.
Prin sentinţa civilă nr. 668 din 05 februarie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a dispus suspendarea executării HG nr. w şi v, până la pronunţarea instanţei de fond, împotriva sentinţei fiind declarat recurs la data de 15 februarie 2010 de către pârâtul Guvernul României.
Prin încheierea din data de 26 martie 2010, dată în Camera de consiliu, s-a lămurit întinderea dispozitivului sentinţei menţionate în sensul dispunerii reintegrării reclamantei C.M. în funcţia de subprefect al Municipiului Bucureşti.
Curtea a reţinut că atât HG nr. z din 11 martie 2009, prin care reclamanta a fost desemnată să exercite cu caracter temporar funcţia publică de subprefect al Municipiului Bucureşti, cât şi HG nr. w şi v din data de 28 octombrie 2009, a căror executare a fost suspendată de către instanţă, au vizat detaşarea temporară a funcţionarului public şi apoi, după expirarea termenului pentru care se dispusese detaşarea, aplicarea mobilităţii pentru aceeaşi funcţie publică, aspect distinct de numirea pe funcţia publică, urmare a promovării concursului, care constituie un alt raport juridic, ce priveşte intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici, reglementat de Capitolul 3 din Legea nr. 188/1999.
Prin urmare, distinct de emiterea sau nu a unui act administrativ prin care, urmare a valorificării rezultatului concursului, Guvernul trebuia să dispună numirea reclamantei pe postul ocupat, sentinţa civilă nr. 668 din 05 februarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a suspendat executarea hotărârilor, prin care se dispunea exercitarea temporară a funcţiei publice şi aplicarea mobilităţii, şi a dispus reintegrarea până la pronunţarea instanţei de fond.
Curtea a mai arătat că această hotărâre îşi produce efectele, atâta timp cât nu s-a soluţionat recursul, nu a expirat termenul de 60 de zile prevăzut de art. 14 alin. (1), timp în care reclamanta poate introduce acţiunea în anulare, astfel încât reclamanta se află în exercitarea temporară a funcţiei publice, deşi durata stabilită prin HG nr. z din 11 martie 2009 a expirat.
Instanţa de fond a mai reţinut că la data de 12 februarie 2010, anterior emiterii HG nr. x din 17 februarie 2010 şi HG nr. y din 17 februarie 2010, prin cererea formulată, în condiţiile art. 22 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 şi art. 3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ce face obiectul Dosarului nr. 1302/2/2010 al Curţii de Apel Bucureşti, în virtutea dreptului de tutelă administrativă, Agenţia Naţională a funcţionarilor publici a solicitat anularea rezultatului concursului promovat de reclamantă, alături de alte concursuri organizate la nivel de judeţe, pentru ocuparea unor funcţii de prefecţi şi subprefecţi. în temeiul dispoziţiilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 22 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, rezultatul concursului a fost suspendat de drept, astfel încât reclamanta nu mai putea fi numită pe funcţia de subprefect al municipiului Bucureşti, în baza rezultatului concursului.
În această situaţie, a precitat instanţa de fond, este inadmisibil ca instanţa de contencios administrativ să dispună suspendarea executării unor acte administrative, în condiţiile în care, potrivit art. 22 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, actul atacat potrivit alin. (3), respectiv rezultatul concursului, este suspendat de drept, iar potrivit art. 3 din Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (2) este suspendat de drept.
Instanţa de contencios administrativ nu poate face analiza pe fond a condiţiilor cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, întrucât reclamanta este în postura de câştigător al concursului, actele administrative care constată această calitate sunt valabile, în condiţiile în care nu au fost anulate sau revocate, efectele lor fiind suspendate până la soluţionarea acţiunii în tutelă administrativă.
Curtea a mai stabilit că instanţa nu poate proceda nici la reintegrarea reclamantei, având în vedere, pe de o parte, că durata stabilită prin HG nr. z din 11 martie 2009 a expirat, iar eventuala suspendare a HG nr. x din anul 2010 şi HG nr. y din anul 2010 nu poate conduce la numirea reclamantei pe o altă perioadă sau prin mobilitate, aceasta fiind apanajul autorităţii.
3. Recursul reclamantei
Împotriva acestei sentinţe a făcut recurs reclamanta C.M., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, în baza art. 3041 C. proc. civ.
În esenţă, recurenta-reclamantă a invocat greşita admitere a excepţiei de inadmisibilitate a acţiunii, care nu a fost pusă în discuţia părţilor şi nu este întemeiată, în raport cu elementele speţei.
În dezvoltarea criticilor formulate, recurenta-reclamantă a arătat că prima instanţă nu a analizat inadmisibilitatea ca pe o apărare de fond, ci ca pe o excepţie propriu-zisă de fond, încălcând principiul contradictorialităţii şi producând efectul împiedicării judecăţii pe fond.
Cu privire la netemeinicia soluţiei, recurenta-reclamantă a arătat că instanţa a făcut o apreciere greşită a situaţiei concrete şi a confundat actele administrative ce fac obiectul diferitelor cereri în justiţie, pentru că, în realitate, efectul suspendării de drept al rezultatelor concursului atacat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici în temeiul art. 3 din Legea nr. 554/2004 nu se răsfrânge şi asupra HG nr. x şi y din anul 2010. Instanţa de contencios administrativ avea obligaţia legală de a trece la analiza pe fond a cererii şi de a verifica existenţa celor două condiţii – cazul bine justificat şi paguba iminentă.
4. Apărările intimaţilor
Prin întâmpinarea depusă la dosar, Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esenţă, că în cauză a fost respectat principiul contradictorialităţii şi au fost interpretate corect prevederile pertinente din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
A precizat că recurenta-reclamantă a fost desemnată numai temporar să ocupe temporar funcţia de subprefect al Municipiului Bucureşti, iar la data emiterii HG nr. x din anul 2010 expirase termenul maxim pentru când postul putea fi ocupat legal cu titlu temporar, împrejurare ce rezultă din proba cu înscrisuri administrată în cauză.
Intimatul-intervenient Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat, de asemenea, întâmpinare prin care a arătat că inadmisibilitatea a fost pusă în discuţia contradictorie a părţilor şi că întreaga motivare a recursului porneşte de la ideea că acţiunea de faţă nu ar avea nicio legătură cu cererea de chemare în judecată formulată de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici în temeiul art. 3 din Legea nr. 554/2004.
Pe fondul cauzei, a arătat că, în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, argumentele expuse de reclamant vizând exclusiv fondul cauzei.
Apărările formulate de intimata-intervenientă C.C.E. prin întâmpinarea depusă la dosar se referă, pe de o parte, la inadmisibilitatea cererii de suspendare a executării HG nr. x şi z din anul 2010, ca efect al suspendării de drept a rezultatelor concursului organizat la data de 28-29 septembrie 2009, contestat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici în temeiul art. 3 din Legea nr. 554/2004 şi pe de altă parte, la netemeinicia cererii de suspendare, pentru care recurenta-reclamantă nu a dovedit îndeplinirea condiţiilor prevăzute în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta-reclamantă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
Argumente de fapt şi de drept relevante
Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu cerere formulată în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având ca obiect suspendarea executării a două acte administrative individuale: HG nr. x din anul 2010, pentru constatarea încetării de drept a aplicabilităţii HG nr. z din anul 2009 privind exercitarea, cu caracter temporar, a funcţiei publice de subprefect al Municipiului Bucureşti de către C.M., ca urmare a expirării perioadei de timp pentru care a fost emisă şi HG nr. y din anul 2010, privind aplicarea mobilităţii intervenientei C.C.E. în funcţia publică de subprefect al municipiului Bucureşti.
Ulterior, recurenta-reclamantă şi-a precizat cererea, solicitând să se constate că HG nr. x şi y din anul 2010 sunt suspendate de drept, conform art. 14 alin. (5) şi (7) din Legea nr. 554/2004, întrucât au acelaşi conţinut cu HG nr. w din anul 2009 şi HG nr. v din anul 2009, acte administrative a căror suspendare de executare a fost dispusă prin sentinţa nr. 668 din 5 februarie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 1129/2/2009 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Conform dispozitivului sentinţei recurate, cererea a fost respinsă ca efect al unei aşa numite excepţii de inadmisibilitate, dar considerentele sentinţei cuprind o analiză amplă şi detaliată a conţinutului şi efectelor actelor juridice succesive intervenite cu privire la raportului de funcţie al reclamantei şi intervenientei, din perspectiva condiţiei impuse prin art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea de drept a actului administrativ. Pe baza acestei analize, judecătorul fondului a ajuns la concluzia că motivele avute în vedere atunci când s-a dispus suspendarea executării HG nr. w şi v din anul 2009 nu mai subzistau la data emiterii HG nr. x şi y din anul 2010, pentru că între timp rezultatele concursului din septembrie 2009 fuseseră suspendate de drept ca efect al acţiunii promovate de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici în exercitarea atribuţiei sale de tutelă administrativă în materia funcţiei publice, conform art. 3 din Legea nr. 554/2004 şi art. 22 alin. (3)-(4) din Legea nr. 188/1999.
Reţinând, aşadar, că judecătorul primei instanţe a analizat, în realitate, temeinicia cererii reclamantei, pe baza argumentelor dezbătute pe larg, în contradictoriu, conform încheierii de dezbateri din data de 22 iunie 2010, instanţa de control judiciar constată că inadmisibilitatea consemnată în dispozitiv ca modalitate de respingere a cererii nu constituie un veritabil fine de neprimire care să fi făcut de prisos cercetarea fondului cauzei, în sensul art. 137 alin. (1) C. proc. civ. Având în vedere obiectul cererii, noţiunea de „fond al cauzei” are semnificaţia specifică procedurii sumare a suspendării de executare reglementate în art. 14 din Legea nr. 554/2004, care nu îngăduie prejudecarea fondului raportului juridic litigios.
Asupra legalităţii soluţiei de respingere a cererii, aşa cum a fost precizată de reclamantă prin cererea depusă la dosarul de fond la data de 22 iunie 2010, Înalta Curte constată că în pofida unor considerentele contradictorii a căror înlăturare nu afectează validitatea soluţiei, prima instanţă a interpretat corect prevederile art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în raport cu circumstanţele cauzei, ţinând seama de împrejurarea că motivul determinant reţinut în sentinţa nr. 668 din 5 februarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pentru suspendarea HG nr. w din anul 2009 şi HG nr. v din anul 2009 a fost promovarea, de către recurenta-reclamantă, a concursului pentru ocuparea funcţiilor publice vacante de subprefect al municipiului Bucureşti, organizat la data de 29 septembrie 2009. Acest motiv nu mai subzistă ca urmare a efectului suspensiv de drept al acţiunii prin care Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a atacat acel concurs în temeiul art. 3 alin. (2)-(3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 22 alin. (3)-(4) din Legea nr. 188/1999 (Dosar nr. 1302/2/2010).
În plus faţă de considerentul menţionat, instanţa de control judiciar are în vedere împrejurarea, relevată cu ocazia judecării recursului, că sentinţa nr. 668 din 5 februarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost modificată, în sensul respingerii cererii de suspendare a executării HG nr. w şi q din anul 2009, prin Decizia nr. 3748 din 22 septembrie 2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Aşa fiind, nu se mai poate pune problema existenţei unui nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, în sensul art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
În fine, Înalta Curte constată neîntemeiată şi critica vizând îndeplinirea condiţiilor prevăzute cumulativ în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, condiţii care nu pot fi analizate decât prin prisma obiectului determinat al actelor administrative contestate.
Or, atâta vreme cât HG nr. x din anul 2009 nu a făcut decât să constate încetarea de drept a exercitării cu caracter temporar a funcţiei de subprefect, ca urmare a expirării perioadei de timp permise de art. 92 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, iar HG nr. y din anul 2009 constituie o aplicare a principiului mobilităţii pentru funcţia vacantă, în sensul art. 92 alin. (11) teza finală din aceeaşi lege, nu poate fi reţinută o aparenţă de nelegalitate care să constituie caz bine justificat potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, lămurirea aspectelor legate de efectele concursului din 29 septembrie 2009 depinzând modul în care va fi soluţionat irevocabil litigiul promovat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi presupunând o analiză aprofundată a fondului cauzei, care nu poate fi efectuată în cadrul prezentului litigiu.
Întrucât suspendarea executării actului nu ar putea fi dispusă decât în situaţia îndeplinirii cumulative a condiţiilor prevăzute în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, inexistenţa unui caz bine justificat face inutilă examinarea condiţiei pagubei iminente.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de către recurenta-reclamantă C.M. împotriva sentinţei civile nr. 3158 din 5 iulie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1151/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 1157/2011. Contencios → |
|---|
