ICCJ. Decizia nr. 1507/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1507/2011
Dosar nr. 10454/2/2009
Şedinţa publică de la 15 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, la data de 6 noiembrie 2009, reclamantul T.S. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să-i primească cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele doveditoare în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, obligarea pârâtului să îi acorde daune cominatorii de 100 de RON pe fiecare zi de întârziere din momentul introducerii cererii de chemare în judecată şi până la momentul primirii efective a cererii, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că s-a adresat Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău, la data de 30 aprilie 2009, în vederea depunerii cererii sale de redobândire a cetăţeniei, printr-o cerere scrisă, iar această autoritate prin răspunsul comunicat, i-a precizat că la data la care cererea sa va intra în faza de procesare, ambasada îi va trimite o invitaţie, fără însă a se menţiona o eventuala dată ulterioară. A revenit cu o nouă cerere la data de 07 iulie 2009, însă până la momentul sesizării instanţei pârâta nu a dat curs soluţionării nici unei cereri.
Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei, la data de 4 martie 2010, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.
În susţinerea poziţiei sale procesuale, pârâtul a invocat numărul foarte mare de astfel de solicitări, de ordinul sutelor de mii, precum şi dificultăţile generate de spaţiul prea mic al secţiei consulare, numărul restrâns de funcţionari, astfel că cererile sunt procesate în ordine cronologică, fiind inechitabilă soluţionarea „peste rând” a cererii reclamantului.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1233 din 10 martie 2010, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul T.S., împotriva pârâtului Ministerul Afacerilor Externe, şi, în consecinţă, a obligat pârâtul să primească cererea reclamantului de redobândire a cetăţeniei române, precum şi actele doveditoare, în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.
Prin aceiaşi hotărâre a respins capătul de cerere privind obligarea pârâtului la plata de daune cominatorii şi a acordat reclamantului cheltuieli de judecată în cuantum de 4,3 RON.
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut că, din cuprinsul art. 12 alin. (2) Legea nr. 21/1991, în forma în vigoare la momentul primei solicitări a reclamantului adresată pârâtului, potrivit căruia „persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de redobândire sau de acordare întemeiată pe dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi art. 101, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice ori oficiile consulare competente ale României. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie”, rezultă că solicitanţii pot depune oricând cereri pentru redobândirea cetăţeniei române, nefiind prevăzută nicăieri o procedură precum cea derulată de pârât, în sensul programării pentru depunerea cererii şi a documentelor necesare. Prin urmare, din interpretarea textului suscitat, reiese că cererile trebuie primite pe loc, urmând a fi înaintate de îndată comisiei pentru cetăţenie.
A mai reţinut instanţa de fond că în situaţia de faţă, nu se contestă numărul covârşitor de astfel de cereri, de ordinul sutelor de mii, nici greutăţile inerente în gestionarea unui asemenea număr de cereri, în condiţiile personalului redus al secţiei consulare şi al insuficienţei spaţiului, însă astfel de aspecte nu pot amâna la nesfârşit depunerea cererilor de către solicitanţi.
Modul de organizare a activităţii instituţiei, legislaţia care îngreunează procedura şi nu lasă loc alternativelor la depunerea cererilor, sunt aspecte care nu sunt imputabile reclamantului, iar până la un punct nici pârâtului; trecând însă peste un anumit termen rezonabil de soluţionare a unei cereri, termen a cărui nesocotire duce la însăşi negarea dreptului, care devine unul iluzoriu, peste acest moment nu mai interesează dificultăţile întâmpinate de pârât, mai exact ele nu îl pot exonera la nesfârşit de obligaţiile sale, el trebuind să găsească soluţii administrative pentru rezolvarea situaţiei.
De asemenea, Curtea a apreciat că termenul de mai bine de 6 luni cât a trecut de la formularea cererii şi până la momentul sesizării instanţei, respectiv de aproape 110 luni până în momentul pronunţării hotărârii primei instanţe, poate fi considerat mai mult decât rezonabil în accepţiunea art. 10 din Convenţia europeană asupra cetăţeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, care obligă statele la examinarea cererilor privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie, într-un termen rezonabil.
Or, a reţinut instanţa, această obligaţie de soluţionare a cererilor în termen rezonabil subsumează toate etapele eventuale ale unei proceduri, inclusiv cele premergătoare depunerii efective a cererii, cât timp aceasta din urmă e condiţionată de anumite proceduri şi termene.
În ceea ce priveşte solicitarea reclamantului de obligare a pârâtului la plata de daune cominatorii de 100 RON/zi de întârziere, instanţa a apreciat-o ca inadmisibilă, întrucât instituţia daunelor cominatorii a fost o creaţie a practicii judiciare nu ca mijloc de dezdăunare, ci ca modalitate de executare silită a obligaţiilor de a face, respectiv a nu face, anterior reglementării prin lege a modalităţii de executare silită a unor astfel de obligaţii.
Legea nr. 554/2004 prevede însă, modalităţi specifice în materia contenciosului administrativ, de asigurare a punerii în executare a obligaţiilor de „a face” intuitu persoane, dispuse de instanţă, anume aplicarea de amenzi conform art. 24 alin. (2), penalităţile pentru întârziere consacrate legislativ în art. 18 alin. (5) (ca daune compensatorii, iar nu cominatorii) având la rândul lor un efect cominator, chiar dacă raţiunea instituirii acestei posibilităţi vizează repararea prejudiciului provocat de întârziere, iar nu punerea în executare a hotărârii.
În fine a mai reţinut prima instanţă, aceste penalităţi/despăgubiri constituie exclusiv despăgubiri pentru întârziere în punerea în executare, deci pentru pagube produse de întârziere după expirarea termenului de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, stabilit de instanţă pentru executare. Or, un astfel de prejudiciu nu s-a produs încă, fiind incertă şi producerea lui în viitor.
În ceea ce priveşte cheltuielile de judecată, pârâtul ca parte aflată în culpă, a fost obligat, în temeiul art. 274 C. proc. civ., să achite reclamantului suma de 4,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru şi timbru judiciar.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurentul a invocat prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi a susţinut în esenţă, că în mod greşit prima instanţă a admis cererea, întrucât la judecata în fond, a demonstrat, prin jurisprudenţa europeană invocată, faptul că un termen rezonabil nu este neapărat un termen scurt şi că există o justificare argumentată a împrejurării că reclamantului nu i s-a stabilit o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetăţeniei române.
A susţinut că justificarea refuzului îndeplinirii operaţiunii solicitate de reclamant nu poate atrage condamnarea autorităţii abilitate deoarece contenciosul administrativ sancţionează culpa administrativă şi nu faptul obiectiv al neîndeplinirii unei atribuţii.
Recurentul a mai arătat că motivele invocate şi care nu au fost valorizate ca şi cauză exoneratoare de culpă administrativă, au o importanţă esenţială din moment de actul de organizare a activităţii Ministerului Afacerilor Externe în Republica Moldova nu a aparţinut integral deciziei luate la nivelul instituţiei.
În acest sens a invocat faptul că nivelul de angajare logistică şi ca resursă umană pe teritoriul altui stat se supune prevederilor art. 20 din Convenţia de la Viena cu privire la relaţiile consulare, unde se arată clar faptul că „în lipsa unui acord explicit asupra efectivului personalului postului consular, statul de reşedinţă poate cere ca acest efectiv să fie menţinut în limitele considerate de el ca fiind raţionale şi normale, având în vedere circumstanţele şi condiţiile din circumscripţia consulară şi nevoile postului consular în cauză”.
În determinarea caracterului rezonabil al unei proceduri a invocat cauza Katte Klitsche de la Grange, pe rolul CEDO.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:
Recurentul a invocat motivul referitor la greşita aplicare de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) Legea contenciosului administrativ, care definesc noţiunea de refuz nejustificat de soluţionare a cererii.
Într-adevăr, Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte o procedură complexă pentru înregistrarea, examinarea şi finalizarea cererilor de acordare sau redobândire a cetăţeniei române, fără să prevadă un termen în care autorităţile române să proceseze astfel de cereri.
În lipsa unui asemenea termen legal, trebuie, însă, să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenţia Europeană pentru Cetăţenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie”.
În acelaşi sens sunt, de altfel, şi prevederile art. 7 din Recomandarea CM/Rec (2007) 7 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, cu privire la buna administrare, adoptată de Comitetul de Miniştri la 20 iunie 2007, articol intitulat „Principiul acţionării într-un termen rezonabil”, potrivit căruia „Autorităţile publice trebuie să acţioneze şi să îşi îndeplinesc atribuţiile într-un termen rezonabil”.
Cu privire la noţiunea de „termen rezonabil”, în doctrina europeană s-a arătat că aceasta este o noţiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte; dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global şi în mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil, stabilind că aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.
În acest sens, s-a arătat că, în materie civilă, dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicţiei este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.
În opinia Curţii de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei şi de criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special, în funcţie de complexitatea speţei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
În speţa dedusă judecăţii, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii, 30 aprilie 2009, şi data soluţionării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispoziţiilor legale mai sus menţionate şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerea recurentului, în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depăşesc capacitatea de procesare a Secţiei Consulare a Ambasadei, întrucât autorităţile naţionale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea „principiului acţionării într-un termen rezonabil”, care guvernează materia aflată în discuţie, în conformitate cu art. 10 din Convenţia Europeană pentru cetăţenie şi art. 7 din Recomandarea CM/Rec (2007) 7 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, mai sus menţionate.
Aşa fiind, faptul de a nu răspunde solicitării intimatului-reclamant de programare în vederea depunerii cererii de redobândire a cetăţeniei române şi a actelor necesare, reprezintă un refuz nejustificat de soluţionare a cererii, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. i) Legea nr. 554/2004.
Pentru motivele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei nr. 1233 din 10 martie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 15 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1503/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1508/2011. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
