ICCJ. Decizia nr. 1496/2011. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1496/2011
Dosar nr. 225/59/2010
Şedinţa publică de la 11 martie 2011
Asupra recursurilor de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul V.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor Bucureşti, anularea Ordinului nr. 1631 din 24 iunie 2009 şi a raportului comisiei de disciplină din 3 decembrie 2009,cu obligarea pârâtei la plata drepturilor salariale de care reclamantul a fost lipsit în perioada prevăzută în ordinul de sancţionare şi la cheltuielile de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că prin ordinul atacat a fost sancţionat disciplinar cu diminuarea drepturilor salariale cu 10% pe o perioadă de 3 luni, conform art. 77 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 188/1999, reţinându-se că ar fi săvârşit abaterea disciplinară prevăzută de art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999, prin nerespectarea atribuţiilor specifice postului, şi a invocat mai multe cauze de nulitate absolută a acestui ordin prin raportare la prevederile H.G. nr. 1344/2007 şi ale Codului muncii.
Prin notele de şedinţă formulate, pârâta a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată, arătând că actul atacat respectă cerinţele legale.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin sentinţa nr. 494 din 10 noiembrie 2010, Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă, a reţinut, în esenţă, că ordinul de sancţionare cuprinde descrierea faptelor săvârşite de reclamant într-o manieră suficientă pentru a permite exercitarea controlului de legalitate şi temeinicie, cu atât mai mult cu cât în cuprinsul acestuia se face referire expresă la nota de constatare din 28 octombrie 2008 şi la raportul comisiei de disciplină din 12 iunie 2009, care descriu exhaustiv faptele de nerespectare a atribuţiilor specifice postului săvârşite de către reclamant.
Elementele constitutive ale abaterii constând în încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri au fost întrunite în cauză, întrucât obligaţiile de serviciu ce s-au constatat a fi fost încălcate de către reclamant sunt cuprinse în fişa postului acestuia, astfel încât nu este necesară indicarea vreunei dispoziţii legale în sensul invocat de reclamant.
În speţă, au fost respectate dispoziţiile art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 şi art. 39 din H.G. nr. 1344/2007, privind audierea funcţionarului public, scopul acestor dispoziţii legale fiind acela de a asigura funcţionarului public cercetat posibilitatea de a formula apărări şi probe în faţa comisiei de disciplină şi de a prezenta toate lămuririle necesare pentru verificarea săvârşirii faptei, reclamantul neputând invoca în favoarea sa faptul că nu a înţeles să formuleze apărări orale consemnate în procesul verbal de audiere.
În ceea ce priveşte incidenţa prevederilor din legislaţia muncii, în legătură cu menţiunile obligatorii referitoare la motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate, obligaţie sancţionată de legislaţia muncii cu nulitatea absolută expresă, prima instanţă a reţinut că nu sunt aplicabile, întrucât în materia abaterilor disciplinare, legislaţia funcţiei publice cuprinde norme exprese materializate în H.G nr. 1344/2007, act normativ invocat şi de reclamant, ce cuprinde în art. 50 alin. (3) menţiunile obligatorii ale actului administrativ de sancţionare în lipsa cărora intervine nulitatea absolută şi care este aplicabil în speţă, necompletându-se în nici un fel cu prevederile art. 268 C. muncii.
Referitor la încălcarea prevederilor art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 1344/2007, potrivit cărora la actul administrativ de sancţionare se anexează raportul comisiei de disciplină sub sancţiunea nulităţii absolute, prima instanţă a reţinut că pârâta a arătat faptul că actul de sancţionare a cuprins în anexă şi raportul comisiei de disciplină şi a fost comunicat reclamantului prin remitere manuală după cum rezultă din copia ordinului.
Totodată, a reţinut că în condiţiile în care actul administrativ de sancţionare se comunică funcţionarului public cercetat, rezultă că în fapt se procedează şi la comunicarea raportului comisiei de disciplină. Chiar dacă autoritatea pârâtă nu poate face dovada remiterii efective a raportului comisiei de disciplină către reclamant odată cu comunicarea actului de sancţionare, câtă vreme din dosarul cauzei rezultă că raportul comisiei de disciplină a fost întocmit la 12 iunie 2009, deci anterior emiterii ordinului de sancţionare, existând în materialitatea sa la data emiterii acestui ordin şi câtă vreme actul administrativ de sancţionare a fost comunicat reclamantului, se prezumă că odată cu acesta i-a fost comunicat şi raportul comisiei de disciplină, neexistând nicio dovadă în sensul celor afirmate de reclamant.
Mai mult, scopul dispoziţiei legale invocate vizează mai degrabă legalitatea actului de sancţionare, ce nu poate fi emis fără existenţa în prealabil a raportului comisiei de disciplină care trebuie anexat actului de sancţionare, pentru a forma un tot unitar cu acesta, şi mai puţin aspecte formale ulterioare emiterii actului de sancţionare, cum ar fi procedura de comunicare a acestuia.
Referitor la tardivitatea emiterii ordinului de sancţionare prin raportare la dispoziţiile art. 50 alin. (1) din H.G. nr. 1344/2007, potrivit cărora persoana competentă să aplice sancţiunea are obligaţia de a emite actul administrativ de sancţionare în termen de 10 zile de la primirea raportului comisiei de disciplină, termen încălcat în speţă de vreme ce ordinul de sancţionare a fost emis la 24 iunie 2009, respectiv la 12 zile după întocmirea raportului comisiei de disciplină, astfel cum apreciază reclamantul, prima instanţă a reţinut că aceste aspecte corespund realităţii, însă nu rezultă din cuprinsul textului de lege invocat că acest termen este un termen de decădere imperativ stabilit, pentru a interveni nulitatea absolută a actului de sancţionare. Cel mult se poate pune problema unei nulităţi relative care ar putea interveni, în condiţiile în care reclamantul ar fi făcut dovada prejudiciului produs prin emiterea actului la 24 iunie 2009, care nu ar putea fi înlăturat decât prin anularea actului, dovadă ce nu a fost realizată.
În ceea ce priveşte faptul că soluţionarea contestaţiei administrative prealabile s-a realizat de către aceeaşi comisie de disciplină care a efectuat şi cercetarea prealabilă, aspect ce în opinia reclamantului contravine dispoziţiilor H.G. nr. 1344/2007, prima instanţă a reţinut prevederile că art. 80 din Legea nr. 188/1999, nu impun o procedură prealabilă sesizării instanţei, în cazul sancţiunilor disciplinare reglementate de art. 78 alin. (3) lit. b) din aceeaşi lege şi prin urmare, dacă reclamantul a înţeles să formuleze totuşi o asemenea contestaţie, nu poate să invoce acest aspect, pentru că H.G. nr. 1344/2007, emisă în aplicarea prevederilor art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, nu face nicio referire la existenţa sau la atribuţiile unei comisii de soluţionare a contestaţiei.
Pe fondul cauzei, curtea de apel a constatat că reclamantul nu poate invoca răsturnarea sarcinii probei în favoarea sa, câtă vreme nu a indicat nici un motiv de nelegalitate sau netemeinicie, iar pe de altă parte autoritatea pârâtă a prezentat, în cuprinsul notei de constatare din 28 octombrie 2008 şi respectiv în raportul comisiei de disciplină din 12 iunie 2009, toate faptele reţinute în sarcina reclamantului şi argumentele ce au condus la concluzia încălcării de către acesta a obligaţiilor legale, fapte decisive în luarea măsurii de sancţionare, pe care reclamantul avea posibilitatea să le combată cu argumente de fond.
3. Recursul declarat în cauză
Reclamantul a atacat cu recurs sentinţa menţionată, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, în baza art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a reluat temeiurile de fapt şi de drept ale cererii completatoare depuse la dosarul primei instanţe la data de 22 septembrie 2010 (filele 79 – 81) şi a criticat sentinţa, în esenţă, sub următoarele aspecte:
- curtea de apel a reţinut greşit că depunerea unei întâmpinări la dosarul Comisiei de disciplină şi semnarea procesului verbal care atestă acest fapt acoperă cerinţa audierii funcţionarului public, prevăzută sub sancţiunea nulităţii în art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999;
- aplicarea art. 268 C. muncii nu poate fi înlăturată printr-un act normativ de rang inferior, cum ar fi H.G. nr. 1344/2007, în condiţiile în care art. 117 din Lege nr. 188/1999 prevede că statutul funcţionarilor publici se completează cu prevederile legislaţiei muncii, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice;
- motivarea curţii de apel, în sensul că ordinul de sancţionare s-ar completa cu nota de constatare şi cu raportul comisiei de disciplină, nu poate fi primită, pentru că actul sancţionator trebuia să cuprindă în detaliu descrierea faptelor, data acţiunii sau inacţiunii concrete, dispoziţiile legale considerate a fi fost încălcare prin faptele imputate funcţionarului public şi motivele pentru care au fost înlăturate apărările;
- curtea de apel a apreciat eronat că prevederile art. 50 alin. (4) şi (5) din H.G. nr. 1344/2007 au fost respectate, în lipsa unei dovezi certe în sensul că raportul comisiei de disciplină a fost comunicat odată cu ordinul de sancţionare;
- termenul de 10 zile de la primirea raportului Comisiei de disciplină, prevăzut în art. 50 alin. (1) din H.G. nr. 1344/2007 pentru aplicarea sancţiunii, este unul de decădere, iar nu de recomandare, aşa cum greşit a reţinut prima instanţă;
- instanţa de fond a apreciat greşit că în speţă sunt întrunite elementele constitutive ale abaterii disciplinare prevăzute de art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999;
- sarcina probei abaterii disciplinare revine angajatorului, conform art. 287 C. muncii.
4. Apărările intimatei
Prin întâmpinarea depusă la dosar, Autoritatea Naţională a Vămilor, prin Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timişoara, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând pe larg fiecăruia dintre motivele invocate de recurentul-reclamant.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Recurentul-reclamant a supus controlului instanţei de contencios administrativ, pe calea prevăzută în art. 80 din Legea nr. 188/1999, Ordinul nr. 1631 din 24 iunie 2009 al Autorităţii Naţionale a Vămilor, prin care i-a fost aplicată sancţiunea disciplinară a diminuării drepturilor salariale cu 10% pe o perioadă de 3 luni, prevăzută în art. 77 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 188/1999.
În motivarea ordinului s-a arătat că au fost avute în vedere:
- raportul din 12 iunie 2009, întocmit de Comisia de Disciplină organizată la nivelul Autorităţii Naţionale a Vămilor, care a analizat dosarul nr. 13/2009, având ca obiect sesizarea din 30 octombrie 2008, formulată de conducerea Autorităţii Naţionale a Vămilor;
- nota de constatare din 28 octombrie 2008, prin care se aduce la cunoştinţa comisiei de disciplină faptul că nerespectarea atribuţiilor specifice postului (organizarea activităţii şi controlul acesteia) de către recurentul V.G. - funcţionar public de conducere la Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Caraş-Severin, a generat ineficienţă în activitatea anumitor compartimente funcţionale (analiză de risc, inspecţie fiscală, echipaje mobile), precum şi performanţă foarte redusă referitor la stabilirea, încasarea şi depunerea veniturilor datorate bugetului statului;
- că funcţionarul public nu şi-a îndeplinit atribuţiile legate de comunicarea documentaţiei complete la compartimentul de executare silită din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şl Operaţiuni Vamale Timişoara în vederea declanşării procedurilor de urmărire şi încasare a creanţelor bugetare stabilite în vamă şi nici atribuţiile privind aprobarea efectuării de ore suplimentare peste durata normală de lucru, conform necesităţilor obiective;
- că analizând probele administrate în cauză comisia de disciplină decide înlăturarea apărărilor formulate de funcţionarul public în timpul cercetării disciplinare prealabile şi constată că în cauză se confirmă săvârşirea unei abateri disciplinare;
- că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 168/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şl completările ulterioare;
- propunerea comisiei de disciplină privind aplicarea sancţiunii disciplinare - diminuarea drepturilor salariate cu 10% pe 3 luni, aprobată de conducerea Autorităţii Naţionale a Vămilor.
Abaterea reţinută se încadrează, aşadar, în prima teză a art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999 („încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri…”) şi constă, potrivit celor constatate în urma cercetării disciplinare şi descrise în ordin, în neîndeplinirea atribuţiilor legate de (i) comunicarea documentaţiei complete la compartimentul de executare silită din cadrul Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timişoara, în vederea declanşării procedurilor de urmărire şi încasare a creanţelor bugetare şi (ii) aprobarea efectuării de ore suplimentare peste durata normală de lucru, conform necesităţilor obiective.
În raport cu situaţia de fapt rezultată din proba cu înscrisuri administrată în cauză, sentinţa pronunţată de curtea de apel reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale atât în ceea ce priveşte procedura administrativ-disciplinară cât şi în privinţa fondului actului sancţionator, judecătorul primei instanţe motivând detaliat şi convingător înlăturarea fiecăruia dintre motivele de nelegalitate invocate.
Răspunzând în concret criticilor din recurs, instanţa de control judiciar reţine următoarele:
Cu privire la aplicarea art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999
Potrivit prevederii legale menţionate, „Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului public trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii.
Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal”.
În procesul-verbal al comisiei de disciplină din data de 19 martie 2009 s-a consemnat prezenţa funcţionarului public, care a depus la dosar o „întâmpinare” în care şi-a formulat apărările şi a semnat procesul-verbal în calitate de „persoană audiată”.
În aceste condiţii, instanţa de control judiciar împărtăşeşte concluzia judecătorului fondului, în sensul că art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 a fost respectat, fiind atins scopul urmărit de legiuitor prin edictarea normei respective: acela ca funcţionarul public să poată formula apărări şi probe în combaterea actului de sesizare şi să prezinte lămuririle necesare.
Cu privire la motivarea actului administrativ sancţionatoriu
În cadrul acestui motiv de recurs, Înalta Curte va grupa şi va analiza printr-un considerent comun argumentele privind încălcarea art. 268 alin. (2) lit. a), b) şi c) C. muncii şi a art. 50 alin. (3) din H.G. nr. 1344/2004, legate de lipsa menţiunilor referitoare la descrierea faptei, temeiul de drept şi motivul înlăturării apărărilor funcţionarului public.
În prealabil, se impune observaţia că, în economia cauzei, măsura în care statutul funcţionarilor publici se corelează şi se completează cu prevederile Codului muncii în domeniul răspunderii disciplinare nu constituie un argument hotărâtor, de vreme ce reglementări sau principii similare celor cuprinse în Codul muncii se regăsesc în mod expres sau pot fi decelate din interpretarea logică a normelor cuprinse în legislaţia specială, primară şi secundară, mai precis în art. 77 alin. (4) – art. 79 din Legea nr. 188/1999 şi în H.G. nr. 1344/2004, adoptată în aplicarea art. 79 alin. (5) din lege.
Amploarea şi detalierea actului administrativ depind de natura acestuia şi de circumstanţele fiecărui caz, scopul obligaţiei de motivare fiind acela de a se evita abuzurile autorităţii emitente, prin indicarea transparentă paşilor urmaţi în mecanismul adoptării deciziei administrative.
În plus, în contenciosul administrativ subiectiv, în care se încadrează acţiunea de faţă, aplicarea sancţiunii extreme a anulării actului administrativ este condiţionată de existenţa unei vătămări produse drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului ca efect al neregularităţii identificate, nefiind suficientă o verificare in abstracto a conformităţii cu legea.
În acest context, curtea de apel a reţinut în mod corect că ordinul contestat întruneşte cerinţele legale, pentru că permite identificarea faptei omisive reţinute în sarcina reclamantului în raport cu atribuţiile cuprinse în fişa postului, precizează încadrarea ei în drept, iar trimiterea expresă la nota de constatare din 28 octombrie 2008 şi la raportul din 12 iunie 2009, în care sunt descrise în amănunt faptele constatate, probele avute în vedere şi împrejurarea că acestea constituie în sine motive ale înlăturării apărărilor funcţionarului public, face inutilă reluarea in extenso a tuturor aspectelor menţionate în motivarea ordinului.
Cu privire la încălcarea art. 50 alin. (4) şi (5) din H.G. nr. 1344/2007
Normele administrative menţionate prevăd, pe de o parte, anexarea raportului comisiei de disciplină la ordinul de sancţionare şi, pe de altă parte, comunicarea actului administrativ sancţionatoriu.
În speţă, după cum a reţinut şi prima instanţă, respectarea art. 50 alin. (4) nu poate fi contestată, pentru că raportul comisiei de disciplină a fost întocmit anterior emiterii ordinului, există în materialitatea sa, fiind depus la dosarul instanţei şi este menţionat expres în preambulul ordinului, argumente suficiente pentru conturarea prezumţiei că reclamantul a avut acces la conţinutul acestuia.
De altfel, comunicarea în sine nu constituie un element ţinând de legalitatea intrinsecă a ordinului de sancţionare, ci constituie o formalitate ulterioară emiterii actului administrativ, iar recurentul-reclamant nu poate pretinde o vătămare legată de modalitatea de comunicare, de vreme ce a avut posibilitatea să supună cenzurii instanţei atât ordinul cât şi operaţiunile administrative prealabile, toate susţinerile şi apărările sale fiind analizate de judecătorul fondului.
Cu privire la încălcarea termenului de aplicare a sancţiunii, prevăzut în art. 50 alin. (1) din H.G. nr. 1344/2007.
Prescripţia răspunderii disciplinare a funcţionarului public este reglementată în art. 72 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, potrivit căruia sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare.
Raportată la această prevedere cu forţă juridică superioară, cu efecte externe asupra raportului de drept administrativ legat între autoritatea emitentă şi funcţionarul public, dispoziţia cuprinsă în art. 50 alin. (1) din H.G. nr. 1344/2004, în sensul emiterii actului de sancţionare în termen de 10 zile de la data când raportul comisiei de disciplină a fost transmis persoanei competente să aplice sancţiunea, are natura unei norme de organizare internă a activităţii diferitelor structuri componente ale autorităţii publice, menite să asigure încadrarea întregii proceduri disciplinare în termenul de prescripţie extinctivă prevăzut de lege, fără a afecta însă în mod direct validitatea actului.
Cu privire la întrunirea elementelor constitutive ale abaterii prevăzute de art. 77 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 188/1999.
Recurentul-reclamant a circumscris acestei critici aspecte legate de neindicarea, în ordinul de sancţionare, unei norme concrete cu putere de lege, care prevede îndatoriri exprese pentru funcţia deţinută şi pe care nu a respectat-o, şi a arătat că trimiterea la fişa postului nu este suficientă.
Aceste susţineri sunt lipsite de fundament, în condiţiile în care art. 43 alin. (1) din legea nr. 188/1999 instituie obligaţia generală a funcţionarilor publici de a îndeplini cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu, iar potrivit art. 45 din aceeaşi lege, funcţionarii publici răspund, potrivit legii, de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin în funcţia publică pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate, şi sunt obligaţi să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici, cu precizările cuprinse în alin. (3), legate de conduita de urmat în cazurile în care dispoziţiile superiorilor ierarhici sunt considerate ilegale.
Or, fişa postului din 12 noiembrie 2007, întocmită de directorul adjunct al Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timişoara, include, printre alte atribuţii, şi pe cele a căror neîndeplinire îi este imputată acestuia – întocmirea şi transmiterea documentelor pentru executarea silită a creanţelor bugetare şi organizarea şi controlarea activităţii în vamă.
Cu privire la sarcina probei
Înalta Curte constată neîntemeiată şi critica legată de sarcina probei faptelor imputate recurentului – reclamant, pentru că, în temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, act normativ general aplicabil şi în contenciosul funcţiei publice, autoritatea emitentă a depus la dosar documentaţia care a stat la baza emiterii ordinului de sancţionare, respectiv dosarul comisiei de disciplină, cuprinzând sesizarea comisiei şi actele întocmite în cadrul cercetării disciplinare.
Nota de constatare din 29 octombrie 2008 şi raportul din 12 iunie 2009 sunt operaţiuni administrative întocmite de autoritatea publică, au forţă probantă în sine şi beneficiază de o prezumţie de legalitate şi veridicitate care nu a fost răsturnată pe parcursul procesului judiciar, argument care conferă consistenţă concluziei la care a ajuns judecătorul fondului sub acest aspect.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinţei potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de V.G. împotriva sentinţei nr. 494 din 10 noiembrie 2010 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 11 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1495/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 15/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
