ICCJ. Decizia nr. 1942/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1942/2011
Dosar nr. 43218/3/2008
Şedinţa publică de la 01 aprilie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I.Circumstanţele cauzei.
1.Obiectul excepţiei de nelegalitate şi procedura derulată în primul ciclu procesual
Prin încheierea din data de 6 martie 2009 a Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a, s-a dispus sesizarea Curţii de Apel Bucureşti cu excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 aprobate prin H.G. nr. 1025/2006, în raport de prevederile art. 1 şi art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, excepţie invocată de reclamanta C.S.S. în cadrul litigiului având ca obiect anularea deciziei din 13 octombrie 2008 emisă de pârâta Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială Bucureşti şi obligarea pârâtei la plata indemnizaţiei lunare pentru creşterea copilului, în sumă de 1.200 de RON lunar (600 x 2) începând cu data de 17 septembrie 2007 şi până la data când expiră concediul de îngrijire al copilului.
În susţinerea excepţiei, autoarea acesteia a arătat că definiţia dată naşterii prin art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 încalcă actul normativ cu forţă superioară şi instituie discriminări între persoanele aflate în situaţii identice, respectiv între copii proveniţi dintr-o naştere concomitentă şi cei rezultaţi din naşteri succesive.
2.Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 3884 din 17 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia de nelegalitate invocată, ca inadmisibilă.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut că prin art. 4 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, procedura excepţiei de nelegalitate a fost limitată în mod expres la categoria actelor cu caracter individual, din interpretarea istorică a textului de lege rezultând că restrângerea posibilităţii de a invoca excepţia, doar în situaţia atacării unui act administrativ cu caracter individual, este rezultatul voinţei explicite a legiuitorului şi nu o "scăpare" a legii.
A mai apreciat prima instanţă că indiferent de valabilitatea raţiunilor avute în vedere la adoptarea acestei norme, judecătorul nu poate trece peste voinţa legiuitorului şi să extindă aplicabilitatea unei proceduri la situaţii ce au fost excluse de sub incidenţa acesteia.
S-a apreciat că această condiţie nu este îndeplinită în speţă, H.G. nr. 1025/2006 fiind un act normativ.
3. Decizia pronunţată în recurs
Prin decizia nr. 2257 din 30 aprilie 2010, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis recursul declarat de reclamanta C.S.S. împotriva sentinţei nr. 3884 din 17 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
În considerentele deciziei, instanţa de control judiciar a reţinut că reclamanta-recurentă a contestat legalitatea unor prevederi ale H.G. nr. 1025/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005, act administrativ cu caracter normativ, ce conţine reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicare repetată la un număr nelimitat de subiecţi.
Înalta Curte a mai reţinut că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, fac referire, în privinţa analizării legalităţii, numai la actele administrative cu caracter individual, ceea ce ar putea duce la concluzia că legiuitorul ar fi înţeles să limiteze sfera actelor administrative supuse controlului de legalitate în această procedură la cele cu caracter individual, însă este de observat faptul că, în cuprinsul alin. (2) al art. 4, este folosită sintagma „act administrativ unilateral”, fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual.
Prin urmare, în virtutea principiului de drept potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, în jurisprudenţă s-a apreciat în mod constant că şi în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, în acelaşi sens fiind unificată şi jurisprudenţa instanţei supreme în materie.
5. Hotărârea pronunţată în fond după casare
În rejudecare, prin sentinţa nr. 3279 din 07 septembrie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate invocată, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa soluţia de respingere, Curtea de apel, analizând dispoziţile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 raportat la dispoziţiile art. 1 şi art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, a constatat că nici unul dintre articolele citate nu conţin date din care să se poată stabili că naşterea concomitentă a doi sau mai mulţi copii ar reprezenta, în concepţia legiuitorului două sau mai multe naşteri, acest lucru rezultând şi din folosirea formei articulate a substantivului, legiuitorul vorbind despre naşterea copilului nu despre naşterea unui copil.
În optica instanţei de fond, textul normativ a cărei nelegalitate se invocă în speţa de faţă nu este în contradicţie cu dispoziţiile legale pentru aplicarea cărora a fost emis, întrucât definiţia stabilită pentru naştere, ca element de referinţă în acordarea indemnizaţiei lunare, nu creează o discriminare între persoanele aflate în situaţii identice, întrucât indemnizaţia se acordă părintelui şi nu copilului.
Astfel, în accepţiunea legiuitorului, indemnizaţia lunară pentru creşterea copilului constituie un venit de înlocuire a drepturilor salariale suspendate. Prin urmare, fiind strâns legată de concediul pentru creşterea copilului, nu poate fi acordată decât o singură indemnizaţie, indiferent de numărul copiilor rezultaţi dintr-o naştere.
Concluzionând, Curtea de apel a reţinut că legiuitorul a avut în vedere situaţia naşterii unor gemeni nu ca pe mai multe naşteri concomitente, care să justifice plata unui număr corespunzător de indemnizaţii, ci ca pe un fenomen unic care generează dreptul la o singură indemnizaţie, dar care impune un tratament preferenţial în sensul majorării acestei indemnizaţii cu câte 600 RON pentru fiecare nou-născut, începând cu al doilea, potrivit Legii nr. 239/2009 care modifică art. 2 din O.U.G. nr. 148/2005.
6. Recursul reclamantei C.S.S.
Împotriva sentinţei sus-menţionate, în termen legal a declarat recurs reclamanta C.S.S., criticând-o pentru netemeinicie şi nelegalitate.
Reclamanta-recurentă invocă prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., „când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii” în dezvoltarea căruia s-a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 invocate în cuprinsul excepţiei de nelegalitate, arătând că aceste prevederi „prin naştere se înţelege aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii” nu sunt în concordanţă cu prevederile art. 1 şi art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, potrivit cărora pentru creşterea copilului cu vârsta de până la 2 ani se primeşte o indemnizaţia lunară în cuantum de 600 RON, respectiv concediul şi indemnizaţia lunară se cuvin pentru fiecare din primele trei naşteri sau, după caz, pentru primii trei copii.
Intimaţii Agenţia pentru Prestaţii Sociale a Municipiului Bucureşti şi Guvernul României prin întâmpinare au solicitat respingerea recursului ca nefondat, iar pe cale de excepţie, intimata Agenţia pentru Prestaţii Sociale a Municipiului Bucureşti a invocat lipsa calităţii procesuale pasive a acestei agenţii faţă de prevederile H.G. nr. 1384 din 18 noiembrie 2009.
II.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa recurată prin prima criticilor formulate în raport cu dispoziţiile art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ. şi cu legislaţia aplicabilă în materia supusă analizei instanţei de control judiciar, Înalta Curte constată că recursul este fondat, fiind admis pentru următoarele considerente:
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Curtea de apel a fost învestită, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu o excepţie de nelegalitate având ca obiect dispoziţiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006, prin care au fost aprobate Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului, cu modificările şi completările ulterioare.
În cadrul litigiului pornit în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Agenţia pentru Prestaţii Sociale a Municipiului Bucureşti (succesoare a D.M.P.S. Bucureşti) a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, cu motivarea că instituţia pârâtă nu are calitatea de a promova acte normative ci doar pune în aplicare prevederile O.U.G. nr. 145/2005 cu modificările ulterioare.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a A.J.P.S. Bucureşti este neîntemeiată, atâta vreme cât cadrul procesual a fost stabilit de instanţa de drept comun, iar dispoziţiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privitoare la „citarea părţilor şi a emitentului” sunt cât se poate de clare.
Teza împărtăşită de A.J.P.S. Bucureşti ar avea ca efect inopozabilitatea soluţiei dată excepţiei de nelegalitate faţă de celelalte părţi din proces ceea ce nu poate fi acceptată. Din acest motiv apar ca nerelevante trimiterile acestei intimate la prevederile H.G. nr. 1384 din 18 noiembrie 2009 privind modificarea şi completarea Statutului propriu de organizare şi funcţionare al Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale aprobat prin H.G. nr. 1285/2008, precum şi pentru stabilirea unor măsuri cu caracter organizatoric.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, Înalta Curte constată că abordarea judecătorului de fond este greşită.
Norma administrativă atacată pe calea excepţiei de nelegalitate prevede că „ prin naştere se înţelege aducerea pe lume a unuia sau mai multor copii vii”, cu referire la dispoziţiile art. 2 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 1025/2006, potrivit cărora concediul, indemnizaţia lunară pentru creşterea copilului sau, după caz, stimulentul lunar se cuvin pentru fiecare dintre primele trei naşteri survenite după data de 1 ianuarie 2006 inclusiv sau, după caz, pentru primii trei copiii încredinţaţi în vederea adopţiei sau aflaţi în plasament ori sub tutelă.
Fără a face abstracţie de sensul dat cuvântului „naştere” în dicţionarul explicativ al limbii române, Înalta Curte are în vedere împrejurarea că în soluţionarea excepţiei de nelegalitate, semnificaţia juridică a noţiunii respective se impune a fi abordată în contextul normativ configurat prin O.U.G. nr. 148/2005, prin prisma obiectului reglementării şi scopului urmărit de legiuitor.
Din această perspectivă, definiţia naşterii, ca premisă pentru acordarea indemnizaţiei, este contrară sensului prevederii cuprinse în art. 1 din O.U.G. nr. 148/2005, în forma în vigoare la data adoptării H.G. nr. 1025/2006, care foloseşte sintagma de „naştere a copilului”, şi creează o discriminare nejustificată, pe de o parte, între copiii rezultaţi din naşteri multiple şi cei rezultaţi din naşteri simple şi, pe de altă parte, între copiii „născuţi” şi copiii adoptaţi sau aflaţi în una dintre celelalte situaţii prevăzute de art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 148/2005 (aflaţi în plasament ori sub tutelă). Aceasta, pentru că art. 6 alin. (1) din aceeaşi ordonanţă prevedea că indemnizaţia lunară se cuvine „pentru fiecare dintre primele 3 naşteri” sau, după caz, „pentru primii trei copii” în situaţiile prevăzute de art. 5 alin. (2).
Definind naşterea într-o manieră contrară literei şi spiritului O.U.G. nr. 148/2005 şi limitând acordarea drepturilor prevăzute de ordonanţa de urgenţă la numărul naşterilor, prin neluarea în considerare a numărului copiilor vii rezultaţi din fiecare naştere, art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 de aprobare a Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 adaugă la legea în aplicarea căruia a fost adoptat.
Nu poate fi acceptată susţinerea intimatului Guvernul României, în sensul că măsurile de protecţie socială prevăzute în O.U.G.nr. 148/2005 urmăresc îmbunătăţirea echilibrului social-economic al familiei, iar nu protecţia copilului, pentru că o asemenea interpretare ar contraveni spiritului ordonanţei de urgenţă şi scopului urmărit de legiuitor, aşa cum pot fi ele decelate chiar din titlul şi din preambulul actului normativ în discuţie, „susţinerea familiei în vederea creşterii copilului”.
Această interpretare a fost, de altfel, confirmată de evoluţia legislativă ulterioară, art. 2 din O.U.G. nr. 148/2005, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 239 din 10 iunie 2009, prevăzând majorarea cuantumului indemnizaţiei cu 600 RON pentru fiecare copil născut dintr-o sarcină gemelară, de tripleţi sau de multipleţi, începând cu al doilea copil provenit dintr-o astfel de naştere.
Decizia nr. 937 din 19 decembrie 2006, prin care Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, nu poate fundamenta o soluţie contrară, având în vedere distincţiile de regim juridic între excepţia de neconstituţionalitate şi excepţia de nelegalitate, obiectul diferit al acestora, precum şi argumentul, că instanţelor judiciare le revine obligaţia, instituită prin art. 20 alin. (2) din Constituţia României, de a interpreta normele interne astfel încât să asigure concordanţa acestora cu pactele şi tratatele internaţionale privitoare la drepturile omului la care România este parte.
Înalta Curte constată că argumentele reţinute în considerentele sentinţei atacate dar şi susţinerile intimaţilor cuprinse în întâmpinare vin în totală contradicţie cu sensul şi obiectivele avute în vedere la adoptarea ordonanţei de urgenţă în discuţie.
Important este şi că practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în materia dedusă judecăţii este constată, iar în acest sens se vor aminti deciziile nr. 3699/2009, nr. 2139/2009, nr. 2953/2009, nr. 4149/2009, nr. 5418/2009, nr. 5771/2009 etc.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
În consecinţă, constatând că instanţa de fond a pronunţat o soluţie netemeinică şi nelegală, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 312 alin. (3), teza a II-a C. proc. civ. şi art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va admite recursul formulat în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va modifica sentinţa atacată, în sensul că va admite excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta C.S.S. şi pe cale de consecinţă, va constata nelegalitatea dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 raportat la art. 1 şi art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de C.S.S. împotriva sentinţei nr. 3279 din 07 septembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta C.S.S..
Constată nelegalitatea dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 raportat la art. 1 şi art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 01 aprilie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1941/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1947/2011. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
