ICCJ. Decizia nr. 2437/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2437/2011
Dosar nr. 298/54/2010
Şedinţa publică din 29 aprilie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul P.O. a chemat în judecată, în calitate de pârâtă, C.N.P.A.S., solicitând anularea Ordinului nr. 1006 din 13 octombrie 2009 emis de Preşedintele C.N.P.A.S., repunerea părţilor în situaţia anterioară, în sensul reîncadrării reclamantului în funcţia de director coordonator al C.J.P. Olt şi obligarea pârâtei la plata tuturor drepturilor salariale aferente acestei funcţii, începând cu data emiterii ordinului şi până la data reîncadrării efective în funcţia deţinută anterior, cu obligarea pârâtei şi la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii se arată că aşa cum reiese din conţinutul ordinului a cărui anulare se solicită, pârâta nu i-a oferit reclamantului un alt post vacant, de conducere ori de execuţie, ordinul reprezentând în realitate prin efectele sale, destituirea sa din funcţia publică şi înlăturarea din unitate.
Împotriva acestui act administrativ reclamantul a formulat plângere prealabilă înregistrată la pârâtă sub nr. 33827 din 28 octombrie 2009, înregistrată de pârâtă la Cabinet Preşedinte sub nr. 3275/DDP din 28 octombrie 2009 şi transmisă spre soluţionare Direcţiei Generale Juridice din cadrul C.N.P.A.S., care prin adresa din 02 noiembrie 2009 a respins-o, susţinând numai că prin abrogarea OUG nr. 37/2009 în temeiul căreia reclamantul a fost numit în funcţie (prin OUG nr. 105/2009), contractul său de management şi-ar înceta efectele de drept.
A arătat reclamantul că prin nemotivarea în fapt a ordinului atacat s-a urmărit să se înlăture posibilitatea cenzurării acestuia de către instanţele de judecată, ceea ce atrage nulitatea absolută a acestuia.
S-a precizat că la data de 25 mai 2009 între reclamant şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, reprezentat de ministru, a fost încheiat contractul de management, pentru o perioadă de 4 ani, acest contract fiind asimilat contractului individual de muncă şi că reclamantul a fost numit în funcţia de director coordonator la C.J.P. Olt prin Ordinul nr. 1240 din 25 mai 2009 emis tot de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Reclamantul a arătat că C.N.P.A.S. nu este parte în contractul de management şi nu a fost emitentul ordinului de numire a reclamantului în funcţie şi cu toate acestea, preşedintele C.N.P.A.S., în nume propriu, a dispus prin ordinul atacat încetarea unui contract de management în care nu a fost parte şi pe cale de consecinţă revocarea reclamantului din funcţia de director coordonator al C.J.P.Olt, funcţie în care reclamantul nu fusese numit de C.N.P.A.S.
S-a subliniat faptul că C.N.P.A.S. este un simplu terţ faţă de contractul de management a cărei încetare a dispus-o, încălcând principiul simetriei actelor administrative cu caracter individual, conform căruia persoana emitentă a actului este în acelaşi timp şi persoana care are dreptul de a revoca actul respectiv, principiu consacrat în mod expres de legiuitor în art. 99 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 republicată, privind Statutul funcţionarilor publici.
Pe de altă parte s-a arătat că ordinului atacat este lovit de nulitate absolută şi pentru faptul că a fost emis în perioada în care reclamantul se afla în incapacitate temporară de muncă.
Or, încetarea contractului de management fără oferirea unei alte funcţii sau numirea reclamantului în altă funcţie, cu consecinţa imediată a eliberării din funcţia de director coordonator al C.J.P. Olt, trebuie asimilată cu instituţia concedierii reglementată de legislaţia muncii.
Astfel, prin ordinul atacat reclamantul a susţinut că a fost împiedicat nelegal să beneficieze de măsurile active de combatere a şomajului, de dreptul la preaviz prevăzut de art. 73 din C. muncii şi de măsuri de despăgubire.
Un alt motiv de nelegalitate invocat cu referire la ordinul atacat este acela că a dispus contrar legii încetarea unui contract de management, care la data intrării în vigoare a OUG nr. 105/2009 era în derulare şi care era exceptat de la desfiinţare de art. VIII din acelaşi act normativ, declarat ulterior neconstituţional.
La data de 19 februarie 2010, pârâta C.N.P.A.S. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii de chemare în judecată formulată în cauză, arătând că ordinul a fost emis în conformitate cu prevederile legale în vigoare, respectiv OUG nr. 105 din 6 octombrie 2009, respectiv dispoziţiile art. IV alin. (1) şi (3) şi art. XIV alin. (1).
Prin sentinţa nr. 287 din 1 iunie 2010 Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantul P.O., în contradictoriu cu pârâta C.N.P.A.S., având ca obiect anulare ordin; a anulat Ordinul nr. 1066 din 13 octombrie 2009 emis de Preşedintele C.N.P.A.S. şi a obligat pârâta la reintegrarea în funcţia deţinută anterior cu plata drepturilor salariale neîncasate de la data de 14 octombrie 2009 şi până reintegrarea efectivă.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Din cuprinsul ordinului contestat rezultă că acesta a fost emis în aplicarea prevederilor OUG nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale, însă ordinul contestat nu cuprinde nici măcar o motivare lapidară cu privire la incidenţa sau aplicabilitatea unor dispoziţii ale acestui act normativ la situaţia reclamantului şi este lipsită de orice motivare referitoare la starea de fapt la care urmează a se aplica dispoziţiile OUG nr. 105/2009.
Din acest punct de vedere instanţa a reţinut că exigenţele constituţionale actuale cu referire la art. 21 alin. (1), art. 24 alin. (1), art. 52 alin. (1) ş.a. din Constituţie impun ca actele administrative să fie motivate.
Un control judecătoresc eficient asupra actului administrativ nu se poate realiza în lipsa unei motivări chiar şi succinte a acestuia sau chiar a unui început de motivare de natură să lămurească cel puţin generic soluţia aleasă de administraţie.
În raport de cele mai sus arătate instanţa a constatat că actul supus controlului judecătoresc în speţă nu cuprinde nici măcar un început de motivare care să poată constitui temei al analizei legalităţii sale, fiind astfel esenţialmente nelegal.
Instanţa a apreciat că apariţia OUG nr. 105/2009 nu constituie prin ea însăşi un motiv legal de încetare a contractului de management încheiat cu reclamantul, aşa cum se susţine prin întâmpinarea formulată în cauză, iar în lipsa altor argumente care să justifice încetarea acestui contract, măsura dispusă prin ordinul contestat în cauză este şi din acest punct de vedere nelegală.
Instanţa a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 1006/2009 şi din punctul de vedere al faptului că a fost emis în aplicarea unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale.
S-a arătat în considerentele hotărârii atacate că o consecinţă a anulării Ordinului nr. 1006/2009 este repunerea părţilor în situaţia avută anterior emiterii acestui act administrativ, dispunându-se reintegrarea reclamantului în funcţia avută anterior emiterii ordinului şi plata drepturilor salariale cuvenite şi neîncasate de la momentul eliberării din funcţie şi până la reintegrarea efectivă.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta C.N.P.A.S., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului declarat se arată că în mod greşit Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 287 din 01 iunie 2010 a admis acţiunea reclamantului în sensul anulării Ordinului nr. 1006 din 13 octombrie 2009 şi a dispus repunerea acestuia în funcţia deţinută anterior acestui ordin, cu plata diferenţelor de venituri dintre cele pe care le-ar fi primit şi cele de care a beneficiat efectiv.
Recurenta arată că ordinul a fost emis în conformitate cu prevederile legale în vigoare, respectiv OUG nr. 105 din 6 octombrie 2009, că în speţă nu poate fi reţinută existenţa unor motive care să creeze de la început o îndoială puternică asupra legalităţii actului administrativ contestat şi nici faptul că prin executarea actului administrativ reclamantul ar fi supus unei vătămări iminente şi ireparabile.
Prin urmare, lipsirea reclamantului de plata drepturilor salariale este o consecinţă legală a eliberării acestuia din funcţia de conducere şi nu o pagubă iminentă în sensul Legii nr. 554/2004.
Cum din actele şi lucrările dosarului nu rezultă care este cazul bine justificat şi nici în ce ar consta paguba ireparabilă de natură a justifica anularea Ordinului nr. 1006 din 13 octombrie 2009 potrivit dispoziţiilor stipulate de Legea nr. 554/2004, recurenta solicită să se constate că emiterea acestui Ordin este legală şi temeinică, punerea în executare a unui act administrativ, prezumat legal, nefiind în măsură să producă o paguba iminentă şi ireparabilă, prin însăşi aplicarea sa.
Referitor la susţinerile reclamantului, potrivit cărora Ordinul nr. 1006 din 13 octombrie 2009 a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 60 alin. (1) din C. muncii, recurenta solicită să se constate că sunt eronate, dispoziţiile invocate neavând incidenţă în prezenta cauză.
Recurenta mai arată că OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 au produs efecte valabile, indiferent de soluţiile Curţii Constituţionale pronunţate prin Deciziile nr. 1257 din 07 octombrie 2009, respectiv nr. 1629 din 03 decembrie 2009 şi că ocuparea funcţiilor publice de conducere urmează să se facă cu respectarea dispoziţiilor prevăzute în acest sens de Legea nr. 140/2010, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limita considerentelor în continuare arătate.
Intimatul - reclamant a supus controlului instanţei de contencios administrativ Ordinul nr. 1006 din 13 octombrie 2009, prin care Preşedintele C.N.P.A.S. a dispus încetarea contractului de management al reclamantului cu consecinţa revocării acestuia din funcţia de director coordonator al C.J.P. Olt, în temeiul OUG nr. 105/2009.
Or, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale dispoziţiile art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 105/2009.
De asemenea, funcţia publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înfiinţată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, care a fost şi ea, declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Astfel, Guvernul României a adoptat OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin Decizia susmenţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă a OUG nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din Ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte OUG nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit OUG nr. 37/2009, întrucât conţine aceleaşi soluţii legislative.
În speţă, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată de asemenea neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte OUG nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al OUG nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere, în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al OUG nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control a priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al Ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituţională a reţinut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-şi producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conţinutul său normativ de dinainte de modificările neconstituţionale care i-au fost aduse prin OUG nr. 37/2009 şi prin art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. V, art. VIII, şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
În raport de considerentele expuse anterior Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut corect că actul administrativ contestat, respectiv Ordinul nr. 1006/2009 este nelegal, fiind emis în aplicarea unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale.
Acceptarea tezei susţinute de recurenta-pârâtă, în sensul că ordinul îşi păstrează validitatea pentru că Ordonanţa de Urgenţă nr. 105/2009 era în vigoare la data emiterii sale, ar lipsi de finalitate controlul de constituţionalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituţiei, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale.
Deosebit de acest considerent ţinând de evoluţia legislativă, Înalta Curte constată, contrar susţinerilor recurentei-pârâte, că un contract de management nu poate să înceteze fără o motivare care să justifice măsura aplicată, pentru că, potrivit clauzei stipulate, contractul de management a fost încheiat „pe o perioadă de un an”.
Sentinţa atacată este însă criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcţia deţinută anterior ordinului anulat şi întinderii despăgubirilor băneşti acordate, prin prisma unor considerente ţinând, de asemenea, de neconstituţionalitatea legii, în sensul raţionamentului expus anterior cu privire la încetarea funcţiei.
Din înscrisurile dosarului, rezultă că Ordinul nr. 1240 din 25 mai 2009, de numire în funcţia de director coordonator la C.J.P. Olt şi contractul de management din 25 mai 2009 au fost încheiate în temeiul art. III din OUG nr. 37/2009. Aşa fiind, declararea neconstituţionalităţii şi eliminarea din ordinea juridică a înseşi prevederilor legale în baza cărora a fost înfiinţat postul de director coordonator şi a fost numit în funcţie, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susţinută şi de considerentele Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcţia de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin OUG nr. 37/2009 şi prin OUG nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, sancţiune pe care Curtea Constituţională o consideră „diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.
Cu privire la drepturile băneşti acordate reclamantului, Înalta Curte apreciază că este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, prin numirea şi revocarea din postul de director coordonator în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 106 din Legea nr. 188/1999.
Având însă în vedere circumstanţele faptice şi normative prezentate mai sus, care nu permit încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcţie şi plăţii drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte apreciază că obligarea autorităţii emitente la plata de despăgubiri până la data pronunţării deciziei reprezintă o modalitate adecvată şi echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului.
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 312 alin. (1) – (3) din C. proc. civ.i, Înalta Curte va admite recursul şi va modifica în parte sentinţa, în sensul că va respinge capătul de cerere privind reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii Ordinului anulat şi va obliga pârâta să-i plătească reclamantului drepturile salariale neîncasate, de la data de 14 octombrie 2009 şi până la data pronunţării sentinţei recurate, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de C.N.P.A.S. împotriva sentinţei nr. 287 din 1 iunie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge cererea de reintegrare a reclamantului P.O. în funcţia deţinută anterior emiterii ordinului anulat.
Obligă pârâta C.N.P.A.S. să plătească reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale neîncasate de la data de 14 octombrie 2009 şi până la data pronunţării sentinţei recurate.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 aprilie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2436/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 2438/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
