ICCJ. Decizia nr. 2949/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2949/2011
Dosar nr. 776/35/2010
Şedinţa publică de la 20 mai 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Sesizarea instanţei de fond
Curtea de Apel Oradea a fost sesizat cu excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 261 din 22 februarie 2001 şi a H.G. nr. 246 din 07 martie 2007, excepţie invocată de reclamanţii G.G. ş.a., care arată că în practicile de radiologie de diagnostic şi radiologie intervenţională, în perioada 2000-2001 existau norme de securitate specifice reglementate prin Legea nr. 111/1996 privind desfăşurarea în siguranţă, reglementarea, autorizarea şi controlul activităţilor nucleare care cuprinde reglementări de protecţie împotriva radiaţiilor ionizante, Ordinul Comisiei Naţionale pentru Controlul Activităţilor Nucleare nr. 14/2000 pentru aprobarea normelor fundamentale de securitate radiologică, modificat prin Ordin nr. 173/2003 pentru aprobarea normelor de securitate radiologică în practicile de radiologie de diagnostic şi radiologie intervenţională, Ordinul Ministerul Sănătăţii nr. 285/2002 şi Ordinul Comisiei Naţionale pentru Controlul Activităţilor Nucleare 97/2002 cuprinzând norme de radioprotecţie a persoanelor în cazul expunerilor medicale, Ordinul Comisiei Naţionale pentru Controlul Activităţilor Nucleare nr. 180/2002 care cuprinde norme de dozimetrie individuală. Toate aceste acte normative reglementează normele de protecţie specifice, modalitatea de autorizare şi avizare a aparaturilor medicale cu radiaţii ionizante, modalitatea şi competenţa de determinare a noxelor.
Cerinţa îndeplinirii cumulative a criteriilor prevăzute la alin. (1) lit. a) şi b) sau la alin. (1) lit. a) şi c) din art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 261/2001 în condiţiile în care o recunoaştere a îmbolnăvirii profesionale echivalează cu pierderea locului de muncă, este nelegală.
A se aplica criteriile stabilite de H.G. nr. 261/2001 în laboratoarele radiologice contravine legilor speciale care reglementează aceste locuri de muncă, deoarece normele de radioprotecţie impuse prin norme speciale sunt aplicabile în timp şi chiar dacă scopul este eliminarea noxelor, adoptarea măsurilor tehnico-organizatorice nu s-a putut realiza în limita termenului prevăzut la art. 16. Conform normelor de radioprotecţie, orice caz de depăşire a noxelor implica o anchetă, iar recunoaşterea îmbolnăvirii profesionale echivala cu pierderea locului de muncă, situaţie care a determinat o denaturare a cazurilor de îmbolnăvire.
2.Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 34/CA/2011 din 2 februarie 2011 a Curţii de Apel Oradea, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii ca neîntemeiată, a fost admisă excepţia de nelegalitate invocată, s-a constatat nelegalitatea dispoziţiilor H.G. nr. 261/2001 şi H.G. nr. 246/2007, a fost respinsă cererea de intervenţie formulată de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale în interesul Guvernului României.
În motivarea soluţiei, instanţa de fond a reţinut:
- referitor la excepţia de inadmisibilitate invocată de Guvernul României şi intervenientul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale s-a arătat că deşi art. 4 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 face referire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, în alin. (2) nu se mai face această distincţie şi, prin urmare, şi actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat pe calea excepţiei de nelegalitate, iar art. 241 din Tratatul Comunităţii Europene arată că şi actele cu caracter normativ constituie obiectul excepţiei de nelegalitate.
- în ceea ce priveşte excepţia de inadmisibilitate invocată de pârâtul Spitalul Judeţean Satu-Mare referitoare la data emiterii actului anterior intrării în vigoare - Legea nr. 554/2004 şi că H.G. nr. 261/2001 a şi fost abrogată, instanţa a arătat că art. 4 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 prevede că dacă actul administrativ este emis anterior intrării în vigoare a legii, cauzele de nelegalitate vor fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii lui şi pentru că, până la momentul abrogării, s-au produs efecte juridice, nu este inadmisibilă excepţia de nelegalitate deoarece abrogarea produce efecte numai pentru viitor.
- pe fondul cauzei, s-a apreciat că actele administrative atacate sunt nelegale.
Prin H.G. nr. 261/2001 au fost aprobate criteriile şi metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, fiind emisă în baza ar.19 din Legea nr. 19/2000, dar nu conţine reglementări concrete clare şi bazate pe legislaţia specială pentru a delimita locurile de muncă în care salariaţii sunt supuşi unui grad mare de expunere la risc.
Astfel, dispoziţiile Legii nr. 111/1996 reglementează desfăşurarea în siguranţă, reglementarea, autorizarea şi controlul activităţilor nucleare, iar în unităţile în care se practică radiologia de diagnostic şi radiologia intervenţională, se aplică şi dispoziţiile Legii nr. 111/1996, dispoziţii de care nu s-a ţinut cont în stabilirea criteriilor prin H.G. nr. 261/2011.
Criteriile metodologice cuprinse în H.G. nr. 261/2001 nu ţin cont de faptul că în anumite domenii de activitate, cum este cel al reclamanţilor, există riscuri imprevizibile.
Metodologia stabilită prin H.G. nr. 261/2009 ignoră reglementările speciale, respectiv ale Legii nr. 111/1996 conform cărora determinarea noxelor se poate efectua numai de un laborator de dozimetrie standard, un laborator desemnat de Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare, şi nu de angajator împreună cu sindicatele sau de inspecţia teritorială a muncii.
În ceea ce priveşte H.G. nr. 246/ 2007, instanţa constată că prevederile acestui act normativ contravin dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 19/ 2000 deoarece nu stabilesc criteriile şi metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite aşa cum prevăd dispoziţiile alin. (2) al art. 19 din această lege.
H.G. nr. 246/2007 abrogă H.G. nr. 261/2001 şi reglementează doar reavizarea locurilor de muncă ce au fost deja avizate ca locuri de muncă în condiţii deosebite, excluzând practic posibilitatea existenţei şi avizării şi a altor locuri de muncă în condiţii deosebite.
Prin urmare, H.G. nr. 246/2007 a abrogat criteriile şi metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite cuprinse în H.G. nr. 261/2001, fără să prevadă în schimb altele, aşa cum impun prevederile art. 19.
Pentru aceste considerente, excepţia de nelegalitate este întemeiată şi va fi admisă în baza art. 4 din Legea nr. 554/ 2004, cu consecinţa constatării nelegalităţii H.G. nr. 261/ 2001 şi a H.G. nr. 246/ 2007.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, Guvernul României şi Spitalul Judeţean de Urgenţă Satu-Mare, considerând-o nelegală şi netemeinică.
I. În recursul declarat de Guvernul României se arată că H.G. nr. 261/2001 este temeinică şi legală, fiind elaborată cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, cu avizul Consiliului Legislativ pentru punere în aplicare a art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000.
În ceea ce priveşte H.G. nr. 246/2007 şi aceasta este legală şi temeinică şi se urmărea monitorizarea locurilor de muncă care erau încadrate în condiţii deosebite.
II. În recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale se critică soluţia instanţei de fond privind soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii şi se arată că H.G. nr. 261/2001 şi H.G. nr. 246/2007, sunt acte administrative cu caracter normativ şi nu puteau face obiect al excepţiei de nelegalitate.
Pe fond, se arată că excepţia este neîntemeiată.
În cuprinsul H.G. nr. 261/2001, s-a precizat că, în cazul locurilor de muncă în condiţii de muncă deosebite, nominalizarea, evaluarea, stabilirea acestora se face de către angajator, împreună cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentanţii salariaţilor.
Pentru încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite au fost folosite trei criterii: prezenţa în mediul de muncă a noxelor profesionale sau nu respectă limitele prevăzute în Normele generale de protecţia muncii la locul de muncă, răspunsul specific al organismului de aprecierea noxei profesionale şi morbiditatea exprimată prin boli profesionale la locul de muncă în ultimii 15 ani.
Chiar şi în Normele de aplicare a H.G. nr. 261/2001 s-a prevăzut, în art. 2 alin. (1) din Ordinul M.M.S.S. nr. 352/2001, că „Determinarea prezenţei radiaţiilor ionizante ca noxă profesională şi a limitelor admisibile de expunere, precum şi aprecierea expunerilor la acest tip de noxe se fac în conformitate cu prevederile normelor specifice pentru activităţile nucleare, elaborate de Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare”.
Prin H.G. nr. 246/2007 s-a stabilit posibilitatea reînnoirii avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiţiile deosebite, valabile până la 6 martie 2007, acordate potrivit H.G. nr. 261/2001.
S-a mai arătat şi faptul că România a fost obligată să transpună Directiva-cadru nr. 89/391/CEE pentru promovarea îmbunătăţirii sănătăţii şi securităţii lucrătorilor la locul de muncă prin Legea nr. 319/2006, iar legislaţia europeană are în vedere normalizarea condiţiilor la locurile de muncă fără a permite existenţa condiţiilor deosebite.
S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei recurate.
III. În recursul declarat de Spitalul Judeţean de Urgenţă Satu-Mare s-a invocat excepţia inadmisibilităţii, având în vedere că actele atacate sunt acte administrative cu caracter normativ şi nu individual.
În motivele de recurs ce vizează fondul excepţiei de nelegalitate, se arată că, potrivit art. 3 din H.G. nr. 261/2001, angajatorul trebuia să solicite de la instituţiile abilitate de Ministerul Sănătăţii lista cuprinzând bolile profesionale înregistrate sau a listei cuprinzând efectuarea controlului medical, iar în alin. (3) al art. 3 se prevede obligaţia instituţiilor abilitate de Ministerul Sănătăţii de a transmite lista cu bolile profesionale înregistrate în ultimii 15 ani, în termen de 15 zile de la data solicitării.
Pentru că D.S.P. Satu-Mare nu a trimis lista bolilor profesionale la Laboratorul de Radiologie nu s-a putut depune documentaţia la I.T.M., spre a se obţine avizul necesar pentru încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite.
Pentru că prin H.G. nr. 246/2007 au fost prelungite avizele existente şi puteau fi reînnoite, nu s-a putut obţine în baza acestui act normativ un alt aviz.
Au fost criticate susţinerile instanţei de fond cu privire la laboratorul de radiologie care implică un grad mare de expunere la risc şi care ar viza locurile de muncă în condiţii speciale şi nu locurile de muncă în condiţii deosebite, care sunt o categorie distinctă.
S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei şi respingerea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 261/2001 şi H.G. nr. 246/2007 ca fiind netemeinică.
4. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va admite recursurile declarate dar pentru următoarele considerente:
- referitor la excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată, criticile din motivele de recurs sunt nefondate.
Într-adevăr, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: ” Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale ”, dar în art. 4 alin. (2) nu se mai face nicio precizare cu privire la caracterul unilateral al actului individual sau normativ.
Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privinţa analizării legalităţii la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.
Dar în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral”fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual.
În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că şi în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.
Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a constatat că excepţia de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată.
- pe fondul excepţiei de nelegalitate trebuie precizat că H.G. nr. 261/2001 privind criteriile şi metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite a fost emisă în temeiul art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale.
Prin acest act s-au stabilit atât criteriile, în art. 2 alin. (1) lit. a), b), c), cât şi metodologia ce urma să fie parcursă pentru a obţine încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite.
Instanţa de fond a constatat nelegalitatea, în totalitate, a H.G. nr. 261/2001, pentru că nu ar conţine reglementări concrete, clare şi bazate pe legislaţia specială, însă, trebuie avut în vedere faptul că H.G. nr. 261/2001 este un act cu caracter normativ care se aplică tuturor sectoarelor de activitate unde pot exista locuri de muncă în condiţii deosebite şi, de aceea, au fost emise Normele metodologice de aplicare a H.G. nr. 261/2001 prin Ordinul M.M.S.S. nr. 352/2001.
Susţinerile instanţei de fond potrivit cărora H.G. nr. 261/2001 ar fi nelegale pentru că nu ţine seama de prevederile Legii nr. 111/1996 ce reglementează desfăşurarea siguranţei, reglementarea, autorizarea şi controlul activităţilor nucleare sunt nefondate, deoarece, chiar dacă nu s-a făcut referire expresă la Legea nr. 111/1996, în Normele metodologice se prevede că „Determinarea prezenţei radiaţiilor ionizante ca noxă profesională şi a limitelor admisibile de expunere, precum şi aprecierea expunerilor la acest tip de noxe se fac în conformitate cu prevederile normelor specifice pentru activităţile nucleare, elaborate de Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare”.
Prin urmare, în Normele metodologice se fac referiri precise la normele specifice pentru activităţi nucleare, iar locurile de muncă în condiţii deosebite se puteau stabili şi pentru unităţile în care se practică radiologia de diagnostic şi radiologia intervenţională chiar şi în condiţiile aplicării H.G. nr. 261/2001, astfel că prevederile nu sunt nelegale.
Nu poate fi reţinut ca motiv de nelegalitate faptul că aceste criterii prevăzute în H.G. nr. 261/2001 sunt restrictive şi ar trebui să fie mai elastice pentru că în unităţile de stat aparatura este veche, iar dacă s-ar recunoaşte acest fapt s-ar ajunge la neautorizarea funcţionării acestor aparate.
Dacă s-ar respecta întocmai criteriile stabilite s-ar ajunge la încadrarea în condiţii deosebite a locurilor de muncă şi s-ar ajunge la protecţia persoanelor ce lucrează în acele locuri.
De aceea, pentru că au fost stabilite criteriile şi metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, H.G. nr. 261/2001 respectă şi chiar pune în aplicare dispoziţiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000.
Susţinerile din motivele de recurs invocate de Spitalul Judeţean de Urgenţă Satu-Mare care se referă la modul în care a fost aplicată H.G. nr. 261/2001 la această unitate spitalicească şi unde sunt încadraţi reclamanţii, nu vizează legalitatea sau nu a actului normativ ci ţin de aplicarea acestui act normativ, iar faptul că o unitate spitalicească nu a aplicat un act cu caracter normativ nu poate fi analizat în cadrul litigiului privind excepţia de nelegalitate a acestuia, ci eventual în cadrul litigiului de fond.
Având în vedere că prin H.G. nr. 246/2007 s-a stabilit numai metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, nu se poate stabili că aceasta este nelegală.
În condiţiile în care s-a apreciat de către instanţa de recurs, că H.G. nr. 261/2001 este un act administrativ legal, nici H.G. nr. 246/2007 nu poate fi considerată nelegală.
Prin H.G. nr. 246/2007 s-au precizat condiţiile în care se poate obţine reînnoirea avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite şi nu era necesar să fie prevăzute noi criterii pentru acordarea avizului.
România, încă înainte de aderarea la U.E., a fost obligată, în vederea integrării, să transpună legislaţia comunitară privind securitatea muncii, respectiv a Directivei cadru nr. 89/391/CEE, legislaţie care obligă angajatorul să asigure condiţii de muncă tuturor angajaţilor şi să se ajungă la eliminarea condiţiilor deosebite prin asigurarea de condiţii normale.
De aceea, în raport de prevederile Legii nr. 319/2006, prin H.G. nr. 246/2007 au fost stabilite condiţiile de reînnoire a avizelor existente şi nu se mai pune problema emiterii altora ci a eliminării locurilor de muncă în condiţii deosebite, astfel că prevederile sale sunt legale.
Faţă de aceste considerente, se constată că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ..
De aceea, în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi admise recursurile, va fi modificată sentinţa în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor H.G. nr. 261/20012 şi H.G. nr. 246/2007, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de pârâţii Spitalul Judeţean de Uregenţă Satu-Mare şi Guvernul României precum şi de intervenientul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva sentinţei nr. 34/CA/2011 din 2 februarie 2011 a Curţii de Apel Oradea, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 261 din 22 februarie 2001 şi H.G. nr. 246 din 7 martie 2007, ca neîntemeiate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 20 mai 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2927/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2968/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
