ICCJ. Decizia nr. 3704/2011. Contencios
| Comentarii |
|
I. Circumstanțele cauzei:
1. Procedura în fața primei instanțe.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Sindicatul Administrației Publice "F.L." a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Administrației și Internelor, Ministerul Finanțelor Publice și Consiliul Județean Dolj, suspendarea executării Ordinului comun nr. 7/57 din 12 ianuarie 2011 privind aprobarea nivelului maxim al cheltuielilor de personal aferent bugetului general centralizat al unităților administrativ-teritoriale pe anul 2011 emis de M.A.I. și M.F.P., și pus în executare de C.J. Dolj, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cererii de anulare a actului administrativ.
în motivarea cererii, reclamantul a susținut că prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită a fost aprobat nivelul maxim al cheltuielilor de personal aferent bugetului general centralizat al unităților administrativ-teritoriale pe anul 2011, repartizat pe unități/subdiviziuni administrativ-teritoriale, valorile maxime pentru cheltuielile de personal aprobate județului Dolj și Consiliului Județean Dolj pentru anul 2011 fiind stabilite cu încălcarea dispozițiilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 63/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, în temeiul cărora a fost emis ordinul.
Potrivit textelor legale incidente (art. III alin. (1) și (4), respectiv Anexa la O.U.G. nr. 63/2010), nivelul maxim al cheltuielilor de personal aferent bugetului general centralizat al unităților administrativ-teritoriale, repartizat pe unități/subdiviziuni administrativ-teritoriale, se stabilește prin ordin comun al ministrului administrației și internelor și al ministrului finanțelor publice, raportat la populația unității administrativ-teritoriale.
Or, a arătat reclamantul, potrivit datelor deținute și calculelor efectuate, acest raport nu este respectat de către ordinul contestat, mai mult, valorile maxime aprobate pentru cheltuielile de personal pentru anul 2011 aferente județului Dolj și Consiliului Județean Dolj, nu vor putea susține cheltuielile de personal pentru anul 2011 ale autorităților administrației publice locale din județul Dolj și, în special, ale Consiliului Județean Dolj, potrivit organigramelor avizate în condițiile legii, deoarece, potrivit plafoanelor maxime aprobate, acestea ar trebui reduse la o treime.
Reclamantul a mai susținut că suspendarea executării actului administrativ contestat se impune în vederea prevenirii unei pagube majore iminente asupra personalului încadrat în aparatul de specialitate al Consiliului Județean Dolj și din instituțiile publice subordonate acestuia, constând în pierderea unui număr semnificativ de locuri de muncă, determinată de aplicarea nivelului maxim al cheltuielilor de personal aprobate prin actul contestat.
Prin întâmpinarea depusă, pârâtul Ministerul Administrației si Internelor a susținut că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile pentru a fi dispusă suspendarea actului administrativ prevăzute în art. 14 din Legea nr. 554/2004, solicitând respingerea cererii ca nefondată.
La rândul său, pârâtul Consiliul Județean Dolj a depus întâmpinare prin care a arătat că cererea formulată este justificată și că achiesează la aceasta, depunând dovezi prin care se arată că a inițiat aceleași demersuri administrative către emitenții ordinului comun.
în cauză s-au formulat cereri de intervenție de către Sindicatul Consiliului Județean Dolj "C." și de către Sindicatul "A." - Muzeul de Artă Craiova, solicitându-se admiterea cererilor de intervenție și a acțiunii principale, cu reluarea, în esență, a motivelor din aceasta.
2. Hotărârea primei instanțe.
Prin Sentința civilă nr. 128 din 14 martie 2011, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de către reclamantul Sindicatul Administrației Publice "F.L.", precum și cererile de intervenție în interes propriu formulate de către Sindicatul Consiliului Județean Dolj "C." și Sindicatul "A." - Muzeul de Artă Craiova, și, în consecință, a dispus suspendarea executării Ordinului Comun nr. 7/57 din 12 ianuarie 2011 emis de M.F.P. și M.A.I. în ceea ce privește poziția 17 din Anexa 1, respectiv nivelul maxim al cheltuielilor de personal aprobate pe total județ Dolj și Consiliu Județean Dolj, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare.
în motivarea acestei hotărâri, instanța a reținut că argumentele aduse de reclamant constituie împrejurări legate de starea de fapt și de drept, aparent veridice, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actului administrativ contestat, în condițiile în care, raportat la populația județelor, prin ordinul menționat, Consiliului Județean Dolj i s-a aprobat o sumă de 67 lei/locuitor, de aproximativ trei ori mai mică decât media pe județe, care este de 188 lei/locuitor, situație în care ar trebui reduse în mod corespunzător posturile și funcțiile publice.
Curtea, a mai reținut și îndeplinirea, în speță, a condiției referitoare la existența unei pagube iminente, fiind previzibil prejudiciul material ce se poate produce funcționarilor și angajaților reprezentați de reclamant prin executarea de îndată a actului administrativ contestat, pe cale de consecință fiind întemeiate și cererile de intervenție formulate de către Sindicatul Consiliului Județean Dolj "C." și de către Sindicatul "A." - Muzeul de Artă Craiova.
Prima instanță a mai apreciat că executarea ordinului contestat, înainte ca justiția să se pronunțe asupra legalității și temeiniciei acestuia, poate crea o pagubă iminentă atât reclamantului ca reprezentant al persoanelor particulare, dar și unității administrative care trebuie să execute actul.
3. Calea de atac exercitată în cauză.
împotriva acestei sentințe au formulat recurs, în termenul legal, pârâții Ministerul Administrației și Internelor și Ministerul Finanțelor Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie și invocând, în drept, dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 3041C. proc. civ.
Ambii recurenți au invocat greșita interpretare și aplicare a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, arătând că nu s-a probat îndeplinirea condițiilor impuse de acest text normativ, mai ales a celei privind "cazul bine justificat", întrucât actul administrativ s-a emis în aplicarea dispozițiilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 63/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale și pentru stabilirea unor măsuri financiare iar în bugetul pe anul 2011 Consiliul Județean Dolj a prevăzut ca și cheltuială de personal suma de 30.323 mii lei, sumă mai mică decât cea repartizată prin ordinul contestat.
în plus, recurentul M.F.P. a mai criticat soluția Curții de Apel, și prin prisma neobservării faptului că reclamantul nu are calitate procesuală activă, în condițiile în care nu a făcut dovada mandatării sale expuse de către membrii de sindicat. Mai mult, reclamantul nu putea să invoce calitatea de reprezentant al celorlalte unități/subdiviziuni administrativ-teritoriale, în afara Consiliului Județean Dolj.
4. Apărările formulate de intimați.
în recurs au formulat întâmpinare numai intimații Consiliul Județean Dolj și Sindicatul Administrației Publice "F.L.", solicitând respingerea recursurilor ca nefondate.
în esență, ambii intimați au reiterat considerentele Curții de Apel, referitoare la îndeplinirea condițiilor "cazului bine justificat" și "pagubei iminente", insistând asupra faptului că actul administrativ încalcă prevederile O.U.G. nr. 63/2010, act normativ cu forță superioară, nefiind conform cu principiile instituite prin acesta.
Referitor la calitatea sa procesuală, intimatul Sindicatul Administrației Publice "F.L." a arătat că este un organism social interesat în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, făcând dovada reprezentativității sale prin sentința civilă nr. 16/2008 a Judecătoriei Craiova, irevocabilă, depusă odată cu cererea de suspendare.
II. Considerentele înaltei Curți, asupra recursurilor.
Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor cuprinse în întâmpinări, cât și potrivit art. 3041C. proc. civ. sub toate aspectele, înalta Curte, constată că recursurile sunt fondate pentru argumentele expuse în continuare.
Argumente de fapt și de drept relevante.
Sindicatul Administrației Publice "F.L." a solicitat suspendarea executării Ordinului comun nr. 7/57 din 12 ianuarie 2011 privind aprobarea nivelului maxim al cheltuielilor de personal aferent bugetului general centralizat al unităților administrativ-teritoriale pe anul 2011 emis de Ministerul Administrației și Internelor și Ministerul Finanțelor Publice, ordin publicat în M. Of. al României nr. 41 din 17 ianuarie 2011, respectiv a poziției nr. 17 din Anexa 1 referitoare la Județul Dolj.
Prin actul administrativ indicat s-a aprobat nivelul maxim al cheltuielilor de personal aferent bugetului general centralizat al unităților administrativ teritoriale pe anul 2011, repartizat pe unități/subdiviziuni administrativ-teritoriale, potrivit anexei, județului Dolj repartizându-i-se suma de 450.000 mii lei - nivel maxim al cheltuielilor de personal aprobate, din care pentru Consiliul Județean Dolj suma de 46.912 mii lei.
Pe parcursul soluționării cauzei aceiași emitenți au adoptat Ordinul nr. 35/825 din 16 februarie 2011 pentru modificarea anexei la Ordinul nr. 7/57/2011, județului Dolj revenindu-i suma totală de 460.000 mii lei - nivel maxim al cheltuielilor de personal aprobate, din care pentru Consiliul Județean Dolj s-a repartizat suma de 47.924 mii lei.
Examinând elementele furnizate de sindicatul reclamant dar și de către intervenienții principali, Curtea de apel a ajuns la concluzia că sunt îndeplinite ambele condiții impuse de legiuitor pentru acordarea suspendării.
Această concluzie nu este împărtășită și de instanța de recurs, care reține că în cauza de față nu s-a probat "cazul bine justificat".
Detaliind și răspunzând în același timp la motivele de recurs, înalta Curte constată:
1.1. Referitor la cazul bine justificat.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea dispune măsura suspendării executării unui act administrativ, măsură excepțională în contextul în care acesta beneficiază de prezumția de legalitate, trebuie dovedită, într-o situație concretă, îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: "cazul bine justificat și "paguba iminentă".
Din definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, rezultă că se circumscriu cazului bine justificat "împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ".
în această materie, doctrina și jurisprudența au relevat că judecătorul nu poate face decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza susținerilor părților, fără a putea tranșa chestiuni care țin de legalitatea actului administrativ.
Or, singurul aspect invocat de intimatul-reclamant Sindicatul Administrației Publice "F.L." în privința acestei condiții legale, însușit de Curtea de apel, vizează o presupusă discrepanță între suma alocată județului Dolj per locuitor, raportată la suma medie pe județe/per locuitor.
Contrar celor reținute de prima instanță, înalta Curte, constată că nu există elemente care să contureze o "îndoială serioasă" în privința legalității ordinului examinat, în contextul în care numărul maxim de posturi din aparatul de specialitate al primarului, aparatul de specialitate al Consiliului județean, precum și din instituțiile publice locale înființate prin hotărâri ale autorităților deliberative s-a stabilit după procedura reglementată de art. III din O.U.G. nr. 63/2010, iar nu prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită, care a aprobat numai nivelul maxim al cheltuielilor de personal pe unități/subdiviziuni administrativ teritoriale.
Pe de altă parte, fundamentarea nivelului maxim al acestor cheltuieli a avut ca bază date din execuția bugetară raportate de unitățile/subdiviziunile administrativ-teritoriale, precum și dispozițiile Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice iar nu numărul de locuitori ai județului.
în orice caz, fără a tranșa problema în discuție, înalta Curte, observă că potrivit calculelor D.G.F.P. Dolj din adresa nr. 4988 din 26 ianuarie 2011 (fila 83 dosar Curte de Apel), care nu au fost contestate de intimați, în privința cheltuielilor de personal la nivelul Consiliului județean și instituțiilor subordonate, luând ca bază salariile aferente lunii octombrie achitate în luna noiembrie 2010, rezultă un necesar de 45.468 mii lei, cu 3,08% mai puțin decât plafonul maxim repartizat: 46.912 mii lei.
Nu este lipsită de importanță nici împrejurarea că prin legea de aprobare a O.U.G. nr. 63/2010, Legea nr. 13/2011, la art. I pct. 12 s-a stipulat expres posibilitatea redistribuirii în cursul anului a nivelului maxim al cheltuielilor de personal între unitățile administrativ teritoriale din cadrul aceluiași județ ori chiar al majorării acestuia.
în fine, în susținerea ideii că nu există "cazul bine justificat", înalta Curte, mai reține și faptul că prin sentința nr. 342 din 21 iunie 2011, Curtea de Apel Craiova, soluționând fondul cauzei, a respins acțiunea Sindicatului Administrației Publice "F.L.".
1.2. Referitor la calitatea procesuală a Sindicatului Administrației Publice "F.L.".
Toate susținerile recurentului M.F.P. referitoare la lipsa de legitimitate procesuală a intimatului-reclamant sunt nefondate.
Sindicatul Administrația Publică "F.L."este un organism social interesat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, care nu are nevoie de un mandat expres al membrilor săi atunci când acționează în vederea apărării drepturilor lor, după cum rezultă din prevederile art. 28 din Legea nr. 54/2003 a sindicatelor.
în plus, prin sentința civilă nr. 16 din 4 septembrie 2008, irevocabilă, Judecătoria Craiova i-a recunoscut reprezentativitatea la nivelul grupului de unități ale administrației publice din județul Dolj.
La rândul lor, intervenienții principali Sindicatul Consiliului Județean Dolj "C." și Sindicatul "A." - Muzeul de Artă Craiova, sunt reprezentativi la nivelul Direcției Județene de Pază și Servicii Dolj, Bibliotecii Județene "A. și A.A." Dolj, respectiv al Muzeului de Artă Craiova.
Concluzionând în această privință, înalta Curte reține că excepția lipsei calității procesuale active, invocată ca și motiv de recurs de ordine publică, are un caracter nefondat.
Temeiul legal al soluției instanței de recurs.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. și art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 s-au admis recursurile de față, cu consecința modificării sentinței atacate în sensul respingerii cererii de suspendare ca nefondată, precum și a cererilor de intervenție principale având același obiect.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3707/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3699/2011. Contencios → |
|---|
