ICCJ. Decizia nr. 3997/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3997/2011
Dosar nr.7938/2/2010
Şedinţa publică din 9 septembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC „O.L." SRL a chemat în judecată pe pârâta Inspecţia de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune şi Instalaţiilor de Ridicat solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea Ordinului nr. 361 din 26 aprilie 2010 emis de pârâtă, precum şi suspendarea executării acestuia până la soluţionarea cererii de anulare.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea de şedinţă din data de 25 martie 2011, a respins cererea de suspendare.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut faptul că nu sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea ordinului contestat în cauză.
Împotriva acestei încheieri de şedinţă a declarat recurs reclamanta SC „O.L." SRL, care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii pe fond a cererii de suspendare a executării actului administrativ dedus judecăţii până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în nulitate a acestuia.
În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurenta arată că încheierea atacată nu cuprinde motivele pe care se sprijină, întrucât judecătorul fondului a expus o serie de argumente juridice străine de natura pricinii.
În cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta susţine că încheierea contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs, se susţine de către recurentă faptul că Ordinul nr. 361 din 26 aprilie 2010 nu a respectat legislaţia în vigoare, deoarece autoritatea intimată nu a obţinut într-un mod transparent opinia producătorilor/prestatorilor din domeniu înainte de a proceda la adoptarea sa.
Pe de altă parte, recurenta apreciază că prin emiterea acestui act administrativ normativ drepturile şi interesele sale au fost vătămate, întrucât au fost implementate cerinţe deja existente în legislaţia în vigoare, mai precis, în Prescripţia Tehnică R6/2002, aprobată prin Ordinul nr. 577/2002 al ministrului industriei şi resurselor. Ca atare, intimata nu a respectat principiul ierarhiei actelor juridice.
În plus, ordinul aflat în discuţie dă naştere unor obligaţii confuze, nelegale şi excesiv de împovărătoare în legătură cu procedurile de raportare.
Pe acest aspect, recurenta arată faptul că Ordinul nr. 361 din 26 aprilie 2010 implică procesarea datelor personale ale clienţilor O.L., fără a se cunoaşte care sunt mecanismele de protecţie ale acestora şi dacă intimata este autorizată să facă prelucrarea unor astfel de date.
În altă ordine de idei, recurenta susţine că este îndeplinită şi condiţia existenţei unei pagube iminente, întrucât obligaţiile de raportare prevăzute în ordinul analizat sunt confuze, inclusiv din perspectivă logistică şi implică alocarea de către societate a unor resurse importante, sub sancţiunea suspendării sau retragerii autorizaţiei de funcţionare.
Analizând încheierea de şedinţă atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
În cauză, este fondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.
În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Astfel, conform jurisprudenţei instanţei de la Strasbourg, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuşi, în mod real, problemele esenţiale care i-au fost supuse şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare.
Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor.
Întrucât Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective, acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real „ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată.
Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.
Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătoreşti înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raţionamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.
În speţa de faţă, instanţa de control judiciar consideră că hotărârea recurată nu îndeplineşte cerinţele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanţa de fond nu a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.
Mai precis, judecătorul fondului s-a limitat doar să prezinte unele consideraţii de ordin general cu privire la instituţia suspendării efectelor actelor administrative, fără să procedeze la analizarea în concret a condiţiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, prin prisma susţinerilor părţilor şi a materialului probator administrat în cauză.
În speţă, este fondat şi motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., deoarece prima instanţă a făcut o interpretare greşită a prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
Astfel, prin cererea dedusă judecăţii, s-a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 361 din 26 aprilie 2010 emis de Inspectorul de stat şef al Inspecţiei de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune şi Instalaţiilor de Ridicat privind transmiterea on-line la Inspecţia de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune şi Instalaţiilor de Ridicat a rapoartelor de monitorizare a ascensoarelor (publicat în M. Of., Partea I nr. 316/13.05.2010).
Potrivit art. 14 din legea anterior arătată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea, realizată şi de către prima instanţă, că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
De altfel, în cadrul activităţii de organizare a executării şi de executare în concret a legii, autorităţile publice emit acte juridice cu scopul de a modifica ordinea juridică existentă, folosind prerogative de putere publică, iar actele administrative se adresează persoanelor fizice sau juridice, care au obligaţia punerii lor în executare.
Cert este că trebuie asigurat un anumit echilibru în procesul executării din oficiu a actelor administrative, precum şi anumite garanţii de echitate pentru cetăţeni, întrucât activităţile administrative nu pot fi discreţionare în ceea ce priveşte alegerea formelor de executare.
Pe cale de consecinţă, administraţia este legată în mod necesar de drept, iar procedura administrativă care vizează executarea din oficiu a actelor administrative nu poate fi lăsată în afara dreptului.
În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, în mod indiscutabil, Ordinul nr. 361 din 26 aprilie 2010 emis de Inspectorul de stat şef al Inspecţiei de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune şi Instalaţiilor de Ridicat este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, avându-se în vedere conţinutul său, care se referă la transmiterea on-line la Inspecţia de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune şi Instalaţiilor de Ridicat a rapoartelor de monitorizare a ascensoarelor de către societăţile autorizate de Inspecţia de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune şi Instalaţiilor de Ridicat pentru reparaţie, întreţinere şi revizii.
De asemenea, în speţă, a fost îndeplinită condiţia procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
În doctrina de drept administrativ, se susţine că principiul legalităţii impune trei reguli: existenţa unei baze legale, obligaţia de a respecta regulile care reglementează activitatea administraţiei, precum şi obligaţia de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administraţiei, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administraţia.
Prin urmare, principiul legalităţii implică, pe de o parte, faptul că administraţia trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acţiona dacă nu este „abilitată" de o regulă de drept. Această abilitare priveşte competenţa autorităţii administrative de a emite un act administrativ.
Respectarea principiului legalităţii impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor.
Pentru consolidarea principiului legalităţii, apreciat ca un adevărat postulat constituţional, sunt necesare reguli sistematizate, clare şi coerente, care să guverneze activitatea autorităţilor administrative.
După cum au subliniat în mod constant teoreticienii şi practicienii dreptului european, legalitatea este unul din elementele dreptului la buna administrare.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat.
Aspectele care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat sunt legate de aparenta încălcare a principiului transparenţei decizionale în administraţia publică.
Mai precis, este vorba despre eludarea obligaţiei de consultare, prevăzută de art. 15 - 17 din HG nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.
Astfel, ordinul contestat a introdus noi obligaţii de raportare pentru societăţile care operează în domeniul reparaţiilor, întreţinerii şi reviziilor de ascensoare, fără ca producătorii/prestatorii de servicii din acest domeniu, printre care şi societatea recurentă, să fi fost consultaţi cu privire la această iniţiativă legislativă.
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar reţine faptul că, la momentul emiterii ordinului contestat, activităţile referitoare la întreţinerea, revizia şi siguranţa ascensoarelor, precum şi procedurile de raportare corespunzătoare erau deja reglementate de Prescripţia Tehnică R6/2002, aprobată prin Ordinul nr. 577/2002 al ministrului industriei şi resurselor (fapt recunoscut de autoritatea intimată în cadrul întâmpinării formulate la instanţa de fond).
Aşadar, prin actul administrativ normativ dedus judecăţii, se stabilesc aceleaşi obligaţii cu o altă metodă de comunicare a datelor decât cea reglementată de Prescripţia Tehnică R6/2002.
În plus, un alt motiv de nelegalitate a ordinului contestat invocat de către recurentă se referă la faptul că acesta implică procesarea datelor personale ale clienţilor O.L., fără a se cunoaşte care sunt mecanismele de protecţie ale acestora şi dacă autoritatea intimată este autorizată să facă prelucrarea unor astfel de date.
În speţă, este îndeplinită şi condiţia prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.
Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din legea în discuţie, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Putem aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.
Revine judecătorului de contencios administrativ, învestit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.
În speţa de faţă, Înalta Curte apreciază că paguba iminentă produsă recurentei în situaţia executării actului administrativ contestat constă, pe de o parte, în posibilitatea divulgării unor date cu caracter personal ale clienţilor săi - fapt care ar punea antrena responsabilitatea acesteia -, iar pe de altă parte, în determinarea unor costuri suplimentare semnificative.
Mai mult decât atât, în raportul de expertiză extrajudiciară depus la dosar de către recurentă se consemnează faptul că, din punct de vedere logistic, este imposibil pentru SC „O.L." SRL să pună în aplicare Ordinul nr. 361/2010, deoarece nu oferă detalii tehnice, nici cu privire la sistemul SI GI şi nici cu privire la soluţiile tehnice compatibile cu SI GI.
În plus, expertul tehnic judiciar P.V. consemnează faptul că actul administrativ normativ aflat în discuţie are în conţinut o gravă eroare, întrucât pune în sarcina agentului economic, implicat în această activitate, o serie de îndatoriri cu caracter obligatoriu care nu se mai pot desfăşura; mai precis, anexa nr. 2 la ordin cuprinde activităţi care nu mai sunt de actualitate şi care nu mai pot fi aplicate ascensoarelor de ultimă generaţie, activităţi legate de componenta troliu şi care au dispărut datorită progresului tehnic în domeniul echipamentelor de ridicat, în speţă, în domeniul ascensoarelor.
În consecinţă, apreciind că sunt fondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., va admite recursul, va modifica încheierea atacată, în sensul admiterii acţiunii şi suspendării Ordinului nr. 361 din 26 aprilie 2010 emis de Inspectorul de stat şef al Inspecţiei de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune şi Instalaţiilor de Ridicat până la soluţionarea irevocabilă a cauzei având ca obiect anularea actului.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de SC O.L. SRL Bucureşti împotriva Încheierii din 25 martie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că admite acţiunea reclamantei.
Dispune suspendarea Ordinului Inspecţiei de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune şi Instalaţiilor de Ridicat nr. 361 din 26 aprilie 2010 până la rămânerea irevocabilă a cauzei având ca obiect anularea actului.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 septembrie 2011.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 3996/2011. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 3999/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
