ICCJ. Decizia nr. 4502/2011. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4502/20 11
Dosar nr. 1008/62/2011
Şedinţa publică de la 30 septembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond
Prin cererea adresată Tribunalului Braşov, secţia comercială şi de contencios administrativ, reclamantul C.D.G. a chemat în judecată Ministerul Administraţiei şi Internelor, C.S.D. Bucureşti, N.D. şi L.E., solicitând:
- recunoaşterea dreptului său la salariul de merit pe luna martie 2009, obligarea pârâţilor să-i calculeze şi să-i plătească salariul de merit ce a anulat ilegal, începând cu data de 1 martie 2009, cu actualizarea acestuia la rata inflaţiei, până la momentul plăţii efective, să calculeze şi să înscrie în fişa de evidenţă menţiunile corespunzătoare referitoare la creşterea salariului pe ultima lună de activitate, prin acordarea salariului de merit, obligarea pârâţilor să dispună calcularea şi acordarea salariilor compensatorii, funcţie de salariul de merit acordat şi a invocat în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a ordinului Ministerului Administraţiei şi Internelor din 16 aprilie 2009 privind anularea salariului de merit pentru anumite categorii de poliţişti şi a dispoziţiei Preşedintelui Clubului din 1 aprilie 2009.
Prin sentinţa civilă nr. 353/CA din 17 martie 2010 a Tribunalului Braşov a fost admisă excepţia de necompetenţă materială şi a fost declinată competenţa în favoarea Curţii de Apel Braşov.
La 27 mai 2010, reclamantul a depus o precizare la acţiune şi a solicitat obligarea pârâţilor C.S.D. şi Ministerul Administraţiei şi Internelor la recunoaşterea şi plata salariului de merit cuvenit pentru luna martie 2009, acordarea ajutorului bănesc cuvenit conform art. 27 din O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor, raportat la salariul de bază net pentru luna martie 2009, incluzând salariul de merit cuvenit.
S-a susţinut excepţia de nelegalitate a ordinului Ministerului Administraţiei şi Internelor din 16 aprilie 2009 şi a dispoziţiei Preşedintelui C.S. D. Bucureşti din 1 aprilie 2004 în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.
2. Soluţia instanţei de fond
Iniţial, pe parcursul soluţionării cauzei, prin încheierea din 10 septembrie 2010, Curtea de Apel Braşov a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Curtea de Apel Braşov, prin sentinţa civilă din 20 decembrie 2010 a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiilor de nelegalitate a extrasului din ordinul Ministerului Administarţiei şi Internelor din 16 aprilie 2009 şi a extrasului din ordinul Ministerului Administraţiei şi Internelor din 16 aprilie 2009, a fost respinsă excepţia de nelegalitate a extrasului din ordinul Ministerului Administraţiei şi Internelor din 16 aprilie 2009 şi a fost admisă excepţia de nelegalitate a extrasului din dispoziţia Preşedintelui C.S. D. din 1 aprilie 2009. Pe cale de consecinţă, s-a constatat nelegalitatea extrasului din dispoziţiei Preşedintelui C.S. D. din 1 aprilie 2009 sub aspectul aplicării efectelor înainte de data de 16 aprilie 2009.
Prin aceeaşi sentinţă a fost admisă, în parte, acţiunea formulată şi precizată de reclamantul C.D.G. şi au fost obligaţi pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor şi C.S.D. să plătească reclamantului salariul de merit pentru perioada începând din data de 1 martie 2009 şi până la încetarea raporturilor de serviciu şi la acordarea ajutorului bănesc cuvenit conform art. 27 din O.G. nr. 38/2003 raportat la salariul de bază net pentru luna martie 2009, incluzând salariul de merit cuvenit şi au fost respinse restul pretenţiilor solicitate.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut următoarele:
- cu privire la excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate s-a constatat că este nefondată pentru că fiind acte administrativ unilaterale cu caracter individual emise ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 legalitatea lor poate fi cercetată oricând, pe calea excepţiei prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004;
- excepţia de nelegalitate a ordinului Ministerului Administraţiei şi Internelor din 16 aprilie 2009 a fost respinsă având în vedere că ordinul a fost emis pentru încadrarea în limitele fondurilor bugetare aprobate prin Legea nr. 18/2009 şi ţinând cont de măsurile dispuse la nivelul conducerii Ministerul Administraţiei şi Internelor ca urmare a diminuării cheltuielilor de personal, iar şefii unităţilor urmau să dispună măsurile ce se impun pentru încadrarea în limitele bugetare repartizate ordonatorilor pentru încadrarea în limitele bugetare repartizate ordonatorilor de credite şi prin aceasta nu s-a încălcat principiul neretroactivităţii în sensul că acest act ar conţine dispoziţii care să fie aplicabile anterior emiterii sale;
- excepţia de nelegalitate a extrasului din dispoziţia Preşedintelui C.S.D. din 1 aprilie 2009 a fost admisă sub aspectul aplicării efectelor acestuia înainte de data de 16 aprilie 2009.
S-a reţinut că prin această dispoziţie s-a dispus, având în vedere limitele fondurilor bugetare aprobate prin Legea nr. 18/2009 şi ţinând cont de măsurile dispuse la nivelul conducerii Ministerului Administraţiei şi Internelor ca urmare a diminuării cheltuielilor de personal, ca începând cu 1 martie 2009 reclamantului nu i se mai acordă salariul de merit.
Acest act s-a apreciat că este nelegal deoarece s-a făcut referire la o adresă din 27 februarie 2009 dar care nu a fost cunoscută la momentul emiterii dispoziţiei.
De asemenea, s-a constatat că dispoziţia a fost emisă înainte de data emiterii ordinului Ministerului Administraţiei şi Internelor, iar nota din 27 februarie 2009 nu este menţionată în preambulul dispoziţiei analizate şi în conţinutul acesteia nu se fac referiri la cheltuielile cu salariile de merit, ci doar la cheltuielile de personal cu privire la care se solicită luarea de măsuri de încadrare în limita comunicată.
Pentru că dispoziţia din 1 aprilie 2009 dispune măsuri cu începere de la 1 martie 2009, s-a concluzionat de către instanţa de fond, că a fost încălcat principiul constituţional al neretroactivităţii actelor civile şi niciunul dintre înscrisurile depuse la dosar nejustificând ca dată de început a luării măsurii salariului de merit, data de 1 martie 2009;
- pe fondul cauzei s-a constatat că, prin prisma dispoziţiilor art. 2 şi art. 4 din O.G. nr. 38/2003, nu a existat nici un motiv al înlăturării salariului de merit în privinţa reclamantului şi, ca urmare a constatării nelegalităţii măsurii de înlăturare a acordării salariului de merit pe luna martie 2009, reclamantului i se cuvine acest drept. Pentru că raporturile de serviciu au încetat la 17 martie 2009 prin pensionare, aceasta va fi perioada pentru care pârâţii vor fi obligaţi la plata către reclamant a salariului de merit şi vor fi respinse celelalte pretenţii pentru plata salariului de merit pentru întreaga lună martie 2009.
Raportat la dispoziţiile art. 27 din O.G. nr. 38/2003 a fost considerat întemeiat şi capătul de cerere privind întregirea salariului de bază net pe luna martie 2009 cu salariul de merit acordat pentru perioada 1-17 martie 2009.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva încheierii din 10 septembrie 2010 şi a sentinţei din 20 decembrie 2010 de Curtea de Apel Braşov s-a declarat recurs de către Ministerul Administraţiei şi Internelor, apreciindu-le ca fiind nelegale şi netemeinice.
Încheierea din 10 septembrie 2010 este criticată pentru greşita respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Administraţiei şi Internelor, în raport de obiectul acţiunii „obligarea pârâţilor de a-mi calcula şi plăti salariul de merit”, iar acest drept salarial a fost acordat în baza unui act administrativ distinct emis la nivelul C.S.D. Bucureşti, iar plata acestuia a fost sistată tot printr-un act al acestei autorităţi.
Ministerul Administraţiei şi Internelor are calitatea de ordonator principal de credite, iar C.S.D. Bucureşti are calitatea de ordonator terţiar de credite, iar la momentul sistării plăţii dreptului salarial în discuţie, între reclamant şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, nu s-a născut vreun raport juridic de drept administrativ şi nu Ministerul Administraţiei şi Internelor a emis actul administrativ respectiv.
Calitatea procesuală pasivă a Ministerului Administraţiei şi Internelor nu se justifică nici prin prima faptului că C.S.D. Bucureşti este o instituţie subordonată Ministerului Administraţiei şi Internelor şi, potrivit art. 109 din Legea nr. 188/1999, în litigiile legate de raportul de serviciu al funcţionarului public, numai autoritatea cu care este încheiat raportul de serviciu va avea calitate procesuală pasivă.
Sentinţa civilă nr. 202F din 20 decembrie 2010 este considerată nelegală şi netemeinică.
S-a arătat că C.S.D. Bucureşti, în calitate de ordonator terţiar de credite, i-a fost repartizat bugetul de venituri şi cheltuieli potrivit Legii nr. 18/2009 a bugetului de stat pe anul 2009 publicată în M.Of. nr. 121/27.02.2009 iar fondurile necesare plăţii salariilor de merit au fost asigurate doar pentru primele două luni ale anului 2009, iar această lege a fost modificată şi completată prin O.U.G. nr. 34/2009, publicată la 14 aprilie 2009.
Ministerul Administraţiei şi Internelor a fost nevoit să ia măsuri în vederea încadrării în fondurile bugetare aprobate pentru anul 2009 şi, având în vedere că potrivit Legii bugetului de stat pe anul 2009, salariul de merit se acordă numai personalului finanţat de la capitalul bugetar 61.01. „ordine publică şi siguranţă naţională” şi astfel au fost emise actele administrative contestate în prezenta cauză.
Salariul de merit se acordă în funcţie de rezultate obţinute şi pentru cel mult 30% din numărul total de posturi prevăzute în statele de organizare şi nu este obligatorie acordarea acestora.
În Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice există prevederi exprese cu privire la sumele aprobate ca cheltuieli din bugetul de stat şi chiar art. 57 din O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor prevedea că drepturile băneşti se acordă în limita fondurilor bugetare aprobate anual unităţilor Ministerului Administraţiei şi Internelor.
S-a invocat şi practica anterioară a Înaltei Curţi care în cauze similare a respins acţiunile reclamanţilor.
În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.
Intimatul C.D.G. a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului.
4. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, inclusiv a celor prevăzute în art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul împotriva sentinţei civile nr. 202F din 20 decembrie 2010 şi va respinge recursul declarat împotriva încheierii din 10 septembrie 2010.
1. Recursul împotriva încheierii din 10 septembrie 2010 va fi respins pentru următoarele considerente:
Aşa cum rezultă din acţiunea reclamantului, astfel cum a fost precizată, a fost invocată excepţia de nelegalitate a ordinului Ministerului Administraţiei şi Internelor din 16 aprilie 2009.
În raport de acest capăt de cerere, Ministerul Administraţiei şi Internelor are calitate procesuală pasivă, mai ales că, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că excepţia de nelegalitate se soluţionează cu citarea părţilor şi a emitentului actului.
2. Recursul împotriva sentinţei civile nr. 202F din 20 decembrie 2010 va fi admis pentru următoarele considerente:
Reclamantul a fost angajat al Ministerului Administraţiei şi Internelor şi în ultimii 18 ani a funcţionat ca ofiţer de poliţie la C.S.D. Bucureşti, C.S. Braşov, iar pentru anul 2010 urma să beneficieze de salariu de merit.
Acesta s-a pensionat începând cu 17 martie 2010, iar prin dispoziţia din 1 aprilie 2009 emisă de Preşedintele C.S.D. i-a fost sistată plata salariului de merit începând cu 1 martie 2009.
Pentru a stabili legalitatea şi temeinicia actelor administrative atacate pe calea excepţiei de nelegalitate, fie pentru a stabili legalitatea măsurii sistării salariului de merit pentru reclamant, se impun câteva precizări.
Salariile de merit pentru anul 2009 au fost stabilite la începutul anului 2009, însă bugetele de venituri şi cheltuieli ale ordonatorilor de credite au fost aprobate prin Legea bugetului de stat nr. 18/2009 publicată în M. Of. nr. 121/27.02.2009.
Ca urmare a adoptării legii bugetului de stat pe anul 2009, Ministerul Administraţiei şi Internelor a emis adresa din 27 februarie 2009 pe care a înaintat-o tuturor ordonatorilor de credite şi au fost transmise sumele prevăzute în buget pentru fiecare capitol, titlu, articol şi aliniat al clasificaţiei bugetare şi s-a învederat faptul că aceştia au obligaţia de a dispune măsuri de încadrare în limitele bugetare repartizate până la finele anului 2009.
Prin dispoziţia din 1 aprilie 2009 emisă de Preşedintele C.S.D. s-a dispus, în privinţa reclamantului, sistarea plăţii salariului de merit începând cu 1 martie 2009.
Din preambulul acestei dispoziţii rezultă că aceasta a fost emisă având în vedere limitele fondurilor bugetare aprobate prin Legea nr. 18/2009 a bugetului de stat pe 2009 şi ţinând cont de măsurile dispuse la nivelul conducerii Ministerului Administraţiei şi Internelor, ca urmare a diminuării cheltuielilor de personal.
De aceea, nu vor putea fi reţinute susţinerile instanţei de fond referitoare la nelegalitatea acestei dispoziţii pentru că ar fi emisă anterior ordinului Ministerului Administraţiei şi Internelor din 16 aprilie 2009, deoarece dispoziţia nu a avut ca temei acel ordin.
Referitor la susţinerile instanţei de fond potrivit cărora dispoziţia ar fi nelegală şi pentru că în preambul nu este indicată nota din 27 februarie 2009 se constată că acestea sunt nefondate deoarece în dispoziţie se face trimitere la legea bugetului de stat care repartizează sumele pentru fiecare capitol şi subcapitol al ordonatorilor de credit, iar salariul de merit se încadrează la cheltuielile de personal. Tot în preambul se indică şi măsurile dispuse la nivelul conducerii Ministerului Administraţiei şi Internelor pentru diminuarea cheltuielilor de personal începând cu 1 martie 2009.
Toate acestea dovedesc că motivele pentru care instanţa de fond a apreciat ca fiind nelegală dispoziţia din 1 aprilie 2009 nu pot fi reţinute pentru că a fost emisă tocmai în vederea respectării legii bugetului pe 2009.
Nu pot fi reţinute nici susţinerile instanţei de fond cu privire la nelegalitatea actului, respectiv a dispoziţiei din 1 aprilie 2009 pentru că are caracter retroactiv.
Într-adevăr, art. 15 alin. (2) din Constituţie prevede că „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.
Însă, în cauză, Legea nr. 18/2009 care a prevăzut reducerea cheltuielilor de personal începând cu 1 martie 2009 nu a retroactivat pentru că a fost publicată la 27 februarie 2009, iar actul administrativ a cărui nelegalitate a fost invocată, a fost emis în aplicarea acestei legi şi în conformitate cu prevederile ei.
Referitor la măsura dispusă de sistarea salariului de merit reclamantului, începând cu 1 martie 2009, trebuie amintite dispoziţiile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice:
- art. 22 alin. (1) „Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale”;
- art. 4 alin. (2) „Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2), în cadrul cărora se angajează, se ordonanţează şi se efectuează plăţi, reprezintă limite maxime care nu pot fi depăşite”.
Dat fiind faptul că prin Legea bugetului de stat pe anul 2009 au fost reduse cheltuielile de personal, la nivelul conducerii Ministerului Administraţiei şi Internelor, ca ordonator principal de credite, şi pentru încadrarea în limitele bugetare, s-a stabilit o serie de măsuri, între care şi neacordarea salariului e merit celor care nu erau finanţaţi de la capitalul bugetar „Ordine publică şi siguranţă naţională”.
În acest context s-a dispus ca reclamantului, începând cu 1 martie 2009, să nu i se mai acorde salariul de merit.
Aşa cum s-a arătat anterior, reclamantul a beneficiat de salariul de merit pe lunile ianuarie şi februarie 2009, deşi legea bugetului de stat a fost publică în M.Of. la 27 februarie 2009.
Este adevărat că în O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor se prevede dreptul acestora de a beneficia de salariul de merit, însă potrivit art. 4 alin. (2) acesta se stabileşte odată pe an, de regulă după aprobarea bugetului, pe baza criteriilor elaborate prin ordin al ministrului de interne.
Având în vedere că art. 57 din O.U.G. nr. 38/2003 prevede că acordarea drepturilor băneşti reglementate de acest act normativ (deci şi a salariului de merit) se face în limita fondurilor bugetare aprobate anual unităţilor Ministerului Administraţiei şi Internelor şi cum pentru anul 2009 nu era prevăzută în legea bugetului acordarea salariului de merit pentru poliţiştii care nu erau salarizaţi de la capitalul bugetar „ordine publică şi siguranţă naţională”, măsura dispusă este legală şi temeinică.
De altfel, Înalta Curte s-a pronunţat anterior în cazul unor persoane aflate în situaţie identică cu cea a reclamantului tot prin respingerea acţiunii.
Rolul unei jurisdicţii supreme este acela de a reglementa contradicţiile de jurisprudenţă şi nu se poate ca tocmai instanţa supremă să pronunţe soluţii contrare care sunt surse ale insecurităţii juridice, astfel cum stabileşte C.E.D.O. (cauza Beian împotriva României).
De aceea, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004 va fi admis recursul, va fi modificată în parte sentinţa atacată în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate a extrasului din dispoziţia din 1 aprilie 2009 şi acţiunii reclamantului ca neîntemeiată.
Pentru că reclamantul nu a formulat recurs, vor fi menţinute soluţiile instanţei de fond cu privire la respingerea excepţiei de nelegalitate a ordinului Ministerului Administraţiei şi Internelor din 16 aprilie 2009, dar şi soluţiile privind respingerea excepţiei de inadmisibilitate pentru că nu au existat critici în recurs cu privire la această soluţie.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva sentinţei nr. 202/F din 20 decembrie 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a extrasului din Dispoziţia Preşedintelui C.S.D. din 1 aprilie 2009 şi respinge acţiunea reclamantului C.D.G., ca neîntemeiată.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Respinge recursul declarat de Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva încheierii din 10 septembrie 2010 pronunţată de aceeaşi instanţă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 septembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4501/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4503/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
