ICCJ. Decizia nr. 4706/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4706/2011
Dosar nr. 3922/2/2010
Şedinţa publică din 13 octombrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul I.A.R. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Muncii din cadrul M.M.F.P.S.:
- anularea în tot a deciziei nr. 283 din 13 octombrie 2009, emisă de Inspectoratul General de Stat al Inspecţiei Muncii din cadrul M.M.F.P.S., prin care s-a dispus încetarea contractului de management din 25 mai 2009 începând cu data de 14 octombrie 2009 şi repunerea reclamantului în situaţia anterioară emiterii acestei decizii;
- reintegrarea reclamantului pe postul de director coordonator adjunct în domeniul securităţii şi sănătăţii în muncă la I.T.M. Ialomiţa;
- repararea pagubei ce i-a fost cauzată reclamantului prin emiterea deciziei nr. 283 din 13 octombrie 2009, prin plata unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale cuvenite de la data de 14 octombrie 2009 şi până la reîncadrarea efectivă în funcţia deţinută anterior, indexate şi reactualizate, precum şi celelalte drepturi (stimulente);
- suspendarea executării deciziei nr. 283 din 13 octombrie 2009 până la data soluţionării definitive şi irevocabile a cauzei;
- cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că a ocupat funcţia de director coordonator adjunct în domeniul securităţii şi sănătăţii în muncă în cadrul I.T.M. Ialomiţa din data de 25 mai 2009, relaţiile de muncă fiind instituite prin contractul de management din 25 mai 2009, încheiat potrivit Ordinului nr. 925 din 25 mai 2009 al M.M.F.P.S.
Reclamantul a mai arătat că la data de 13 octombrie 2009, dată la care se afla în concediu medical, i s-a adus la cunoştinţă telefonic că prin Decizia nr. 283 din 13 octombrie 2009, emisă de Inspectoratul General de Stat al Inspecţiei Muncii din cadrul M.M.F.P.S., s-a dispus încetarea contractului de management din 25 mai 2009 începând cu data de 14 octombrie 2009, Decizia fiindu-i comunicată prin semnătură de primire la data de 19 octombrie 2009.
Cu privire la netemeinicia şi nelegalitatea deciziei atacate, reclamantul a arătat că aceasta a fost emisă cu încălcarea prevederilor legale reglementate de art. 8 din OUG nr. 105/2009 şi fără ca ordinul nr. 925 din 25 mai 2009, prin care a fost numit în funcţia de director coordonator adjunct în domeniul securităţii şi sănătăţii în muncă la I.T.M. Ialomiţa, să fi fost revocat.
A susţinut reclamantul că, ordinul nefiind revocat, contractul de management din 25 mai 2009 a încetat în mod nelegal.
Prin sentinţa civilă nr. 486 din 25 ianuarie 2011 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantul I.A.R., în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Muncii din cadrul M.M.F.P.S.; a anulat Decizia nr. 283 din 13 octombrie 2009 emisă de pârâtă; a dispus reintegrarea reclamantului în postul deţinut anterior, cu plata drepturilor băneşti aferente acestei funcţii de la data emiterii deciziei până la data reintegrării efective; a dispus suspendarea actului până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, faptul că încetarea contractului de management prin actul atacat s-a întemeiat pe dispoziţiile OUG nr. 105/1999, că prin Decizia nr. 1629/2009 a Curţii Constituţionale o serie de articole ale OUG nr. 105/2009, care ar fi putut întemeia actul atacat, au fost declarate neconstituţionale şi că, având în vedere că temeiul de drept pe care s-a întemeiat actul atacat a fost declarat neconstituţional, rezultă că actul atacat nu mai corespunde unor acte cu forţă juridică superioară, impunându-se anularea lui şi restabilirea situaţiei anterioare.
În ceea ce priveşte afirmaţiile din întâmpinare, potrivit cărora reclamantul a fost numit în baza OUG nr. 37/2009, care a fost declarată neconstituţională, instanţa a apreciat că nu este învestită să se pronunţe cu privire la legalitatea actului care a stat la baza încheierii contractului de management şi nici nu este abilitată să înlocuiască motivele pentru care a fost emis actul atacat (respectiv adoptarea OUG nr. 105/2009) cu alte motive, respectiv nelegalitatea actului în baza căruia a fost încheiat contractul de management ca urmare a neconstituţionalităţii ordonanţei de guvern care a stat la baza emiterii lui.
Instanţa de fond a apreciat că se impune anularea actului şi restabilirea situaţiei anterioare emiterii lui, prin reîncadrarea reclamantului pe postul deţinut în baza contractului de management şi plata drepturilor băneşti aferente şi că faptul că în cadrul instituţiei pârâte nu mai există respectivul post este nerelevant, instituţia publică pârâtă având posibilitatea ca după reîncadrarea reclamantului să emită actele necesare, permise de lege, pentru reglementarea situaţiei reclamantului în acord cu structura actuală a instituţiei şi cu dispoziţiile legale în vigoare.
Cât priveşte suspendarea actului, instanţa a constatat că analiza pe fond a acţiunii a relevat o serie de aspecte de nelegalitate care au semnificaţia unui caz bine justificat, că reclamantul suferă prejudicii ca urmare a nerecunoaşterii contractului de management încheiat cu pârâta, prejudicii constând în sumele de bani la care ar fi îndreptăţit în baza acestui contract. În consecinţă, instanţa a apreciat că sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Inspecţia Muncii, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., se arată că instanţa de fond a constatat nelegalitatea deciziei atacate în raport cu neconstituţionalitatea actului în baza căreia a fost emisă, respectiv OUG nr. 105/2009, sub acest aspect recurenta-pârâtă neavând critici de formulat.
Se critică însă hotărârea instanţei de fond pentru următoarele considerente:
Actul în baza căruia reclamantul a fost desemnat în funcţia pe care a fost reintegrat a fost emis în baza unui act normativ abrogat de Guvernul României, iar în aceste condiţii nu se poate considera ca fiind legal, funcţional şi actual actul normativ în baza căruia a fost emis ordinul nr. 925 din 25 mai 2009 în temeiul căruia reclamantul a solicitat reintegrarea pe funcţia deţinută anterior, respectiv OUG nr. 37/2009. Pe cale de consecinţă, apreciază recurenta-pârâtă, din moment ce ordinul nr. 925 din 25 mai 2009 este lipsit de bază normativă, actul nu se poate bucura de prezumţia de legalitate şi opozabilitate în faţa cetăţenilor beneficiari ai serviciilor oferite de I.T.M. Ialomiţa, instituţie ce ar urma să fie condusă în domeniul securităţii muncii de către reclamant.
Arată recurenta că, deşi instanţa, care a admis cererea de reintegrare a reclamantului, a observat neconstituţionalitatea OUG nr. 105/2009, aceasta a admis în mod greşit legalitatea şi funcţionalitatea OUG nr. 37/2009, act normativ identic cu OUG nr. 105/2009, declarat neconstituţional, motivând că instanţele de contencios administrativ nu se pot pronunţa asupra constituţionalităţii unor dispoziţii legale abrogate.
Se mai arată în cererea de recurs că, în condiţiile în care atât actul în baza căruia a fost numit reclamantul, cât şi actul în temeiul căruia a fost eliberat din acea funcţie de conducere, au fost ambele declarate neconstituţionale, nu se poate restabili o prezumţie de legalitate prin reocuparea funcţiei deţinute anterior în temeiul unui act normativ neconstituţional.
Susţine recurenta-pârâtă că, prin reintegrarea reclamantului în baza unui act administrativ emis în temeiul unei ordonanţe neconstituţionale, se ajunge la situaţia reactivării OUG nr. 37/2009, act normativ abrogat şi declarat neconstituţional, instituindu-se o prezumţie de legalitate a dispoziţiilor neconstituţionale din această ordonanţă de urgenţă, reluate mutatis mutandis în OUG nr. 105/2009, ajungându-se în acest mod la consacrarea aplicabilităţii şi actualităţii unor prevederi neconstituţionale.
Recurenta solicită a se avea în vedere faptul că funcţiile de director coordonator şi director coordonator adjunct nu mai există, I.T.M.-urile fiind conduse de inspectori şefi şi inspectori şefi adjuncţi, funcţii publice reglementate de Legea nr. 188/1999, act normativ care nu a stat niciun moment la baza numirii reclamantului pe funcţia de director coordonator adjunct.
Referitor la cererea de suspendare a deciziei atacate, recurenta a solicitat respingerea acesteia, în principal prin admiterea excepţiei autorităţii de lucru judecat şi, în subsidiar, pentru neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat şi a condiţiei iminenţei unei pagube.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limita considerentelor în continuare arătate.
Prin Decizia contestată în cauză, nr. 283 din 13 octombrie 2009, emisă de Inspectorul General de Stat al Inspecţiei Muncii din cadrul M.M.F.P.S., s-a dispus încetarea contractului de management din 25 mai 2009 încheiat între părţi, începând cu data de 14 octombrie 2009.
Temeiul juridic al actului contestat îl constituie, în principal, prevederile OUG nr. 105/2009.
Or, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale dispoziţiile art. 1 pct. 1-5 şi 26, art. 3, art. 4, art. 5, art. 8 şi Anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
De asemenea, funcţia publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înfiinţată prin OUG nr. 37/2009, care a fost, şi ea, declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 07 octombrie 2009.
Astfel, Guvernul României a adoptat OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin Decizia susmenţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă a OUG nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte OUG nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit OUG nr. 37/2009, întrucât conţine aceleaşi soluţii legislative.
În speţă, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă, declarată, de asemenea, neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei, ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul, ca unică autoritate de legiferare în stat, are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte OUG nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice, cât şi actul administrativ de numire, reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze, adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al OUG nr. 37/2009, are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere, în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al OUG nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că, potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituţională a reţinut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-şi producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conţinutul său normativ de dinainte de modificările neconstituţionale care i-au fost aduse prin OUG nr. 37/2009 şi prin art. 1 pct. 1-5 şi 26, art. 3, art. 5, art. 8 şi Anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
Aşadar, în raport cu deciziile pronunţate de Curtea Constituţională referitor la aceste modificări legislative, funcţia de director coordonator adjunct în domeniul securităţii şi sănătăţii în muncă din cadrul I.T.M. Ialomiţa se consideră a fi desfiinţată, instanţa de fond în mod greşit apreciind că reclamantul mai poate fi reintegrat într-o astfel de funcţie, a cărei existenţă a fost afectată de neconstituţionalitatea actului normativ prin care a fost înfiinţată.
Astfel, sentinţa pronunţată de instanţa de fond este criticabilă atât sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcţia deţinută anterior deciziei contestate, cât şi al despăgubirilor băneşti acordate, prin prisma unor considerente ţinând, de asemenea, de neconstituţionalitatea legii, în sensul raţionamentului expus anterior cu privire la încetarea funcţiei.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) şi art. 3041 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte, cu opinia majoritară a completului, va admite recursul şi va modifica sentinţa atacată, în sensul că va respinge în totalitate acţiunea reclamantului ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Cu majoritate de voturi:
Admite recursul declarat de Inspecţia Muncii împotriva sentinţei civile nr. 486 din 25 ianuarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea ca neîntemeiată.
Cu opinia separată a judecător S.M., în sensul admiterii recursului şi modificării în parte a sentinţei recurate, cu consecinţa respingerii cererii de reintegrare a reclamantului I.A.R. şi acordării drepturilor băneşti aferente pe perioada cuprinsă între data emiterii deciziei şi data pronunţării sentinţei, 25 ianuarie 2011; păstrează restul dispoziţiilor sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 octombrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4703/2011. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 4711/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
