ICCJ. Decizia nr. 5108/2011. Contencios

Decizii ICCJ 2011 (Contencios administrativ)

1. Soluția instanței de fond

Prin acțiunea formulată, reclamanta S.E. a chemat în judecată pe pârâtele C.N.P.A.S. și Curtea de Conturi a României, solicitând să se constate nulitatea absolută parțială a dispozițiilor art. 8 și art. 11 din Convenția privind aplicarea unitară a prevederilor referitoare la pensiile de serviciu potrivit Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, modificată și completată prin Legea nr. 217/2008, încheiată la data de 19 decembrie 2008, între Curtea de Conturi a României și C.N.P.A.S., referitoare la condiționarea acordării pensiei de serviciu, potrivit art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008, de îndeplinirea condițiilor de acordare a pensiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare.

S-a solicitat și obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

în motivarea acțiunii sale, reclamanta a arătat că a deținut funcția de consilier de conturi pe durata unui mandat complet de 6 ani, corespunzător perioadei 14 februarie 2002-15 octombrie 2008, în baza Hotărârii Parlamentului nr. 3/2002 și a unei jumătăți de mandat, în perioada 1 aprilie 1999-14 februarie 2002, în conformitate cu Hotărârea Parlamentului României nr. 13 din 30 martie 1999 și că potrivit art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, persoanele care au îndeplinit funcția de consilier de conturi pe durata unui mandat complet beneficiază la data pensionării, de pensie de serviciu, în cuantumul prevăzut de lege pentru magistrați.

A arătat reclamanta că în baza acestei dispoziții legale a formulat cerere de înscriere la pensie de serviciu, la Casa Județeană de Pensii Bihor, din 30 ianuarie 2009, arătând că se încadrează în condițiile stabilite de textul legal, întrucât a îndeplinit funcția de consilier de conturi pe durata unui mandat complet.

Prin decizia nr. 1908 din 26 februarie 2009 privind acordarea pensiei conform Legii nr. 19/2000, limita de vârstă, emisă de Casa Județeană de Pensii, s-a dispus:

- respingerea cererii de înscriere la pensie pentru limită de vârstă, deoarece nu sunt îndeplinite prevederile art. 41 alin. (1) din Legea nr. 19/2000, în sensul că vârsta reclamantei la data înscrierii la pensie este mai mică decât vârsta standard de pensionare și stagiul de cotizare realizat este mai mic decât stagiul complet de cotizare ;

- respingerea cererii de acordare a pensiei de serviciu în baza art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008, ca urmare a neîndeplinirii prevederilor art. 8 din Convenția încheiată între C.N.P.A.S. București și Curtea de Conturi a României, coroborate cu art. 41 din Legea nr. 19/2000.

Reclamanta a considerat decizia de respingere a cererii de acordare a pensiei de serviciu ca fiind nelegală și a atacat-o în justiție, cauza aflându-se pe rolul Tribunalului Bihor, cu primul termen de judecată în 25 iunie 2009.

A apreciat că prevederile art. 8 și 11 din Convenția încheiată la data de 19.12.2008, între C.N.P.A.S. București și Curtea de Conturi a României sunt lovite de nulitate absolută, având în vedere următoarele:

- a încălcat dreptul la pensie, câștigat sub imperiul unei legi în vigoare;

- din punct de vedere formal Convenția nu a fost publicată în M. Of. al României, pentru a intra în vigoare, conform art. 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nu precizează temeiul juridic pe baza și în executarea căruia actul a fost emis și nici avizele prevăzute de lege, după cum stabilesc art. 40 alin. (4) și art. 41 și alin. (4) din aceeași lege;

- a contravenit art. 5 din C. civ. potrivit căruia: "Nu se poate deroga prin convenții sau dispoziții particulare, de la legile care interesează ordinea publică și bunele moravuri";

- nu a fost în concordanță cu actul normativ cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea căruia convenția a fost emisă, potrivit principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrată de art. 75 și art. 76 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Reclamanta a apreciat că, prin analogie, vechimii în profesia de magistrat, ca și condiție a acordării pensiei de serviciu, îi corespunde mandatul complet de consilier de conturi pe care solicitantul înscrierii la pensia de serviciu prevăzută de art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008 trebuie să-l fi îndeplinit.

A mai apreciat reclamanta că într-un mod nelegal Convenția dintre C.N.P.A.S. București și Curtea de Conturi a României, referitoare la aplicarea unitară a prevederilor privind acordarea pensiilor de serviciu, a asimilat indirect, prin dispozițiile art. 8 și art. 11, pensia de serviciu celei pentru limită de vârstă din sistemul public de pensii, instituind obligația îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 41 din Legea nr. 19/2000, deși cele două categorii de pensii sunt diferite.

Anterior formulării cererii, reclamanta a solicitat pârâtelor, în baza art. 7 din Legea nr. 554/2004, reexaminarea convenției în sensul revocării clauzelor considerate nelegale. Curtea de Conturi a României nu a formulat răspuns în termen legal, iar C.N.P.A.S. a răspuns prin adresa din 15 aprilie 2009.

Prin întâmpinările formulate în cauză, pârâta C.N.P.A.S. București a invocat excepțiile inadmisibilității acțiunii și a lipsei calității procesuale pasive, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, iar pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Prin sentința nr. 269/CA/2010-PI, Curtea de Apel Oradea, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile inadmisibilității acțiunii și lipsei calității procesuale pasive a C.N.P.A.S., invocate de pârâta C.N.P.A.S.; a admis acțiunea formulată de reclamanta S.E. împotriva pârâtelor C.N.P.A.S. și Curtea de Conturi a României; a constatat nulitatea absolută parțială a dispozițiilor art. 8 și art. 11 din Convenția privind aplicarea unitară a prevederilor referitoare la pensiile de serviciu potrivit Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, modificată și completată prin Legea nr. 217/2008, încheiată la data de 19 decembrie 2008, între Curtea de Conturi a României și C.N.P.A.S. referitoare la condiționarea acordării pensiei de serviciu, potrivit art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008, de îndeplinirea condițiilor de acordare a pensiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare; a obligat pârâtele în solidar la plata sumei de 1694,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în favoarea reclamantei, reprezentând onorariu de avocat și taxe de timbru.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Cu privire la excepțiile inadmisibilității acțiunii și a lipsei calității procesuale pasive, invocate de pârâta C.N.P.A.S. București, instanța le-a apreciat ca fiind neîntemeiate și, pe cale de consecință, le-a respins.

Instanța a reținut caracterul de act administrativ normativ al Convenției încheiate între C.N.P.A.S. și Curtea de Conturi a României, astfel cum a fost stabilit prin decizia de casare din 12 martie 2010 pronunțată de I.C.C.J. în dosar, apreciind nejustificată afirmația pârâtei C.N.P.A.S. în sensul că respectiva convenție nu reprezintă un act administrativ de autoritate și că nu poate fi supus controlului instanțelor de judecată, fiind doar o înțelegere prin care au fost stabilite aspecte practice privind modalitatea de aplicare a unor prevederi legale în vigoare, care nu dă naștere, modifică sau știnge raporturi juridice.

Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a C.N.P.A.S. București, câtă vreme ceea ce se contestă prin prezenta acțiune de contencios administrativ reprezintă o convenție încheiată de pârâtă cu Curtea de Conturi a României, instanța a apreciat ca fiind evident că nu se pune problema lipsei calității procesuale pasive.

S-a reținut în considerentele hotărârii atacate faptul că din interpretarea art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, a rezultat că acordarea pensiei de serviciu persoanelor care au îndeplinit funcția de consilier de conturi este circumscrisă îndeplinirii unei singure condiții și anume deținerea funcției respective pe durata unui mandat complet.

Cu toate acestea, în mod nelegal solicitarea privind acordarea pensiei de serviciu a fost respinsă, Casa Județeană de Pensii Bihor, invocând, în motivarea deciziei sale dispozițiile art. 8 din Convenția privind aplicarea unitară a prevederilor referitoare la pensiile de serviciu potrivit Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, modificată și completată prin Legea nr. 217/2008, încheiată la data de 19 decembrie 2008, între Curtea de Conturi a României și C.N.P.A.S. și art. 41 din Legea nr. 19/2000. Conform dispozițiilor art. 8 din Convenție, acordarea pensiei de serviciu este supusă unei duble condiționări față de prevederile art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992.

Astfel, s-a reținut că în timp ce art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 stabilește că beneficiul pensiei de serviciu se acordă persoanelor care au îndeplinit funcția de consilier de conturi pe durata unui mandat complet, dispozițiile art. 8 și 11 din Convenție impun o condiție suplimentară în raport cu cea din lege, respectiv îndeplinirea condițiilor de acordare a pensiei pentru limita de vârstă prevăzute de Legea nr. 19/2000 cu modificările și completările ulterioare.

Instanța a apreciat că prevederile art. 8 și art. 11 din Convenția încheiată la data de 19 decembrie 2008 între C.N.P.A.S. București și Curtea de Conturi a României sunt lovite de nulitate absolută deoarece:

- încalcă dispozițiile art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008 prin aceea că instituie condiții suplimentare de acordare a pensiei de serviciu față de cele prevăzute în Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de conturi, modificată și completată prin Legea nr. 217/2008;

- încalcă dreptul la pensie, câștigat sub imperiul unei legi în vigoare în condițiile în care dreptul la pensie este garantat de art. 47 din Constituția României;

- din punct de vedere formal Convenția nu a fost publicată în M. Of. al României, pentru a intra în vigoare, conform art. 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nu precizează temeiul juridic pe baza și în executarea cărora actul a fost emis și nici avizele prevăzute de lege, după cum stabilesc art. 40 alin. (4) și art. 41 și alin. (4) din aceeași lege;

- contravine art. 5 din C. civ. potrivit căruia: "Nu se poate deroga prin convenții sau dispoziții particulare, la legile care interesează ordinea publică și bunele moravuri".

Astfel, instanța a preciat ca fiind nelegale dispozițiile art. 8 și art. 11 din Convenția încheiată la 19 decembrie 2008 între C.N.P.A.S. și Curtea de Conturi a României întrucât nu sunt în concordanță cu actul normativ cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora convenția a fost emisă, potrivit principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrata de art. 75 și art. 76 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

în lipsa unor dispoziții legale exprese, în mod nelegal Convenția dintre C.N.P.A.S. și Curtea de Conturi a României asimilează indirect, prin dispozițiile art. 8 și art. 11 pensia de serviciu celei pentru limită de vârstă din sistemul public de pensii, instituind obligația îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 41 din Legea nr. 19/2000, deși cele două categorii de pensii sunt diferite.

Instanța a apreciat ca fiind evident, contrar pozițiilor exprimate de pârâte, că legiuitorul a urmărit, prin textul art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008, acordarea unei pensii de serviciu consilierilor de conturi care au exercitat funcția pe durata unui mandat complet, în cuantumul prevăzut de lege pentru magistrați, stabilind norme derogatorii de la Legea cadru privind sistemul de pensii nr. 19/2000, această posibilitate fiind conferită de prevederile art. 42 alin. (2) din Constituție, la care face referire și Curtea Constituțională în dosar din 15 octombrie 2008.

De asemenea, s-a reținut că împrejurarea că pentru toate celelalte categorii de personal care beneficiază de pensie de serviciu (magistrați, funcționari publici parlamentari) dreptul la pensie este reglementat în statutele proprii aprobate prin legi speciale, nu prezintă relevanță în speță, câtă vreme, după cum menționează și instituțiile pârâte, nu există alte dispoziții exprese prin care să se dispună că sintagma "la data pensionării" din textul art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008 face trimitere la pensionarea pentru limită de vârstă, în condițiile Legii nr. 19/2000, iar aplicarea prevederilor legale prin analogie nu este permisă.

în baza prevederilor art. 274 din C. proc. civ. instanța a obligat pârâtele, în solidar, la plata sumei de 1694,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în favoarea reclamantei, reprezentând onorariu de avocat și taxe de timbru.

2. Calea de atac exercitată

împotriva acestei hotărâri, au declarat recurs pârâtele C.N.P.A.S. și Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând ca temei legal dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 3041din C. proc. civ.

în motivarea recursului formulat, Curtea de Conturi a României, aduce, în esență, următoarele critici sentinței atacate:

- Instanța de fond în mod greșit a admis acțiunea reclamantei întrucât dispozițiile art. 8 și art. 11 din Convenția privind aplicarea unitară a prevederilor referitoare la pensiile de serviciu, potrivit Legii nr. 94/1992, privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, modificată și completată prin Legea nr. 217/2008, încheiată la 19 decembrie 2008 între Curtea de Conturi a României, pe de o parte, și C.N.P.A.S., pe de altă parte, nu contravin celor prevăzute de art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008.

Aceste prevederi detaliază dispozițiile din legea menționată întrucât ulterior acestora nu au fost adoptate acte normative speciale care să reglementeze condițiile de eligibilitate pentru acordarea dreptului la pensia de serviciu, așa cum s-a întâmplat în cazul altor categorii socio-profesionale.

- Dispozițiile art. 8 și art. 11 din convenția menționată, stabilesc procedura de lucru potrivit căreia se va determina pensia de serviciu cuvenită membrilor Curții de Conturi a României, având în vedere condițiile generale obligatorii de acordare a unei pensii în sistemul public: vârsta standard de pensionare și stagiul minim de cotizare, întrucât, în lipsa unor prevederi speciale derogatorii de la norma generală se aplică legea generală în materie, respectiv, Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare.

- Chiar dacă dreptul la pensie este unul garantat constituțional, reclamanta nu este îndreptățită să pretindă dobândirea acestuia fără îndeplinirea condițiilor corelative reglementate în mod expres de legiuitor în cuprinsul Legii nr. 19/2000, astfel că raționamentul primei instanțe este eronat.

Mai mult, reclamanta la data solicitării acordării pensiei de serviciu nu îndeplinea condițiile privind vârsta standard de pensionare de 58 de ani și 6 luni pentru femei, având doar 52 ani și 5 luni, și nici a stagiului complet de cotizare de 27 de ani pentru femei.

- în mod greșit prima instanță a constatat că actul contestat întrunește condițiile cerute de Legea nr. 554/2004, pentru a fi calificat ca act administrativ normativ pentru care era necesară publicarea în M. Of.

- întrucât în opinia recurentei-pârâte acțiunea reclamantei este neîntemeiată, se impune respingerea acesteia și implicit exonerarea de plată a cheltuielilor de judecată.

C.N.P.A.S. prin cererea de recurs formulată a adus, în esență, aceleași critici hotărârii atacate ca și recurenta Curtea de Conturi a României susținând că dispozițiile art. 8 și art. 11 din Convenție nu instituie o condiție suplimentară fată de art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008, în lipsa unor prevederi legale speciale care să reglementeze condițiile de acordare a pensiei de serviciu în cazul reclamantei, care a îndeplinit funcția de consilier de conturi.

De asemenea, pensia de serviciu reprezintă doar un beneficiu acordat de stat însă numai după îndeplinirea condițiilor impuse de Legea nr. 19/2000, referitoare la vârsta standard de pensionare și stagiul minim de cotizare, ori, recurenta-reclamantă nu îndeplinea condițiile impuse de art. 41 din Legea nr. 19/2000, motiv pentru care i-a fost respinsă cererea de înscriere la pensia de serviciu prin decizia din anul 2009 de Casa Județeană de Pensii Bihor.

3. Soluția instanței de recurs

înalta Curte, analizând recursurile în raport de criticile formulate, de susținerile părților, de înscrisurile depuse la dosar, de dispozițiile legale incidente, apreciază că acestea sunt nefondate, pentru considerentele ce urmează a fi expuse.

Astfel cum rezultă din expunerea prezentată anterior, recurenta-reclamantă a solicitat să se constate nulitatea absolută parțială a dispozițiilor art. 8 și art. 11 din Convenția privind aplicarea unitară a prevederilor referitoare la pensiile de serviciu, potrivit Legii nr. 94/1992, privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, modificată și completată prin Legea nr. 217/2008, încheiată la 19 decembrie 2008 între Curtea de Conturi a României, pe de o parte, și C.N.P.A.S., pe de altă parte, arătând, în esență, că aceste prevederi încalcă dispozițiile art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008, întrucât instituie condiții suplimentare față de cele prevăzute de Legea nr. 94/1992, cu modificările și completările ulterioare, condiționând acordarea pensiei de serviciu pentru consilierii de conturi de îndeplinirea cerințelor impuse de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare.

Criticile privind calificarea în mod greșit a Convenției menționate ca fiind act administrativ normativ sunt nefondate, întrucât prin Decizia nr. 1453 din 12.03.2010 a înaltei Curții de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în primul ciclu procesual, s-a statuat în mod irevocabil, cu putere de lucru judecat, că acest act îndeplinește cerințele de a fi calificat act administrativ cu caracter normativ din perspectiva prevederilor art. 2 alin. (1) litera b) și c) din Legea nr. 554/2004.

în ceea ce privește criticile care vizează fondul cauzei, instanța de recurs reține că acestea sunt fondate.

Dispozițiile art. 107 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, cu modificările și completările ulterioare, prevăd: "persoanele care au îndeplinit funcția de consilier de conturi pe durata unui mandat complet, beneficiază la data pensionării, de pensie de serviciu, în cuantumul prevăzut de lege pentru magistrați".

După cum se constată, aceste dispoziții vizează cuantumul pensiei de care pot beneficia consilierii de conturi și nu condițiile pentru acordarea pensiei acestora.

Ulterior acestor dispoziții legale nu au fost emise alte norme sau dispoziții legale speciale care să reglementeze condițiile de eligibilitate pentru acordarea acestui drept, astfel cum s-a întâmplat în cazul altor categorii socio-profesionale, care beneficiază de pensie de serviciu, drept reglementat în statute proprii.

Prin urmare, cum dispozițiile art. 107 alin. (4) menționate au avut în vedere numai cuantumul pensiei de care pot beneficia consilierii de conturi, rezultă că, în ceea ce privește condițiile ce trebuie îndeplinite pentru a beneficia de cuantumul acestei pensii, devin incidente dispozițiile Legii nr. 19/2000, legea cadru privind sistemul de pensii.

în consecință, dispozițiile art. 8 din Convenția menționată, care prevăd că: "persoanele care au îndeplinit funcția de consilier de conturi beneficiază, la cerere, de pensie de serviciu, potrivit art. 107 alin. (4) din lege, cu îndeplinirea condițiilor de acordare a pensiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare" precum și cele ale art. 11 care dispun că "beneficiază de pensie de serviciu, conform legii, persoana care se află în una din următoarele situații: a) la data solicitării pensiei de serviciu a exercitat un mandat complet de consilier de conturi și îndeplinește condițiile pentru acordarea pensiei pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare; b) la data solicitării pensiei de serviciu ocupă o altă funcție, sau are o altă ocupație în afară de cea de consilier de conturi, a exercitat un mandat complet de consilier de conturi și îndeplinește condițiile pentru acordarea pensiei pentru limită de vârstă, prevăzută de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare" nu contravin Legii nr. 217/2008, actul normativ cu forță juridică superioară, nefiind încălcate dispozițiile art. 75 și art. 76 din Legea nr. 24/2000.

Aceste dispoziții nu instituie condiții suplimentare pentru acordarea pensiei de serviciu pentru consilierii de conturi, cum este și cazul reclamantei, fată de prevederile art. 107 alin. (4) din Legea nr. 217/2008, care, astfel cum s-a menționat, nu au caracter derogatoriu de la cele generale cuprinse în Legea nr. 19/2000, referitoare la acordarea pensiei de serviciu, cuprinzând referiri doar la cuantumul pensiei de serviciu în cazul celor ce au îndeplinit funcția de consilier de conturi.

Este adevărat că dreptul la pensie este un drept garantat de art. 47 din Constituția României, însă, nu pot fi reținute susținerile reclamantei, care vizează încălcarea acestui drept, întrucât reclamanta poate beneficia de acest drept după îndeplinirea condițiilor impuse de actele normative, incidente categoriei profesionale din care a făcut parte.

Față de considerentele expuse, instanța de recurs apreciază că este neîntemeiată acțiunea reclamantei prin care s-a solicitat nulitatea absolută parțială a dispozițiilor art. 8 și art. 11 din Convenția menționată, prima instanță pronunțând o hotărâre netemeinică și nelegală, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ.

în consecință, înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I-a din C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, a admis recursurile formulate, a modificat sentința atacată în sensul că a respins acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

← ICCJ. Decizia nr. 5119/2011. Contencios  ICCJ. Decizia nr. 5115/2011. Contencios →

Vezi și alte spețe de contencios administrativ:

Comentarii despre ICCJ. Decizia nr. 5108/2011. Contencios