ICCJ. Decizia nr. 5756/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5756/2011
Dosar nr.11068/2/2009
Şedinţa publică din 30 noiembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul D.O., cetăţean moldovean, a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se constate refuzul nejustificat al acestuia de a-i soluţiona cererea privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetăţeniei române şi, pe cale de consecinţă, obligarea la primirea cererii de redobândire a cetăţeniei române şi la acordarea de daune morale în cuantum de 5.000 RON.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că la data de 24 ianuarie 2007 s-a adresat cu o primă cerere scrisă către Secţia Consulară a Ambasadei României la Chişinău, instituţie competentă, conform Legii cetăţeniei române nr. 21/1991, modificată şi republicată, să primească cererile de redobândire a cetăţeniei române din partea solicitanţilor (foşti cetăţeni români şi descendenţii acestora până la gradul II, care au domiciliul în Republica Moldova).
Reclamantul a menţionat că, la data de 24 ianuarie 2007 a depus cerere scrisă de programare prin poştă (recomandată cu confirmare de primire), împreună cu actele care demonstrează îndeplinirea condiţiilor legale, că faţă de faptul că timp de 2 ani nu a fost invitat să depună cererea de redobândire a cetăţeniei române, a formulat o nouă cerere către Ambasada României la Chişinău, la care nu a primit răspuns, astfel că a depus o nouă cerere la data de 04 septembrie 2009, la care, de asemenea, nu a primit răspuns.
Reclamantul a adăugat că a solicitat Ministerului Afacerilor Externe - Direcţia Consulară, prin cererea nr. 12884 din 30 octombrie 1999, să înainteze Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău cererea sa, prin care a solicitat, din nou, să-i fie fixată data la care va fi invitat pentru depunerea cererii, iar prin adresa nr. G 5-1/P/2764 emisă de Ministerul Afacerilor Externe - Direcţia Consulară, i s-a adus la cunoştinţă faptul că în momentul în care cererea va intra în faza de procesare ambasada îi va trimite invitaţia în vederea depunerii documentaţiei.
Reclamantul a apreciat că această atitudine a Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău reprezintă în fapt şi în drept refuzul nejustificat de a-i soluţiona cererea, refuz asimilat actelor administrative unilaterale, conform prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Reclamantul a solicitat să se constate că, în cazul său, restrângerea dreptului de redobândire a cetăţeniei române, prin împiedicarea depunerii cererii, la aproximativ 2 ani şi 10 luni de la data formulării primei cereri, este lipsită de temei legal, nejustificată, neconstituţională, abuzivă şi discriminatorie, întrucât aduce atingere existenţei dreptului fundamental de obţinere a cetăţeniei române.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a invocat, ca motiv de ordine publică, excepţia prescripţiei dreptului la acţiune pentru a fi obligat Ministerul Afacerilor Externe la soluţionarea cererii formulate în luna ianuarie 2007, faţă de dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar pe fond, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
În privinţa daunelor morale, sub rezerva timbrării legale a capătului de cerere potrivit art. 3 lit. m) din Legea nr. 146/1997, pârâtul a susţinut că acestea sunt complet nefondate, deoarece reclamantului nu i s-a adus nici un prejudiciu de natură să antreneze obligarea sa la plata sumei de 5.000 RON, pretenţia fiind numai afirmată, fără a detalia spectrul vătămărilor (atingere a onoarei, lezarea imaginii publice, etc.).
Prin Sentinţa civilă nr. 1869 din 22 aprilie 2010 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul D.O., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe; a constatat refuzul nejustificat al pârâtului de a soluţiona cererea reclamantului privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetăţeniei române; a obligat pârâtul la primirea cererii reclamantului de redobândire a cetăţeniei române; a obligat pârâtul la plata sumei de 1.000 RON daune morale către reclamant; a respins în rest acţiunea ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut faptul că prin acţiunea dedusă judecăţii se invocă refuzul autorităţii pârâte de soluţionare a cererii privind primirea actelor necesare redobândirii cetăţeniei române, refuz considerat de reclamant ca fiind unul nejustificat.
Instanţa a reţinut că, în speţă, refuzul pretins nejustificat de soluţionare a cererii a fost exprimat la data de 05 noiembrie 2009, prin adresa nr. G-5-1/P/2764, iar sesizarea instanţei a avut loc la data de 20 noiembrie 2009, în cadrul termenului de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.
Prin urmare, instanţa a constatat că excepţia prescripţiei dreptului la acţiune invocată de pârât este neîntemeiată şi a dispus respingerea acesteia.
Examinând pe fond acţiunea promovată de reclamant, instanţa a constatat că aceasta este în parte întemeiată, în considerarea următoarelor argumente:
Dispoziţiile Legii nr. 21/1991 nu prevăd un termen în care autoritatea pârâtă să primească şi să înregistreze cererile de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române, iar în lipsa unei dispoziţii legale exprese, instanţei îi revine obligaţia de a exercita un control asupra dreptului de apreciere al autorităţii administrative pentru a se asigura o protecţie reală a drepturilor consfinţite de Constituţia României şi de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
În speţă, timpul scurs de la data înregistrării primei cereri a reclamantului (24 ianuarie 2007) şi până la data sesizării instanţei (20 noiembrie 2009), raportat la cerinţa impusă de legiuitor, în sensul ca aceste cereri să fie înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie, precum şi la faptul că nici până la data judecării cauzei reclamantului nu i s-a comunicat data la care trebuie să se prezinte pentru înregistrarea cererii de redobândire a cetăţeniei române, conduce la concluzia nerespectării termenului rezonabil de către autoritatea pârâtă.
În consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa a dispus admiterea acţiunii în parte, în sensul constatării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii şi de obligare a pârâtului la primirea cererii reclamantului de redobândire a cetăţeniei române.
De asemenea, în temeiul art. 18 alin. (3) din acelaşi act normativ, instanţa a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 1.000 RON cu titlu de daune morale, apreciind că lipsa totală de acţiune a autorităţii pârâte timp de aproximativ 3 ani de zile, în cazul reclamantului, a avut ca efect privarea acestuia de dreptul legal şi constituţional de depunere a cererii de redobândire a cetăţeniei române.
Instanţa a mai apreciat că reclamantul a suferit cu certitudine un prejudiciu moral datorat sentimentului de frustrare şi nedreptate provocat de atitudinea autorităţii, pentru care simpla constatare a refuzului de soluţionare a cererii nu poate constitui o reparaţie echitabilă, precum şi faptul că suma de 1.000 RON cu titlu de daune morale reprezintă o despăgubire echitabilă pentru prejudiciul moral suferit, pentru restul pretenţiilor reclamantului cererea fiind respinsă ca neîntemeiată.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea cererii de recurs, încadrată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu interpretarea greşită a legii.
Astfel, recurentul consideră că instanţa de fond a procedat greşit când a constatat că acţiunea este întemeiată deoarece „timpul scurs de la data înregistrării primei cereri (24 ianuarie 2007) şi până la data sesizării instanţei (20 noiembrie 2009). conduce la concluzia nerespectării termenului rezonabil de către autoritatea pârâtă".
Recurentul arată că un termen rezonabil nu este neapărat un termen scurt şi că există o justificare argumentată a împrejurării că reclamanţilor nu li s-a stabilit încă o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetăţeniei.
În motivarea recursului se arată că pentru instanţa de fond nu a avut relevanţă starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deşi tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situaţia specifică a derulării procedurii consulare sub potenţialul pe care MAE îl învedera şi pe care şi l-a dorit să se atingă în anii următori.
Recurentul mai arată că, la data declarării recursului, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător faţă de anii anteriori, prin deschiderea unei locaţii a Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău, dar acumularea cererilor de intenţie a cetăţenilor moldoveni pentru redobândirea cetăţeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează şi astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanţelor acestor cetăţeni de a fi programaţi cât mai repede în vederea depunerii actelor.
În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamanţilor dar care nu au formulat acţiune în instanţă), să schimbe ordinea cronologică stabilită şi să primească cererea reclamantului.
Pe de o parte, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudenţa CEDO, dar, chiar şi aşa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate. În condiţiile în care solicitanţii sunt rezidenţi în ţara a cărei cetăţenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului faţă de celelalte persoane în mijlocul cărora trăieşte în mod statornic şi care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetăţean, ipoteză în care nu se regăseşte reclamantul.
Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul circumstanţelor fiecărui caz în parte, şi nu doar de durata termenului, este constantă şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO).
Recurentul mai menţionează că la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea OUG nr. 36/2009, ce modifică şi completează Legea nr. 21/1991.
În privinţa daunelor morale, recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamantul să fi afirmat, cel puţin ceea ce instanţa de fond a crezut că reprezintă prejudiciul moral suferit de acesta. Astfel, respectiva „privare de dreptul legal şi constituţional a reclamantului" este un element vag definit, nereclamat de partea care a acţionat în judecată şi care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1.000 RON este o compensare adecvată pentru „lipsa totală de acţiune a autorităţii pârâte", circumstanţă care nu a provocat o daună emoţională şi nici nu afectează prestigiul social al reclamantului.
Faptul că s-a oferit câştig de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa vătămare a dreptului reclamantului prin soluţia instanţei, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită şi alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în speţă.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, motiv pentru care sentinţa atacată va fi modificată în parte, fiind menţinute celelalte dispoziţii, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Înalta Curte apreciază că susţinerea recurentului privind greşita aplicare de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care defineşte noţiunea de refuz nejustificat de soluţionare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:
Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetăţeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie.
Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autorităţile române trebuie să soluţioneze cererile de redobândire a cetăţeniei române.
Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autorităţile române să proceseze astfel de cereri.
Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenţia Europeană pentru Cetăţenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie".
Doctrina europeană a arătat că noţiunea de „termen rezonabil" este o noţiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil" trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global şi în mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente, dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicţiei este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.
În opinia Curţii de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei şi de criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special, în funcţie de complexitatea speţei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri şi data soluţionării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispoziţiilor legale mai sus menţionate şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depăşesc capacitatea de procesare a Secţiei Consulare a Ambasadei, întrucât autorităţile naţionale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerităţii, care guvernează materia aflată în discuţie.
În ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, Înalta Curte reţine că această critică este întemeiată, pentru considerentele în continuare arătate.
În speţă, reclamantul a solicitat acordarea daunelor morale în sumă de 5.000 RON pentru prejudiciul moral suferit ca urmare a nesoluţionării într-un termen rezonabil a cererii de redobândire a cetăţeniei române.
Formularea cererii de către reclamant reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetăţeniei române.
În contenciosul administrativ, acordarea daunelor morale, alături de cele materiale solicitate de reclamant, este menită să asigure protecţia efectivă a drepturilor persoanei vătămate şi repararea echitabilă a prejudiciului suferit, în raport cu circumstanţele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Daunele morale nu se acordă în mod automat, ca efect al stabilirii culpei autorităţii, ci trebuie administrate probe pentru a dovedi existenţa unui prejudiciu moral în sensul dispoziţiilor art. 998 - 999 C. civ.
Înalta Curte reţine că, spre deosebire de prejudiciul material, a cărui întindere nu poate fi stabilită decât pe baza unui suport probator, în privinţa daunelor morale nu pot fi produse probe materiale în vederea cuantificării pierderii suferite.
Chiar dacă nu se pot administra, în principiu, probe materiale, pentru acordarea daunelor morale se impune totuşi să existe elemente probatorii adecvate pentru dovedirea producerii unor suferinţe morale, a impactului concret asupra persoanei în cauză, pentru determinarea de la caz la caz a existenţei şi cuantumului acestora.
De aceea, judecătorul are dreptul să aprecieze, în raport cu toate circumstanţele cauzei, asupra unei sume globale care să constituie o reparaţie echitabilă în raport cu efectele faptei generatoare de prejudicii.
Daunele morale corespund atingerii aduse cinstei, onoarei, imaginii publice ori prestigiului profesional al persoanei, scopul lor fiind unul compensatoriu, care să nu constituie însă o penalitate excesivă pentru cel care a produs dauna.
În jurisprudenţa naţională şi în cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a conturat ideea că, în funcţie de circumstanţele cauzei, simpla constatare a existenţei faptei ilicite poate reprezenta, în sine, o reparaţie echitabilă suficientă pentru repararea prejudiciului moral ce ar fi fost suferit de reclamant (e.g. cauza Cumpănă şi Mazăre împotriva României, cererea nr. 33348/1996, hotărârea din 17 decembrie 2004, M. Of. al României nr. 501 din 14 iunie 2005).
Înalta Curte apreciază că obligarea autorităţii pârâte la soluţionarea cererii într-un termen scurt reprezintă prin ea însăşi o reparaţie echitabilă, o măsură de natură a acoperi consecinţele negative ale conduitei autorităţii publice, neexistând temei pentru plata sumei solicitate de reclamant.
În consecinţă, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica în parte sentinţa recurată, în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menţinându-se celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva Sentinţei civile nr. 1869 din 22 aprilie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind obligarea la plata daunelor morale, ca neîntemeiat.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţe.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 noiembrie 2011.
Procesat de GGC - LM
| ← ICCJ. Decizia nr. 5752/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 5761/2011. Contencios. Constatarea calităţii... → |
|---|
