ICCJ. Decizia nr. 5865/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5865/2011
Dosar nr.9060/2/2009
Şedinţa publică din 7 decembrie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la 28 septembrie 2009 şi precizată la 19 mai 2010, reclamantul B.V. a solicitat ca în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Primul-Ministru şi Secretariatul General al Guvernului să se dispună anularea HG nr. 195/2009 privind aplicarea mobilităţii din funcţia publică de prefect al judeţului Gorj în funcţia publică de inspector guvernamental, a Deciziei nr. 282/2009 şi a Deciziei nr. 442/2009 privind numirea prin mobilitate a reclamantului în funcţia publică de inspector guvernamental, cu repunerea acestuia în situaţia anterioară emiterii actelor administrative contestate.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că prin Hotărârea Guvernului nr. 195/2009 a fost eliberat în mod abuziv din funcţia de prefect al judeţului Gorj, fără a i se comunica motivele măsurii dispuse. Reclamantul a mai arătat că mobilitatea a fost aplicată în cazul său cu încălcarea dispoziţiilor art. 27 alin. (3) lit. b) din HG nr. 341/2007, ignorându-se calitatea sa de avertizor în interesul legii şi faptul că se afla în concediu medical la data eliberării din funcţie.
Pârâtul Primul-Ministru al României a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive în cererea de anulare a HG nr. 195/2009 şi excepţia lipsei procedurii prealabile pentru cererea de anulare a Deciziei nr. 442/2009.
Pârâţii Guvernul României şi Secretariatul General al Guvernului au invocat excepţia lipsei calităţii lor procesuale pasive în cererea de anulare a Deciziilor nr. 282/2009 şi nr. 442 din 30 martie 2009, arătând că nu sunt emitenţii deciziilor atacate, iar calitatea de parte în proces trebuie să corespundă calităţii de titular al dreptului, respectiv al obligaţiei din raportul juridic de drept material dedus judecăţii.
La data de 24 februarie 2010, Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României şi a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată, motivând că prin măsura adoptată cu privire la mobilitatea înalţilor funcţionari publici nu s-a adus atingere unui drept recunoscut de lege sau unui interes legitim al reclamantului.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a pronunţat Sentinţa civilă nr. 2420 din 19 mai 2010, prin care a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Secretariatul General al Guvernului şi a respins acţiunea formulată de reclamant împotriva acestui pârât, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în cererea de anulare a Deciziilor nr. 442/2009 şi nr. 282/2009 şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Primul-Ministru al României în cererea de anulare a Hotărârii Guvernului nr. 195/2009, respingând excepţia lipsei plângerii prealabile.
Prin aceeaşi sentinţă, a fost admisă acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Primul-Ministru, au fost anulate HG nr. 195/2009, Deciziile nr. 282/2009 şi nr. 442/2009 emise de Primul-Ministru, s-a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia de prefect al judeţului Gorj, deţinută anterior emiterii actelor anulate şi a fost respinsă ca nefondată cererea de intervenţie formulată de Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Secretariatul General al Guvernului a fost admisă de instanţa de fond, reţinând că acesta nu a emis actele contestate în cauză şi nu este parte în raportul juridic de drept administrativ stabilit pentru exercitarea funcţiei publice deţinute de reclamant.
Pentru aceleaşi considerente, a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în cererea de anulare a Deciziilor nr. 282/2009 şi nr. 442/2009, precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Primul-Ministru în cererea de anulare a HG nr. 195/2009.
Excepţia lipsei plângerii prealabile a fost respinsă, cu motivarea că reclamantul a dovedit îndeplinirea procedurii administrative cu privire la toate actele administrative deduse judecăţii.
Pe fondul cauzei, instanţa de fond a apreciat că actele întocmite pentru aplicarea mobilităţii în privinţa reclamantului nu cuprind o motivare adecvată a măsurilor adoptate, existând numai o presupunere cu privire la incidenţa dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999 şi art. 27 alin. (1) lit. a) din HG nr. 341/2007 referitoare la eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice sau a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 şi art. 27 alin. (1) lit. b) din HG nr. 341/2007 referitoare la modificarea raporturilor de serviciu în interes public.
Caracterul discreţionar al măsurilor adoptate de pârâţi a fost constatat şi faţă de împrejurarea că, la momentul aplicării mobilităţii prin HG nr. 195 din 4 martie 2009, nu s-a stabilit care va fi înalta funcţie publică ocupată de reclamant şi că aceasta a fost determinată după aproape o lună, prin Decizia nr. 442 din 30 martie 2009 de numire în funcţia de inspector guvernamental la nivelul judeţului Braşov pentru exercitarea de atribuţii din sfera de competenţă a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii.
Deşi s-a recunoscut competenţa exclusivă a pârâţilor de a dispune modalităţile prin care se realizează mobilitatea înalţilor funcţionari publici, instanţa de fond a considerat că actele administrative contestate reprezintă măsuri care depăşesc limita puterii discreţionare conferite autorităţii publice, plasându-se în zona arbitrariului, astfel că este întrunită ipoteza normei cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, care defineşte abuzul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Ca urmare a admiterii acţiunii formulate de reclamant, a fost respinsă ca nefondată cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Administraţiei şi Internelor în interesul pârâtului Guvernul României.
Prin încheierea dată în acelaşi dosar, în Şedinţa publică din 09 februarie 2011, a fost respinsă ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantul B.V. pentru învestirea cu formulă executorie a Sentinţei civile nr. 2420 din 19 mai 2010, avându-se în vedere dispoziţiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora recursul declarat împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de contencios administrativ suspendă executarea.
Împotriva acestei încheieri, a declarat recurs reclamantul, solicitând modificarea încheierii, în sensul admiterii cererii de învestire cu formulă executorie a Sentinţei civile nr. 2420 din 19 mai 2010, arătând că judecătorul fondului a aplicat greşit dispoziţiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care acestea nu prevăd suspendarea executării silite din cauza declarării recursului, iar la data cererii de învestire cu formulă executorie nici nu era înregistrată o cerere de recurs în cauză.
Recurentul-reclamant a mai arătat că, faţă de caracterul mixt, de drept administrativ şi de dreptul muncii al raportului său de funcţie, instanţa de fond avea obligaţia să aplice dispoziţiile art. 278 C. proc. civ., potrivit cărora, hotărârea dată cu privire la drepturile salariale este executorie de drept.
Împotriva Sentinţei civile nr. 2420 din 19 mai 2010 au declarat recurs pârâţii Guvernul României, Primul-Ministru al României şi intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor, solicitând ca în temeiul dispoziţiilor art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., să fie modificată hotărârea atacată, în sensul respingerii cererii reclamantului de anulare a HG nr. 195/2009 şi a Deciziilor nr. 282/2009 şi nr. 442/2009 emise de Primul-Ministru.
Recurenţii au criticat soluţia de anulare a HG nr. 195/2009, arătând că aceasta a fost adoptată cu respectarea principiului mobilităţii în funcţie a înalţilor funcţionari publici, prevăzut de art. 93 din Legea nr. 188/1999, republicată, şi art. 29 din HG nr. 341/2007.
Conform acestei reglementări, s-a arătat că autorităţile publice au competenţa exclusivă de a dispune mutarea unui înalt funcţionar public dintr-o funcţie publică corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici în alta, fără ca dispunerea acestei măsuri să fie condiţionată de acordul înalţilor funcţionari publici. De asemenea, s-a arătat că această modificare a raportului de serviciu nu echivalează cu o retrogradare, deoarece mobilitatea în vederea eficientizării activităţii instituţiei publice este una din obligaţiile pe care un înalt funcţionar public trebuie să le execute în virtutea funcţiei pe care o îndeplineşte.
Recurenţii au arătat că în mod greşit s-a reţinut în sentinţa atacată nelegalitatea HG nr. 195/2009 pentru nerespectarea cerinţelor de formă prevăzute în Legea nr. 24/2000 şi în HG nr. 1226/2007 de aprobare a Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.
Recurenţii au criticat şi concluzia instanţei de fond privind adoptarea HG nr. 195/2009 cu exces de putere, motivând că acest act administrativ fost emis prin exercitarea în limitele conferite de lege a dreptului de apreciere de care dispune autoritatea publică, iar nu în mod arbitrar şi discreţionar.
Cu privire la Deciziile nr. 282/2009 şi nr. 442/2009, s-a susţinut că a fost de asemenea în mod greşit admisă cererea de anulare, fără a se avea în vedere că acestea sunt acte administrative subsecvente HG nr. 195/2009, care au fost emise de Primul-Ministru în limitele atribuţiilor sale şi cu respectarea prevederilor art. 19 din Legea nr. 90/2001, ale art. 19 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicată, şi art. 33 alin. (1) lit. d) din HG nr. 341/2007.
Astfel, s-a învederat că, Decizia nr. 282/2009 a fost emisă avându-se în vedere măsurile luate de reorganizare a aparatului de lucru al Guvernului ca o structură performantă şi competitivă în raport cu structurile din ţările membre ale Uniunii Europene, iar prin Decizia nr. 442/2009 i-au fost stabilite atribuţiile reclamantului în calitate de inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului.
Analizând actele şi lucrările dosarului, în raport şi cu dispoziţiile art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul B.V. împotriva încheierii date în Şedinţa publică din 09 februarie 2011, constatându-se că nu erau îndeplinite în cauză cerinţele impuse de lege pentru învestirea cu formulă executorie a unei hotărâri judecătoreşti.
Potrivit dispoziţiilor art. 22 din Legea nr. 554/2004, hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au respins acţiunile formulate în baza acestei legi şi s-au acordat cheltuieli de judecată se învestesc cu formulă executorie şi se execută silit, conform dreptului comun.
În art. 24 alin. (1) din aceeaşi lege, se prevede că, dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.
Din interpretarea coroborată a acestor dispoziţii legale, rezultă că se învestesc cu formulă executorie numai hotărârile prevăzute de art. 22, întrucât celelalte hotărâri intră sub incidenţa prevederilor art. 24 din lege, nefiind necesară învestirea lor cu formulă executorie, justificat de faptul că acestea se execută de drept, în temeiul legii, în termenul prevăzut în cuprinsul lor, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.
Faţă de specificul executării hotărârii judecătoreşti în materia contenciosului administrativ, instanţa de fond a respins întemeiat cererea formulată de recurentul-reclamant pentru învestirea cu formulă executorie a Sentinţei civile nr. 2420 din 19 mai 2010.
Astfel, s-a apreciat cu just temei că nu se poate emite titlul executoriu în condiţiile prevăzute de art. 22 din Legea nr. 554/2004, întrucât hotărârea instanţei de contencios administrativ nu era irevocabilă, fiind atacată cu recurs şi exercitarea căii de atac a determinat suspendarea executării, în conformitate cu dispoziţiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Susţinerea recurentului-reclamant privind incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 278 C. proc. civ. este neîntemeiată, întrucât procedura de executare este reglementată cu caracter derogatoriu de Capitolul III din Legea nr. 554/2004 în materia contenciosului administrativ. Pe de altă parte, se reţine că însuşi recurentul-reclamant a invocat aplicarea normelor de drept comun privind executarea de drept a hotărârilor pronunţate cu privire la drepturile salariale, recunoscând implicit că prezentul litigiu nu corespunde acestei ipoteze juridice, vizând legalitatea actelor administrative contestate şi raportul său de funcţie publică.
Recursurile declarate de pârâţii Guvernul României, Primul-Ministru al României şi de intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva Sentinţei civile nr. 2420 din 19 mai 2010 sunt întemeiate şi urmează a fi admise pentru motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.
Instanţa de fond a constatat greşit nelegalitatea HG nr. 195/2009 privind aplicarea mobilităţii pentru reclamantul B.V. din funcţia publică de prefect al judeţului Gorj în funcţia publică de inspector guvernamental.
Conform notei de fundamentare întocmite pentru acest act administrativ, măsura de aplicare a mobilităţii a fost adoptată în considerarea interesului public şi a reorganizării aparatului de lucru al Guvernului, ca o structură performantă şi competitivă în raport cu structurile din ţările membre ale Uniunii Europene.
Temeiul de drept al măsurii dispuse l-au constituit dispoziţiile art. 33 alin. (1) lit. c) din HG nr. 341/2007, care prevăd că mobilitatea pentru eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice se dispune prin hotărâre a Guvernului, la solicitarea motivată a ministrului internelor şi reformei administrative, pentru funcţiile publice de prefect şi subprefect.
Această condiţie legală a fost respectată la emiterea Hotărârii nr. 195/2009, întrucât nota de fundamentare cuprinde propunerea motivată de ministrul administraţiei şi internelor prin măsurile organizatorice necesare pentru atingerea obiectivelor stabilite prin Programul de Guvernare 2009 - 2012.
Aplicarea prevederilor Programului de Guvernare 2009 - 2012 a impus atât eficientizarea activităţii conducerii instituţiei prefectului, cât şi stabilirea de măsuri organizatorice pentru asigurarea capacităţii de coordonare şi armonizare a acţiunilor la nivel central, regional sau local, de către inspectorii guvernamentali, conform priorităţilor strategice de reformă a administraţiei publice.
Actul administrativ pentru aplicarea mobilităţii reclamantului în corpul înalţilor funcţionari publici a fost emis în exercitarea competenţelor recunoscute autorităţii publice prin dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 90/2001, art. 19 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicată, art. 33 alin. (1) lit. d) din HG nr. 341/2007 şi în limitele dreptului de apreciere, fiind respectate condiţiile legale care limitează libertatea de decizie a administraţiei în alegerea făcută între mai multe soluţii sau chiar posibilitatea de a nu alege una dintre soluţii.
Depăşirea limitelor dreptului de apreciere la adoptarea HG nr. 195/2009, prin săvârşirea de către autoritatea emitentă a unui abuz de putere, a fost greşit constatată de instanţa de fond în condiţiile în care măsura de aplicare a mobilităţii a fost motivată prin elementele de fapt şi de drept expuse în cuprinsul actului şi în nota de fundamentare, care a stat la baza acestui act.
Din acest considerent, nu se poate reţine caracterul arbitrariu al măsurii de aplicare a mobilităţii, cum neîntemeiat a considerat judecătorul fondului, prin preluarea susţinerilor reclamantului, fără a avea în vedere obligaţiile statutare ale acestuia, determinate de funcţia publică deţinută şi de principiul mobilităţii înalţilor funcţionari publici.
Astfel, se reţine că reclamantul B.V. este încadrat în categoria înalţilor funcţionari publici şi conform dispoziţiilor art. 93 din Legea nr. 188/1999, republicată, înalţii funcţionari publici sunt supuşi mobilităţii în funcţie şi prezintă disponibilitate la numirile în funcţiile publice. De asemenea, dispoziţiile art. 29 din HG nr. 341/2007 prevăd că înalţii funcţionari publici prezintă disponibilitate la numirile în funcţiile corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici, prin mobilitate, în condiţiile Legii nr. 188/1999.
Principiul mobilităţii presupune numirea unui înalt funcţionar public într-o funcţie corespunzătoare categoriei căreia îi aparţine, ceea ce în cauză s-a respectat prin numirea reclamantului într-o altă funcţie publică, dar tot în corpul înalţilor funcţionari publici, respectiv prin mobilitatea dispusă la aceeaşi dată din funcţia de prefect în funcţia de inspector guvernamental.
Instanţa de fond a reţinut fără temei că numirea în funcţia de inspector guvernamental a intervenit la o lună de la eliberarea din funcţia de prefect, deşi statutul şi cariera reclamantului de înalt funcţionar public nu au fost afectate prin aplicarea mobilităţii, întrucât HG nr. 195/2009 a stabilit atât eliberarea din funcţia publică de prefect, cât şi numirea ca inspector guvernamental, prin efectul mobilităţii prevăzute de lege pentru corpul înalţilor funcţionari publici.
Cum actul de aplicare a mobilităţii nu afectat în mod real calitatea de care s-a prevalat reclamantul, aceea de înalt funcţionar public, fiind o consecinţă a regimului statutar prevăzut pentru funcţia publică deţinută, nu se poate constata îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru admiterea acţiunii în anulare pe calea contenciosului administrativ.
Reclamantul nu a dovedit susţinerile sale din acţiune privind vătămarea unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim prin HG nr. 195/2009. Aceeaşi concluzie se impune şi cu privire la deciziile nr. 282/2009 şi nr. 442/2009 emise de Primul-Ministru în executarea măsurii de mobilitate aplicată prin HG nr. 195/2009.
De altfel, nici reclamantul nu a invocat cu privire la cele două acte administrative subsecvente alte motive de nelegalitate decât cele referitoare la HG nr. 195/2009.
Susţinerile din acţiune privind emiterea actelor contestate cu încălcarea prevederilor art. 36 şi art. 94 din Legea nr. 188/1999, republicată, sunt de asemenea nefondate, întrucât măsura de mobilitate aplicată nu a modificat raportul de serviciu al reclamantului, iar raportul său de serviciu nu a fost suspendat de drept datorită concediului pentru incapacitate temporară de muncă, întrucât durata acestuia nu a fost mai mare de o lună.
Faţă de considerentele care au fost expuse, în baza dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursurile declarate de Guvernul României, de Primul-Ministru şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, va modifica hotărârea atacată, în sensul că va admite cererea de intervenţie formulată în interesul Guvernului României de Ministerul Administraţiei şi Internelor şi va respinge ca nefondată acţiunea formulată de reclamantul B.V.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de B.V. împotriva Încheierii din 09 februarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Admite recursurile declarate de Guvernul României, Primul-Ministru şi Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva Sentinţei nr. 2420 din 19 mai 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică hotărârea atacată în sensul că admite cererea de intervenţie formulată de Ministerul Administraţiei şi Internelor şi respinge acţiunea formulată de reclamantul B.V., ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 decembrie 2011.
Procesat de GGC - AZ
| ← ICCJ. Decizia nr. 5863/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 5866/2011. Contencios → |
|---|
