ICCJ. Decizia nr. 6138/2011. Contencios
| Comentarii |
|
Reclamantul M.M.F. a chemat în judecată pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând obligarea acesteia la revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, până la data plății efective.
în motivarea cererii arată că la 10 august 2010, dată stabilită pentru plata salariului aferent lunii iulie a luat cunoștință că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat salariul cu 25%. Măsura nu i-a fost comunicată de v conducerea instituției pârâte, deși salariul face parte din elementele actului de numire în funcție, conform Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.
Dreptul la salariu este corolarul dreptului constituțional la muncă, diminuarea acestuia constituind o veritabilă restrângere a exercițiului dreptului la muncă. Măsura diminuării salariului cu 25% încalcă în mod vădit dispozițiile art. 1, 16, 20, 41,44, 47 și 53 din Constituție.
Constituția, prin art. 20, prevede prioritatea dreptului internațional asupra celui intern în materia drepturilor fundamentale ale omului. Măsura diminuării salariului încalcă Declarația Universală a Dreptului Omului, respectiv art. 17, privitor la dreptul de proprietate, "orice persoană are dreptul la proprietate", art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent.
De asemenea, sunt încălcate art. 1 pct. 2 și 4 privind dreptul la muncă, art. 4 privind dreptul la o salarizare echitabilă și art. 20 privind egalitatea de șanse a lucrătorilor, toate din Cartea Socială Europeană.
Prin această măsură se încalcă și art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale. în jurisprudența C.E.D.O. s-a statuat că noțiunea de "bun" înglobează orice interes al unei persoane care Care valoare economică, așa cum este dreptul la salariu sau cel la prestații de asigurări sociale și de asistență socială, care astfel sunt asimilate dreptului de proprietate.
Reducerea salariului brut cu 25% pe temeiul dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 118/2010 încalcă prevederile art. 17 din Declarația Universală a Dreptului Omului și pe cele ale art. 1 alin. (1) din primul Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.
Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea Națională a Vămilor invocă excepția inadmisibilității cererii pentru neurmarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.
Curtea de Apel București, secția a VlII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1734 din 7 martie 2011 a respins excepția inadmisibilității acțiunii și, soluționând în fond cauza, a respins acțiunea formulată de reclamantul M.M.F. ca nefondată.
Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.
Dispozițiile relevante din Carta socială europeană revizuită, adoptată in 1996 și ratificată de România prin Legea nr. 74/1999 sunt art. 1 pct. 2 care prevede angajamentul statelor în protecția de o manieră eficientă a dreptului lucrătorului de a-și câștiga existența printr-o muncă liber întreprinsă și art. 4 care reglementează dreptul la o salarizare echitabilă, pentru a cărui asigurare, statele se angajează, printre altele, să recunoască dreptul lucrătorilor la o salarizare suficientă, care să le asigure acestora, precum și familiilor lor un nivel de trai decent.
însă, conform art. G din partea a V a Cartei, exercitarea drepturilor enunțate poate face obiectul unor restricții sau limitări prescrise prin lege și care sunt necesare într-o societate democratică pentru a garanta respectarea drepturilor și libertăților altora sau pentru a proteja ordinea publică, securitatea națională, sănătatea publică sau bunele moravuri.
împotriva acestei sentințe considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs reclamantul M.M.F., criticile încadrându-se în dispozițiile art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., vizând greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția de respingere a acțiunii.
în motivele de recurs, recurentul arată că în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale vizând respectarea proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite condiții și competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului general. Se susține că reducerea salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a mai recupera vreodată sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea, în defavoarea funcționarilor publici, a justului echilibru ce trebuie păstrat între protecția proprietății și cerințele interesului general, ceea ce echivalează, în opinia recurentului, cu munca forțată.
Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului cu motivele și criticile invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041din C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.
Actul administrativ prin care s-a luat măsura contestată și a cărei revocare se solicită este emis în temeiul și pentru punerea în executare a unor norme legale, respectiv dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd următoarele:
"(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în RON sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.
(2) în situația în care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON".
La art. 16 alin. (1) din lege se arată că: "(1) Prevederile art. 1-3, art. 5,art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9-14 se aplică până la 31 decembrie 2010".
Angajații instituțiilor publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.
Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislația specifică acestei categorii.
Legea lnr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872/2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433/28.06.2010), la pct. 1 a constat că "dispozițiile art. 1-8 și cele ale art. 10-17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale."
Prin Decizia nr. 1325/2008, Curtea Constituțională, soluționând excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, a reținut că Parlamentul și, prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui modifica și abroga norme juridice de aplicare generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1) din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective.
Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiile art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.
în cazul personalului plătit din fonduri publice, ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau de drept administrativ, libertatea contractuală a părților fiind suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.
Măsura contestată de recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate.
în acest sens, prin Deciziile nr. 872/2010 și nr. 874/2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
în considerentele deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că "diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații mânu militari atrage aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața statului, precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa statului prin amploarea și gravitatea fenomenului".
S-a concluzionat de către Curtea Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.
în consecință, se apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională.
Nu poate fi reținută nici critica referitoare la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale, măsura contestată nefiind disproporțională în raport cu scopul urmărit și păstrând justul echilibru între interesul general al societății și protecția unui drept fundamental al omului.
Din perspectiva art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, în lumina jurisprudenței C.E.D.O., se constata că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intra în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1.
Diminuarea pentru o perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind analizată de C.E.D.O. numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. în acest context,
C.E.D.O. urmărește numai dacă justul echilibru între exigențele relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz și ceilalți c. Spaniei-Hotărârea din 2 februarie 2010), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1.
Prin urmare, în cazuri asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004).
Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). în acest caz "bun" în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.
Pe de alta parte, C.E.D.O. face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea din 20 mai 2010). Convenția nu conferă dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanța poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.
în cauza de față trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.
Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituțională, C.E.D.O. a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005 și cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004).
Raportarea la practica Organizației Internaționale a Muncii este străină cauzei, pentru că măsura de reducere temporară a salariilor personalului bugetar nu a avut drept efect supunerea acestei categorii de personal la prestarea unei munci forțate, cum în mod greșit se susține prin cererea de recurs.
în concluzie, înalta Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate retine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.
"Pentru considerentele arătate, constatându-se că hotărârea atacată nu a fost afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 din C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente cauzai, în temeiul art. 312 din același cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, înalta Curte a respins recursul, ca nefondat, menținând sentința criticată, ca fiind temeinică și legală.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6142/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 6129/2011. Contencios → |
|---|
