ICCJ. Decizia nr. 825/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 825/2011
Dosar nr.1552/54/2009
Şedinţa publică din 11 februarie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Craiova la data de 14 mai 2009, reclamantul B.D. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, solicitând ca prin sentinţa ce va fi pronunţată să se dispună anularea O.U.G nr. 37/2009, anularea Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, precum şi suspendarea executării OUG nr. 37/2009 şi a Ordinului nr. 269/2009 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
În motivarea acţiunii, reclamantul a susţinut că a fost numit, prin Ordinul nr. 190/2006, în funcţia de director executiv al Oficiului Judeţean de Consultanţă Agricolă Mehedinţi, iar prin Ordinul nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale s-a dispus acordarea unui preaviz de 30 de zile, începând cu data de 24 aprilie 2009 - 23 mai 2009, urmând ca la expirarea termenului de preaviz să fie eliberat din funcţia publică de conducere, de director executiv al Oficiului Judeţean de Consultanţă Agricolă Mehedinţi.
Reclamantul a arătat că ordonanţa atacată este vădit nelegală şi abuzivă, fiind emisă cu încălcarea prevederilor constituţionale şi nu cuprinde justificarea situaţiei excepţionale care ar fi fost de natură să determine recurgerea la această modalitate de reglementare.
Reclamantul a mai arătat că prin ordinul de eliberare din funcţie se încalcă prevederile Legii nr. 188/1999 şi că, în realitate, nu a existat o reducere efectivă a postului ocupat de acesta, aşa cum se prevede în art. 99 lit. b) din Legea nr. 188/1999, ci doar o schimbare a denumirii funcţiei din director executiv în director coordonator, încălcându-se astfel un drept câştigat prin concurs, în condiţiile în care, evaluările profesionale au demonstrat capacitatea managerială a reclamantului.
Reclamantul a invocat şi excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009, arătând că aceasta contravine dispoziţiilor art. 11, art. 54 alin. (2), art. 120 alin. (1) şi art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie.
Prin întâmpinare, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea cererilor având ca obiect anularea/suspendarea executării OUG nr. 37/2009, ca inadmisibile, iar în privinţa cererilor având ca obiect anularea/suspendarea Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.
La rândul său, pârâtul Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a solicitat prin întâmpinare respingerea acţiunii, în principal, ca inadmisibilă, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, iar în subsidiar, ca neîntemeiată, arătând că actele administrative a căror suspendare/anulare s-a cerut de către reclamant sunt legale şi temeinice.
Cu privire la cererile ce vizează anularea/suspendarea OUG nr. 37/2009, Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, arătând că actul normativ atacat nu a fost emis de către acesta.
La data de 04 iunie 2009, Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, invocând excepţia inadmisibilităţii cererii având ca obiect anularea/suspendarea OUG nr. 37/2009, raportat la art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Prin Încheierea din data de 29 septembrie 2009, prima instanţă a încuviinţat în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor în interesul pârâtului Guvernul României, a respins cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de către Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, a admis cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor OUG nr. 37/2009 şi a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor OUG nr. 37/2009.
Prin Decizia nr. 291 din data de 18 martie 2010, Curtea Constituţională a respins ca devenită inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 pct. 1 - 5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexei nr. 1 din OUG nr. 37/2009.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţa nr. 243 din 04 mai 2010, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul B.D., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, având ca obiect anulare/suspendare executare act administrativ, a anulat Ordinul nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, a respins cererile având ca obiect anularea/suspendarea executării OUG nr. 37/2009 şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de către intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor în favoarea pârâtului Guvernul României.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, în raport cu cererea de anulare/suspendare a executării OUG nr. 37/2009, şi de pârâtul Guvernul României, în raport cu cererea de anulare a executării Ordinului nr. 269/2009.
Sub acest aspect, a reţinut că pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nu are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât nu este emitentul OUG nr. 37/2009, aceleaşi considerente fiind reţinute şi în privinţa pârâtului Guvernul României, în raport de cererile având ca obiect anularea/suspendarea executării Ordinului nr. 269/2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a fost respinsă, instanţa reţinând că sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004, obiectul cauzei fiind întemeiat pe dispoziţiile art. 9 din Legea 554/2004.
Excepţia inadmisibilităţii cererilor reclamantului având ca obiect anularea/suspendarea executării OUG nr. 37/2009, invocată de Guvernul României şi Ministerul Administraţiei şi Internelor a fost admisă, în considerarea faptului că instanţa judecătorească nu are competenţa de a anula un act normativ cu putere de lege, legile şi ordonanţele Guvernului fiind supuse controlului de constituţionalitate, conform art. 146 lit. d) din Constituţia României.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut că Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 a fost emis în aplicarea prevederilor OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice centrale, act normativ declarat neconstituţional prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale, publicată în M. Of. nr. 758/06.11.2009.
Cum efectele deciziei Curţii Constituţionale se răsfrâng direct şi nemijlocit chiar în cauza în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate, prin intermediul mecanismelor juridice prevăzute de art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie şi art. 31 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 se răsfrâng şi în alte cauze.
În conformitate cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor, ceea ce presupune că, după publicarea în Monitorul Oficial, acestea nu au efect asupra unor cauze definitiv soluţionate, intrate sub autoritatea lucrului judecat, ci numai în cauzele aflate în curs de soluţionare sau care se vor soluţiona în viitor.
Declararea prin intermediul excepţiei de neconstituţionalitate a neconstituţionalităţii unei dispoziţii legale conduce la suspendarea de drept şi respectiv la încetarea efectelor sale juridice. De altfel, prin art. XIV alin. (1) din OUG nr. 105/2009 s-a dispus abrogarea OUG nr. 37/2009.
Concluzionând, prima instanţă a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 269/2009 emis în aplicarea unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale şi, în consecinţă, a dispus anularea acestuia.
În raport cu soluţia de respingere a cererilor având ca obiect anularea/suspendarea executării OUG nr. 37/2009, în temeiul dispoziţiilor art. 55 C. proc. civ. a fost admisă cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor în interesul pârâtului Guvernul României.
3. Recursurile declarate în cauză
Împotriva hotărârii Curţii de apel au exercitat calea de atac a recursului atât pârâtul Guvernul României, cât şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
3.1. Recursul declarat de Guvernul României
Recurentul şi-a încadrat recursul în dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ. şi consideră că hotărârea judecătorească a fost pronunţată cu aplicarea greşită a legii în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive faţă de petitul de cerere ce vizează anularea Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
În concret, recurentul susţine că instanţa de fond a respins această excepţie, deşi nu are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât nu este emitentul actului contestat şi nici angajator pentru reclamant, astfel că nu poate fi chemat să răspundă pentru obligaţiile persoanelor juridice din subordinea sa, acestea fiind subiecte de drept distincte, cu atribuţii proprii.
3.2. Recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale
Recurentul şi-a încadrat recursul în dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ. şi a formulat în esenţă următoarele critici:
3.2.1. Instanţa de fond a ignorat principiile de drept care guvernează aplicarea legii civile în timp, respectiv principiul neretroactivităţii legii civile noi şi principiul aplicării imediate a legii civile.
În acest sens, arată recurentul, hotărârea pronunţată de instanţa de fond este lipsită de finalitate întrucât de la data intrării în vigoare a HG nr. 1609/2009 privind înfiinţarea camerelor agricole judeţene, prin reorganizarea oficiilor/centrelor de consultanţă judeţeană, calitatea de autoritate publică a fost preluată de Consiliul Judeţean Mehedinţi, cu consecinţa dobândirii calităţii procesuale de pârât în prezenta cauză.
Astfel, potrivit acestui act normativ, camerele agricole judeţene sunt instituţii publice descentralizate în subordinea Consiliului Judeţean şi în coordonarea tehnico-metodologică a Agenţiei Naţionale de Consultanţă Agricolă, finanţate din venituri proprii şi subvenţionate de la bugetul de stat.
Cum efectul subrogaţiei îl constituie transmiterea calităţii procesuale, în speţă legea, în mod nelegal instanţa de fond a instituit în sarcina sa o serie de obligaţii faţă de reclamant.
3.2.2. Instanţa de fond avea obligaţia să respingă cererea ca rămasă fără obiect, întrucât reclamantul urmăreşte, în esenţă, repunerea în funcţia publică deţinută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act deja epuizat.
În dezvoltarea acestui motiv, recurentul-pârât a arătat că actele administrative sunt executorii din oficiu şi prin ele însele, specific care dă naştere necesităţii suspendării lor atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalităţii şi sub condiţia ca executarea să fie de natură a provoca o pagubă.
Pentru a putea face obiectul cererii de chemare în judecată, actul contestat trebuie să fie unul cu executare succesivă în timp, pentru că, în caz contrar, admiterea cererii ar echivala cu o întoarcere a executării.
3.2.3. Soluţia de admitere a acţiunii în anularea Ordinului nr. 269 din 24 aprilie 2009 ca urmare a neconstituţionalităţii actului normativ în temeiul căruia a fost emis este nelegală şi netemeinică, pentru că regula în materia anulării unui act administrativ individual este aceea a analizării motivului de anulare în momentul emiterii actului.
În acest sens, recurentul-pârât a arătat că ordinul contestat a fost emis în aplicarea prevederilor art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, în vigoare la data respectivă şi că deciziile Curţii Constituţionale se aplică numai pentru viitor.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Intimatul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ Ordinul nr. 269 din 24 aprilie 2009, emis de ministrul agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale, prin care părţii i-a fost acordat un preaviz de 30 de zile, în perioada 24 aprilie 2009 - 23 mai 2009, la expirarea căruia urma a fi eliberat din funcţia publică de conducere de director executiv al Oficiului Judeţean de Consultanţă Agricolă Mehedinţi.
Ordinul a fost emis în aplicarea art. III alin. (1) şi (11) din OUG nr. 37/2009, privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, art. 99 alin. (1) lit. b) şi (3) - (7) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată şi art. 7 alin. (6) din HG nr. 8/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Acest act administrativ individual a fost anulat deoarece actul normativ pe care s-a fundamentat, OUG nr. 37/2009, este neconstituţional.
Soluţia fondului este legală şi va fi păstrată sub toate aspectele, întrucât toate criticile formulate de recurenţi sunt nefondate.
1.1. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României
Recurentul combate soluţia examinată numai din perspectiva greşitei soluţionări a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, raportat la petitul de cerere ce vizează anularea Ordinului nr. 269/2009 emis de ministrul agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale, solicitând modificarea în parte a sentinţei, în sensul respingerii cererii ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Aşa cum rezultă din considerentele sentinţei recurate, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestei autorităţi publice a fost admisă, primind o rezolvare corectă din partea instanţei de fond.
În considerentele sentinţei, s-a reţinut că pârâtul Guvernul României nu are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât nu este emitentul Ordinului nr. 269/2009 emis de ministrul agriculturii, pădurilor şi dezvoltării, în această situaţie nefiind îndeplinită condiţia identităţii între persoana pârâtului şi cel care se pretinde a fi obligat în raportul dedus judecăţii.
Este adevărat că acţiunea privind anularea Ordinului nr. 269/2009 a fost admisă şi în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, însă, câtă vreme nu a fost obligat să răspundă în locul autorităţii care a emis actul administrativ anulat şi nu s-a dispus nimic în concret în sarcina sa, vreo obligaţie de îndeplinit, rezultă că acest recurent nu este prejudiciat de hotărârea instanţei de fond
1.2. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale
În primul rând, Înalta Curte, în acord cu jurisprudenţa sa constantă, subliniază faptul că, în cadrul litigiilor de contencios administrativ, autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat are calitate procesuală pasivă, cu toate consecinţele juridice care decurg din această poziţie procesuală.
În consecinţă, faţă de dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a soluţionat cauza în contradictoriu cu emitentul actului administrativ contestat, respectiv Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale (actualmente Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale), calitatea procesuală pasivă a acestuia nefiind afectată de dispoziţiile HG nr. 1609/2009, cum în mod greşit se susţine prin cererea de recurs.
În mod evident, argumentele subsumate criticii de la pct. 3.2.2. se referă la procedura suspendării actului administrativ care, în opinia recurentului-pârât, poate avea ca obiect numai un act cu executare succesivă, analiza lor fiind lipsită de finalitate, în condiţiile în care prima instanţă a respins cererea de suspendare a executării, iar reclamantul nu a declarat recurs cu privire la această soluţie pronunţată prin Încheierea din 29 septembrie 2009.
Prin raportare la acţiunea în anularea actului administrativ, raţionamentul recurentului-pârât este complet lipsit de fundament juridic, pe de o parte pentru că Legea nr. 554/2004 nu face distincţie între tipurile de acte administrative ce pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ şi, pe de altă parte, întrucât, ca regulă generală, întoarcerea executării este o consecinţă firească a desfiinţării unui act juridic deja executat.
Curtea de apel a reţinut corect că Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, prin care Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea legii de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi a înseşi prevederilor ordonanţei de urgenţă, devenite parte integrantă a legii de aprobare, a produs efecte asupra fondului litigiului.
Controlul de constituţionalitate nu are ca finalitate numai asanarea sistemului legislativ, prin înlăturarea normelor neconstituţionale din ordinea juridică, ci vizează, în ultimă instanţă, protecţia efectivă a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale potenţialilor destinatari ai prevederii declarate neconstituţionale. Prin urmare, acceptarea tezei susţinute de recurentul-pârât, în sensul că ordinul îşi păstrează validitatea pentru că OUG nr. 37/2000 era în vigoare la data emiterii lui, ar echivala cu o golire de conţinut a mecanismului contenciosului constituţional.
În contextul declarării neconstituţionalităţii OUG nr. 37/2009, argumentele recurentului-pârât, legate de obligaţia de respectare a principiului legalităţii şi de executare a prevederilor ordonanţei de urgenţă, pot fi reţinute cu atât mai puţin.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate, constatând că nu există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 304 pct. 9 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de Guvernul României şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva Sentinţei nr. 243 din 04 mai 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 februarie 2011.
Procesat de GGC - AZ
| ← ICCJ. Decizia nr. 823/2011. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 826/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
