ICCJ. Decizia nr. 850/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 850/2011
Dosar nr. 413/59/2010
Şedinţa publică de la 11 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii deduse judecăţii
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul M.D. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, să se dispună:
- anularea Ordinului nr. 250 din 12 octombrie 2009 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale prin care s-a dispus revocarea sa din funcţia de director coordonator al Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Timiş şi încetarea contractului de management începând cu data emiterii acestui ordin;
- restabilirea situaţiei anterioare prin repunerea pe postul deţinut anterior;
- rectificarea carnetului de muncă modificat ilegal în baza ordinului nr. 250 din 12 octombrie 2009;
- obligarea pârâtei Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale la plata tuturor drepturilor salariale de la data eliberării din funcţie, până la data reintegrării efective în funcţia deţinută anterior;
- daune morale în sumă de 10.000 RON pentru prejudiciul moral cauzat;
- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că a fost numit în funcţia de director coordonator al Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Timiş, prin Ordinul Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale nr. 850 din 25 mai 2009 şi a încheiat un contract de management pentru o perioadă de maximum 4 ani.
Prin Ordinul nr. 250 din 12 octombrie 2009 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale s-a dispus revocarea sa din funcţia de director coordonator şi încetarea contractului de management, începând cu data emiterii ordinului.
Reclamantul a criticat ordinul contestat pentru nelegalitate, invocând următoarele motive:
- numirea sa pe postul deţinut a fost făcută de Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, iar revocarea din funcţie s-a făcut de un organ inferior necompetent, şi anume Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale;
- revocarea din funcţie s-a făcut în baza O.U.G. nr. 105/2009, care ulterior a fost declarată neconstituţională;
- art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 116/2007, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi art. 13 alin. (4) din H.G. nr. 1285/2008, nu au legătură cu Direcţia de Muncă subordonată direct Ministerului Muncii, ci cu activităţile subordonate agenţiei;
- în ordinul de revocare din funcţie nu s-a făcut referire la niciun fel de încălcări de către reclamant a clauzelor contractuale, ba chiar, în mod abuziv, se apelează la texte de lege care nu au legătură cu contractul său de management şi se încalcă şi art. 9 alin. (2) din contract care prevăde că revocarea nu se poate realiza decât de ordonatorul principal de credite;
- nu i s-a acordat preavizul prevăzut de lege;
- ordinul contestat nu este motivat, nici în fapt şi nici în drept, ceea ce duce la concluzia că este abuziv, în opinia sa ordinul fiind emis pe criterii pur politice.
Reclamantul a mai arătat că de la data eliberării sale din funcţia de director coordonator al Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Timiş nu a mai beneficiat de salariul cuvenit pentru ocuparea acestei funcţii.
Prin întâmpinare, pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale Bucureşti a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 246 din 04 mai 2010, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantul M.D., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, a dispus anularea ordinului nr. 250 din 12 septembrie 2009 emis de pârâtă, reîncadrarea reclamantului pe postul deţinut anterior emiterii ordinului şi obligarea pârâtei la plata tuturor drepturilor salariale, începând cu data eliberării din funcţie şi până la reîncadrarea efectivă în funcţia deţinută anterior, precum şi obligarea pârâtei la plata sumei de 10.000 RON reprezentând daune morale şi a sumei de 304,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut faptul că reclamantul M.D. a fost numit în funcţia de director coordonator al Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Timiş, prin Ordinul nr. 850 din 25 mai 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, funcţie pe care a deţinut-o până la data de 12 octombrie 2009, când a fost revocat din funcţie, prin Ordinul nr. 250 din 12 octombrie 2009 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale, contestat în prezenta cauză.
Prin ordinul nr. 250 din 12 octombrie 2009, emis în temeiul dispoziţiile O.U.G. nr. 105/2009 şi al prevederilor art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 116/2007 şi art. 13 alin. (4) din H.G. nr. 1285/2008, s-a dispus, totodată, şi încetarea contractului de management, contract încheiat fără dată, pentru o perioadă de 4 ani.
Prima instanţă a apreciat că eliberarea din funcţie a reclamantului intervenită înainte de expirarea duratei de 4 ani pentru care a fost încheiat contractul de management, este de natură a încălca principiul protecţiei aşteptărilor legitime, în condiţiile în care, în considerarea duratei mandatului de 4 ani, reclamantul şi-a stabilit o strategie de lucru, în acord cu prevederile contractului de management şi ale fişei postului.
Mai mult, contractul de management este asimilat contractului individual de muncă, deci cu toate drepturile şi prerogativele de care se bucură un contract individual de muncă semnat între angajator şi angajat.
De asemenea, ordinul nr. 250/2009 nu îmbracă forma prevăzută de lege sub aspectul termenului în care acesta se poate contesta, motivării măsurii luate, precum şi indicării instanţei la care se poate ataca.
Ca atare, emiterea ordinului fără un preaviz de 30 zile încalcă dispoziţiile C. muncii în materie precum şi dreptul la apărare al reclamantului, prevăzut de art. 6 parag. 3 din cadrul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, care prevede obligarea instituţiilor statului să confere cetăţeanului nu numai garanţiile material, cât şi procedurale în respectarea drepturilor acestora.
Cu privire la daunele morale solicitate de către reclamant, instanţa a avut în vedere dispoziţiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în raport de care a apreciat că reclamantul este îndreptăţit a primi suma de 10.000 RON solicitată pentru repararea prejudiciului moral suferit prin măsura abuzivă de destituire din funcţie.
A amintit şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului care s-a pronunţat constant în sensul că atunci când legea este încălcată, autorităţile produc, în mod natural, şi prejudicii morale care nu trebuie dovedite altfel decât prin prezumţii.
Reţinând culpa procesuală a pârâtei, prima instanţă a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 274 C. proc. civ., obligând autoritatea pârâtă la plata cheltuielilor de judecată.
3. Recursul declarat de pârâtă
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, invocând prevederile art. 304 pct. 4 şi 9 C. proc. civ.
3.1. În motivarea căi de atac, recurenta-pârâtă a arătat că la data numirii în funcţia de director coordonator al Direcţiei de Muncă şi Prestaţii Sociale, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, intimatul-reclamant a cunoscut condiţiile numirii în funcţie şi şi-a asumat riscul de a fi revocat din funcţie anterior împlinirii termenului de 4 ani.
Abrogarea O.U.G. nr. 37/2009, act normativ în temeiul căruia acesta a fost numit în funcţie a fost cauza încetării contractului de management al intimatului-reclamant, care a intervenit în temeiul art. 9 alin. (1) lit. h), şi anume „în alte situaţii prevăzute de lege”, astfel că aprecierile instanţei de fond, în sensul că eliberarea din funcţie a intimatului-reclamant intervenită înainte de expirarea duratei contactului de management încheiat pe o perioadă de 4 ani este de natură a încălca principiul aşteptărilor legitime, sunt greşite.
Prin urmare, măsura revocării din funcţie a fost în exclusivitate cauzată de necesitatea adaptării instituţiei la condiţiile legislative impuse.
3.2. În mod eronat a reţinut prima instanţă faptul că emiterea ordinului contestat fără un preaviz de 30 de zile încalcă dispoziţiile C. muncii, câtă vreme în cauză nu era necesar acest aviz, contractul de management fiind contract atipic al cărui regim juridic este suspus legii speciale, şi anume O.U.G. nr. 37/2009, respectiv H.G. nr. 527/2009.
3.3. Recurenta a criticat şi modalitatea de soluţionare a capătului de cerere prin care s-a dispus reintegrarea intimatului-reclamant pe postul deţinut anterior emiterii ordinului, arătând că la momentul de faţă atât postul cât şi funcţia aferentă nu mai există.
În acest sens, a fost invocată Decizia Curţii Constituţionale nr. 414/2010, precum şi dispoziţiile art. 9 alin. (1) lit. g) din contractul de management, întocmit conform modelului cadru al contractului de management aprobat prin H.G. nr. 527/2009, care prevăd că acesta încetează prin desfiinţarea sau reorganizarea serviciului public deconcentrat.
3.4. În mod greşit a fost obligată instituţia pârâtă la plata către reclamant a drepturilor salariale aferente funcţiei deţinute anterior emiterii ordinului contestat, începând cu data eliberării din funcţie şi până la reintegrarea efectivă, în condiţiile în care revocarea din funcţie s-a făcut cu respectarea dispoziţiilor legale incidente, iar reintegrarea intimatului-reclamant nu mai este posibilă.
3.5. În mod greşit a admis instanţa de fond cererea reclamantului de acordare a daunelor morale în valoare de 10.000 RON, câtă vreme autoritatea pârâtă nu a încălcat dispoziţiile legale, respectându-le întocmai.
În plus, reclamantul nu arată ce valori morale au fost lezate în cauză nedovedind în mod echivoc pe calea unui probatoriu adecvat faptul ca valorile sale morale au fost lezate în mod grav de pârâtă, aceste despăgubiri find solicitate în schimbul drepturilor băneşti de care a fost privat.
3.6. În fine, se impunea şi exonerarea de la plata cheltuielilor de judecată, întrucât instituţia pârâtă nu este în culpă procesuală.
Intimatul-reclamant nu a formulat întâmpinare în cauză.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta-pârâtă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Cu privire la legalitatea ordinului
Intimatul-reclamant M.D. a supus controlului de legalitate, exercitat pe calea contenciosului administrativ, Ordinul nr. 250 din 12 octombrie 2009 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale, prin care s-a dispus revocarea sa din funcţia publică de director coordonator al Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Timiş şi încetarea contractului de management, încheiat pentru o perioadă de 4 ani.
Ordinul contestat a fost emis în temeiul art. IV şi XIV din O.U.G. nr. 105/2009, al art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 116/2007 şi art. 13 alin. (4) din H.G. nr. 1285/2008.
Soluţia dată capătului de cerere privind anularea ordinului nr. 250 din 12 octombrie 2009 nu este susceptibilă de critici care să ducă la reformarea ei în temeiul art. 304 pct. 9 sau art. 3041 C. proc. civ., considerentele reţinute de prima instanţă referitoare la încălcarea dispoziţiilor Codului muncii urmând a fi completate cu cele expuse în continuare.
Esenţial în cauză este că actul administrativ contestat, emis în temeiul O.U.G. nr. 105/2009, a fost lipsit de fundamentul său legal ca urmare a Deciziei nr. 1629 din 03 decembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 28 din 14 ianuarie 2010, prin care Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea prevederilor art. I, pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexei 1 ale ordonanţei de urgenţă respective.
Viciul de constituţionalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 105/2009 afectează în egală măsură actele administrative emise în baza şi pentru executarea unor dispoziţii neconstituţionale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei legal şi nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziţii neconstituţionale.
Actele şi măsurile adoptate în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al acestui act normativ şi, în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond
Menţinerea actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituţionalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituţiei, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale.
Prin urmare, nu i se poate imputa intimatului reglementarea legală defectuoasă referitoare la funcţia în care a fost numit, în virtutea principiului protecţiei cetăţeanului împotriva arbitrariului autorităţilor publice.
Cu privire la reintegrarea în funcţie
Sentinţa este însă criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcţia deţinută anterior ordinului anulat şi întinderii despăgubirilor băneşti acordate, prin prisma unor considerente ţinând, de asemenea, de neconstituţionalitatea legii, în sensul raţionamentului expus anterior cu privire la încetarea funcţiei.
Din înscrisurile dosarului, rezultă că ordinul nr. 850 din 25 mai 2009 de numire în funcţia de director coordonator al Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Timiş şi contractul de management au fost încheiate în temeiul art. III din O.U.G. nr. 37/2009.
Aşa fiind, declararea neconstituţionalităţii şi eliminarea din ordinea juridică a înseşi prevederilor legale în baza cărora a fost înfiinţat postul de director coordonator şi a fost numit în funcţie, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal.
Această concluzie este susţinută şi de considerentele Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcţia de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 şi prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, sancţiune pe care Curtea Constituţională o consideră „diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.
Cu privire la drepturile băneşti acordate reclamantului
Punerea în aplicare a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, prin numirea şi revocarea din postul de director coordonator în interval de mai puţin de 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 106 din Legea nr. 188/1999.
Având însă în vedere circumstanţele faptice şi normative prezentate mai sus, care nu ar permite încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcţie şi plăţii drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte aprecieză că obligarea autorităţii emitente la plata drepturilor salariale cuvenite, începând cu data eliberării din funcţie şi până la data pronunţării prezentei decizii reprezintă o modalitate adecvată şi echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului.
Cu privire la daunele morale acordate:
Sentinţa recurată este criticabilă şi cu privire la modalitatea în care prima instanţă a soluţionat capătul de cerere privind acordarea daunelor morale.
Prima instanţă a acordat daune morale reclamantului în sumă de 10.000 RON pentru repararea prejudiciului moral suferit prin măsura abuzivă de destituire din funcţie.
Înalta Curte, în acord şi cu susţinerile recurentei, apreciază că nu se impunea în cauză acordarea daunelor morale întrucât nu s-a făcut dovada aducerii vreunei atingeri prestigiului, onoarei sau reputaţiei reclamantului.
După cum a apreciat deja Înalta Curte în jurisprudenţa sa anterioară, pentru acordarea daunelor morale se impune totuşi să existe elemente probatorii adecvate, chiar dacă nu se pot administra în principiu probe materiale, pentru dovedirea producerii unor suferinţe morale, a impactului concret asupra persoanei în cauză, pentru determinarea de la caz la caz a existenţei şi cuantumului acestora, simplul fapt al anulării unui act administrativ nefiind de natură a antrena automat acordarea unor astfel de daune.
Şi în sensul jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului (cauza Cumpănă şi Mazăre c. României) Înalta Curte apreciază, raportat la circumstanţele cauzei că modul în care a fost soluţionată cererea principală a reclamantului-intimat reprezintă, în sine, o reparaţie echitabilă suficientă pentru repararea oricărui prejudiciu moral ce ar fi fost eventual suferit.
Referitor la cheltuielile de judecată acordate reclamantului, Înalta Curte reţine că soluţia este în acord cu dispoziţiile art. 274 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cu care: „ Partea care cade în pretenţii va fi obligată, la cerere, să plătească cheltuielile de judecată.”
Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale este partea care a pierdut procesul şi, la cererea reclamantului, a fost obligată în mod legal la plata sumei indicate, reprezentând onorariu de avocat şi taxe de timbru.
Recurenta nu se poate apăra prin invocarea lipsei de culpă procesuală, câtă vreme nici măcar după pronunţarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1257 din data de 07 octombrie 2009, nu şi-a adaptat poziţia procesuală, ci s-a situat pe aceeaşi poziţie de respingere a cererii de chemare în judecată.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va modifica în parte sentinţa, în sensul celor reţinute în cuprinsul prezentei decizii.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale Bucureşti împotriva sentinţei nr. 246 din 04 mai 2010 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge cererea de reintegrare, precum şi cererea de acordare a daunelor morale.
Obligă pârâta la plata drepturilor salariale cuvenite începând cu data eliberării din funcţie şi până la data pronunţării prezentei decizii.
Menţine celelalte dispoziţii.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 849/2011. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 881/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi.... → |
|---|
