ICCJ. Decizia nr. 1032/2012. Contencios
| Comentarii |
|
Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 5852 din 12 octombrie 2011, a respins ca neîntemeiată cererea reclamantului P.S. prin Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor "P.L." de suspendare a executării Dispoziției nr. 2583 din 01 iulie 2011 emisă de pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române și a Ordinului nr. II/3348 din 27 iulie 2011 emis de pârâtul MAI.
Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:
Prin dispoziția contestată, reclamantul a fost sancționat disciplinar cu trecerea într-o funcție inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deținut, iar prin ordinul anterior individualizat a fost respinsă contestația administrativă formulată împotriva ordinului.
în speță, nu sunt întrunite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea celor două acte administrative aflate în discuție, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.
Mai precis, la o analiză sumară a dispoziției analizate, se constată că aceasta cuprinde temeiurile de fapt și de drept pentru care a fost luată măsura de sancționare disciplinară a reclamantului.
Autoritatea pârâtă a emis dispoziția de sancționare în cadrul termenului reglementat de art. 61 din Ordinul MAI nr. 400/2004.
Celelalte aspecte menționate de reclamant reprezintă împrejurări de fapt care pot fi clarificate doar în fața instanței învestite cu verificarea legalității actului. în concret, este vorba despre susținerile reclamantului referitoare la controlul tematic care a fost transformat în control de fond, la faptul că unele dintre aspectele imputate acestuia s-au petrecut în perioada în care partea de afla în concediu de odihnă, precum și la modul în care s-a desfășurat cercetarea administrativă.
Ca atare, prima instanță a concluzionat în sensul că reclamantul nu a probat existența unor împrejurări de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ dedus judecății.
De asemenea, judecătorul fondului a reținut faptul că reclamantul nu a dovedit iminența producerii unei pagube prin punerea în executare a actului de sancționare disciplinară, în condițiile în care partea va primi în continuare drepturi salariale de la autoritatea publică, drepturi care îi asigură un trai decent până la soluționarea acțiunii în anularea actului administrativ.
împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul P.S. prin Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor "P.L.", care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii cererii de suspendare a celor două acte administrative deduse judecății.
în motivarea căii de atac, încadrabilă în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
în dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată:
1) Dispoziția nr. 2583 din 01 iulie 2011 emisă de intimatul Inspectoratul General al Poliției Române este lovită de nulitate, urmare a faptului că Ordinul MAI nr. 400/2004 nu a fost publicat în M. Of. al României, motiv pentru care acesta nu a intrat în vigoare și nu produce efecte juridice.
2) Actul administrativ atacat nu respectă cerințele impuse de art. 61 din Ordinul MAI nr. 400/2004, întrucât nu cuprinde descrierea faptelor pentru care s-a aplicat sancțiunea disciplinară.
3) Un alt motiv de nulitate a actului administrativ dedus judecății, care se înscrie în noțiunea de caz bine justificat, este acela că nu a fost semnat de persoana abilitată prin lege.
4) Sancțiunea disciplinară a fost aplicată funcționarului public după 78 de zile de la finalizarea cercetării disciplinare, ceea ce presupune încălcarea prevederilor art. 61 din Ordinul MAI nr. 400/2004.
5) Prima instanță nu a avut în vedere avizul negativ emis de Corpul Național al Polițiștilor prin Adresa nr. 3794965.
6) Paguba iminentă rezidă în faptul că recurentul a contractat un credit bancar foarte mare pe care nu îl mai poate plăti, urmare a reducerii salariului ca efect al aplicării sancțiunii disciplinare.
Intimatul Ministerul Administrației și Internelor a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 3041C. proc. civ., înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 3041C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată.
Astfel, obiectul cererii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării Dispoziției nr. 2583 din 01 iulie 2011 - prin care intimatul Inspectoratul General al Poliției Române a dispus sancționarea disciplinară a recurentului - comisar șef de poliție, adjunct al șefului Inspectoratului de Poliție Județean Dâmbovița - cu "trecerea într-o funcție inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deținut, respectiv în funcția de ofițer specialist I" în cadrul Inspectoratului Județean de Poliție Dâmbovița -, precum și a Ordinului nr. II/3348 din 27 iulie 2011 prin care intimatul Ministerul Administrației și Internelor a respins contestația administrativă.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.
După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.
în plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.
în altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.
Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
în speța de față, în mod indiscutabil, Dispoziția nr. 2583 din 01 iulie 2011 emisă de intimatul Inspectoratul General al Poliției Române și Ordinul nr. II/3348 din 27 iulie 2011 emis de intimatul Ministerul Administrației și Internelor sunt acte administrative care au ca efect aplicarea unei sancțiuni administrative unui funcționar public.
De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
în acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.
în doctrina de drept administrativ, se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația.
Prin urmare, principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă nu este "abilitată" de o regulă de drept. Această abilitare privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ.
Respectarea principiului legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor.
Pentru consolidarea principiului legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt necesare reguli sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea autorităților administrative.
După cum au subliniat în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea este unul din elementele dreptului la buna administrare.
în sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
Instanța de control judiciar apreciază că argumentele prezentate de către partea aflată în discuție nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei administrative contestate.
în cauza de față, în urma verificării preambulului Dispoziției nr. 2583 din 01 iulie 2011 emise de Inspectoratul General al Poliției Române, înalta Curte constată că autoritatea publică emitentă a respectat principiul motivării actului administrativ.
Mai precis, actul aflat în discuție indică, în mod explicit, faptul că se întemeiază pe concluziile Raportului de cercetare prealabilă nr. 688.607 din 02 mai 2011 întocmit de comisarul șef de poliție P.M. din cadrul Direcției de Investigații Criminale a Inspectoratului General al Poliției Române, precum și pe încheierea consiliului de disciplină nr. 105300 din 27 iunie 2011.
Totodată, în actul administrativ contestat sunt individualizate și temeiurile juridice care fundamentează măsura sancționării disciplinare a recurentului-reclamant: art. 57 lit. b), art. 58 lit. c1), art. 59 - 61 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul Polițistului, cu modificările și completările ulterioare, Ordinul MAI nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din MAI, cu modificările și completările ulterioare, Ordinul MAI nr. 600/2005 pentru aprobarea competențelor de gestiune a resurselor umane, cu modificările și completările ulterioare.
în opinia înaltei Curți, împrejurarea că emitentul actului administrativ aflat în litigiu nu a reluat in extenso concluziile din raportul de cercetare prealabilă și din încheierea consiliului de disciplină anterior individualizate nu poate conduce la sancțiunea extremă a constatării nulității acestuia, câtă vreme, așa cum s-a arătat, actul aflat în discuție trimite la consemnările din cele două înscrisuri anterior prezentate.
Ca atare, la o analiză în aparență a actului, instanța apreciază că au fost respectate cerințele impuse de art. 62 alin. (2) din Ordinul MAI nr. 400/2004, care prevede faptul că în actul administrativ de sancționare se indică fapta care constituie abatere disciplinară.
în altă ordine de idei, instanța de control judiciar reține faptul că actul administrativ analizat a fost semnat de persoana abilitată.
Astfel, conform prevederilor Anexei nr. 2 la Ordinul MAI nr. 400/2004, sancțiunile disciplinare de trecere într-o funcție inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deținut sunt aplicate de cei care au competența de numire a acestor categorii de personal, în temeiul Ordinul MAI nr. 600/2005.
Prin urmare, potrivit acestui ultim ordin, competența de numire în funcție și de sancționare a adjuncților de șefi de inspectorate de poliție județene aparține Inspectorului General al Poliției Române.
în baza dispoziției IGPR nr. 10016 din 27 iunie 2011, în perioada 28 iunie 2011 - 04 iulie 2011, Inspectorul General al Poliției Române s-a aflat în misiune în străinătate, iar la conducerea IGPR s-a aflat dl. chestor R.F., adjunct al Inspectorului General, care a semnat dispoziția de sancționare a recurentului.
La o analiză în aparență a actului administrativ aflat în litigiu și a documentației aferente acestuia, înalta Curte apreciază că nu poate primi critica recurentului în sensul că aplicarea sancțiunii disciplinare era prescrisă la momentul emiterii actului contestat.
Conform art. 59 alin. (9) din Ordinul MAI nr. 400/2004, sancțiunea disciplinară se aplică în maximum 60 de zile de la finalizarea cercetării prealabile, dar nu mai târziu de un an de la data comiterii faptei.
în speța de față, din actele dosarului, rezultă că data finalizării cercetării prealabile este data când a fost întocmit raportul de cercetare prealabilă, înregistrat sub nr. 105300 din 04 mai 2011.
Așadar, termenul de 60 de zile a fost respectat, deoarece dispoziția de sancționare a fost emisă la data de 01 iulie 2011.
în altă ordine de idei, înalta Curte reține faptul că, în baza art. 316 raportat la art. 294 alin. (1) C. proc. civ., în recurs nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nici nu se pot face alte cereri noi.
Instanța de control judiciar apreciază că aspectele prezentate la pct. 1 din cererea de recurs reprezintă, în realitate, o critică nouă de nelegalitate a actului administrativ dedus judecății, care nu putea fi formulată în calea de atac, față de dispozițiile legale anterior citate.
în ceea ce privește avizul negativ al Corpului Național al Polițiștilor, exprimat prin Adresa nr. 3794965, înalta Curte reține faptul că acesta este un aviz consultativ, conform art. 4 din Ordinul MAI nr. 533/2005 privind unele măsuri pentru eficientizarea activității Corpului Național al Polițiștilor: "în cazul aplicării sancțiunilor disciplinare polițiștilor, șefii competenți vor dispune aceste măsuri după consultarea reprezentanților Corpului de la nivelul structurii din care face parte polițistul, care sunt obligați să-și exprime avizul consultativ, în termen de 48 de ore de la solicitare."
Ca atare, autoritatea publică emitentă a actului administrativ era obligată să solicite avizul, dar nu trebuia să țină cont de conținutul acestuia.
în speță, nu este îndeplinită nici condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.
Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Putem aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere.
în cauza de față, recurentul nu a probat iminența producerii pagubei invocate.
Mai precis, reducerea drepturilor salariale ale recurentului nu este de 50%, după cum susține acesta, ci constă în diferența dintre salariul corespunzător funcției de adjunct al inspectorului șef și cea de ofițer specialist I, precum și indemnizația de conducere care reprezintă 50% din salariul de bază.
Nici împrejurarea că recurentul a contractat un credit bancar pentru o sumă de bani semnificativă nu este de natură a justifica îndeplinirea acestei ultime condiții impuse de art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
Față de împrejurarea că instanța de fond a interpretat în mod legal și corect prevederile normative anterior indicate, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ, raportat la art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, a respins recursul ca nefondat.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1034/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1031/2012. Contencios → |
|---|
