ICCJ. Decizia nr. 1130/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1130/2012
Dosar nr. 823/59/2011
Şedinţa publică de la 2 martie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara sub nr. 823/59/2011 la 16 iunie 2011, reclamanta Comuna Z. prin Primar a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României anularea parţială a Deciziei nr. 15 din 4 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi Arad (pct. 10 şi 11), anularea parţială a încheierii nr. VI.220 din 17 mai 2011 emisă de Curtea de Conturi (pct. I), precum şi suspendarea măsurilor dispuse în actele atacate până la soluţionarea irevocabilă a cauzei conform art. 15 din Legea nr. 554/2004.
În motivarea acţiunii s-a arătat în esenţă că prin Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2010 a Camerei de Conturi Arad s-au constatat la pct. 10 că persoanele cu funcţii de demnitate publică alese, respectiv, primarul şi viceprimarul comunei, au beneficiat de unele drepturi băneşti de natură salarială, altele decât indemnizaţia lunară prevăzută de Legea nr. 215/2001.
La pct. II din aceeaşi decizie s-a reţinut că în baza contractului colectiv de muncă, funcţionarii publici şi personalul contractual au beneficiat de sporuri şi prime în sumă totală de 170.941 RON ce nu erau prevăzute în legislaţia în vigoare (respectiv Legea nr. 188/1999, O.G. nr. 6/2007 şi O.G. nr. 10/2008).
Împotriva acestei decizii reclamanta a formulat contestaţie înregistrată sub nr. 139 din 24 ianuarie 2011 ce a fost respinsă prin Încheierea nr. VI.220 din 17 mai 2011 emisă de Curtea de Conturi.
În privinţa cererii de suspendare formulată, reclamanta a arătat că în speţă sunt îndeplinite condiţiile privind existenţa cazului bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, ţinând cont de cuantumul mare al sumelor ce urmează a fi recuperate şi de demersurile ce trebuie realizate de instituţia reclamantă pentru aducerea la îndeplinire a celor dispuse prin Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2011 în termenul menţionat.
Pe fondul cauzei, reclamanta a apreciat că Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2011 a fost pronunţată de Curtea de Conturi cu încălcarea prevederilor art. 21 din Legea nr. 94/1992, întrucât această instituţie nu are atribuţii cu caracter jurisdicţional, iar pe de altă parte drepturile salariale în discuţie au fost acordate în baza contractului colectiv de muncă înregistrat la 3 decembrie 2008, ţinând cont şi de cele statuate prin Sentinţa civilă nr. 2178 din 11 septembrie 2007 a Tribunalului Arad.
În privinţa acordării sporului de condiţii nocive şi periculoase, reclamanta a arătat de asemenea că la baza plăţii acestor sume au stat prevederile contractului colectiv de muncă.
La termenul de judecată din 7 noiembrie 2011, instanţa a invocat din oficiu excepţia de necompetenţă materială în soluţionarea prezentei cauze şi observând prevederile pct. 228 din Hotărârea Curţii de Conturi nr. 130/2010 a invocat excepţia de nelegalitate a acestor dispoziţii prin raportare la prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004 precum şi ale art. 126 alin. (2) din Constituţia României.
Prin Sentinţa nr. 510 din 14 noiembrie 2011 Curtea de Apel Timişoara a admis excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor cuprinse la pct. 228 din Hotărârea Curţii de Conturi nr. 130/2010 privind aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, a constatat nelegalitatea acestor dispoziţii şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulată de reclamanta Comuna Z. în favoarea Tribunalului Timiş.
Referitor la excepţia de nelegalitate astfel invocată, instanţa a reţinut că în speţă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul că este vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual (Hotărârea Curţii de Conturi nr. 130/2010) emis ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar soluţionarea excepţiei de necompetenţă materială depinde de soluţionarea excepţiei de nelegalitate a prevederilor cuprinse la pct. 228 din Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curţii de Conturi.
Curtea a reţinut astfel că prin Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curţii de Conturi la pct. 228 s-a stabilit faptul că sesizările formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor sunt adresate instanţelor de contencios administrativ competente, respectiv secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
S-a apreciat că norma juridică în discuţie stabileşte astfel competenţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal în soluţionarea acţiunilor formulate împotriva actelor întocmite de Curtea de Conturi în contra dispoziţiilor cuprinse la art. 126 alin. (2) din Constituţia României potrivit cărora competenţa instanţelor judecătoreşti se stabileşte prin lege, ţinând cont totodată şi de faptul că Legea nr. 94/1992, astfel cum a fost ea modificată şi republicată, nu cuprinde nicio dispoziţie referitoare la competenţa de soluţionare a acţiunilor formulate împotriva actelor emise de Curtea de Conturi.
Curtea a observat astfel că stabilirea competenţei materiale, în primă instanţă în favoarea Secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, s-a realizat în speţă printr-un act administrativ (Regulamentul Curţii de Conturi), ce nu are forţa juridică a unei legi astfel cum se precizează expres în art. 126 alin. (2) din Constituţia României.
Referitor la excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel în soluţionarea prezentei cauze, Curtea a reţinut că în speţă actul vătămător atacat de reclamantă îl constituie Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi Arad prin care la pct. 10 şi 11, s-a constatat că s-au acordat drepturi salariale ce nu erau cuprinse de legislaţia în vigoare, dispunându-se luarea măsurilor necesare pentru stabilirea întinderii prejudiciului astfel cauzat şi recuperarea acestuia.
S-a apreciat că această decizie este emisă de Camera de Conturi Arad ce se identifică ca o autoritate de interes judeţean şi chiar dacă această autoritate nu are personalitate juridică fiind doar o structură a Curţii de Conturi, ca organism central, Curtea a reţinut că în fapt, Camera de Conturi Arad are capacitate administrativă ce rezidă din aceea că este emitenta deciziei atacate, decizie emisă în aplicarea şi executarea Legii nr. 94/1992 şi care a stabilit obligaţii în sarcina reclamantei, prin capacitate administrativă înţelegându-se astfel aptitudinea organelor administraţiei publice de a fi subiecte în raporturile juridice administrative reclamate de realizarea competenţei lor.
În concluzie în speţă reclamanta a atacat un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică judeţeană, astfel că s-a apreciat că sunt incidente dispoziţiile art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 ce stabilesc competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene în favoarea secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor în a căror rază teritorială se află sediul reclamanţilor.
A mai precizat Curtea că este adevărat că în prezenta acţiune reclamanta a solicitat şi anularea parţială a încheierii pronunţată de Curtea de Conturi a României în urma soluţionării contestaţiei formulate împotriva Deciziei nr. 15 din 4 ianuarie 2011 emisă de Camera de Conturi Arad, dar faptul că această încheiere este pronunţată de o autoritate publică centrală nu poate determina stabilirea competenţei în primă instanţă în favoarea curţilor de apel pe considerentul incidenţei dispoziţiilor art. 3 pct. 1 C. proc. civ.
Curtea a concluzionat astfel că procedura de soluţionare a contestaţiilor formulate împotriva actelor administrative emise de camerele de conturi este o procedură administrativă prealabilă ce nu întruneşte condiţiile prevăzute de art. 21 alin. (4) din Constituţia României, nefiind o activitate administrativ jurisdicţională în acest sens iar competenţa instanţei de contencios administrativ se determină prin raportarea la emitentul actului vătămător iar nu prin raportare la autoritatea căreia i se adresează şi care soluţionează plângerea prealabilă, astfel încât, chiar dacă în fapt Încheierea nr. VI.220 din 17 mai 2011 a fost emisă de Curtea de Conturi a României şi este atacată în prezenta acţiune, Curtea a reţinut că actul vătămător îl constituie Decizia nr. 15 din 4 ianuarie 2011 a Camerei de Conturi Arad prin raportare la care devin incidente prevederile art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 privind competenţa în primă instanţă a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantei.
Împotriva sentinţei pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs în termen legal Curtea de Conturi a României, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac şi modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii ca neîntemeiată a excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010.
Recurenta a apreciat, prin motivele de recurs, că excepţia de nelegalitate invocată şi admisă de instanţa de fond este nefondată, pentru următoarele considerente:
Regulamentul este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, - astfel că în condiţiile în care el poate fi atacat oricând în faţa instanţei de contencios pe calea acţiunii directe nu poate forma obiectul unei excepţii de nelegalitate potrivit art. 4 alin. (1) din acelaşi act normativ, excepţia de nelegalitate putând fi invocată aşadar numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual.
În mod eronat judecătorul fondului a considerat că structurile funcţionale ale Curţii de Conturi, adică camerele de conturi judeţene sunt autorităţi publice locale, respectiv structuri deconcentrate la nivel judeţean ale Curţii de Conturi, în realitate aceste structuri funcţionale neputând fi apreciate ca aparţinând administraţiei publice locale. Curtea de Conturi este un organ autonom al administraţiei publice cu personalitate de drept public, adică personalitate juridică civilă şi personalitate administrativă, iar departamentele şi camerele de conturi fac parte din structura organizatorică internă a Curţii de Conturi şi nu au personalitate de drept public. Cu atâta mai mult, camerele de conturi nu pot fi considerate structuri deconcentrate la nivel judeţean ale Curţii de Conturi.
Este corectă, s-a relevat, pe fond, distincţia dintre capacitatea administrativă şi capacitatea juridică pe care o analizează instanţa de fond, însă aceasta, s-a precizat, nu are aplicabilitate. În cauză, actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităţilor centrale sunt atacate în fond la curţile de apel şi în recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
A considerat Curtea de Conturi că trebuie avută în vedere în litigiu şi distincţia dintre capacitatea administrativă şi competenţa administrativă; or, în timp ce capacitatea de drept administrativ este proprie numai organelor administrative, în speţă Curţii de Conturi a României, competenţa administrativă au atât organul administrativ (Curtea de Conturi) cât şi structurile sale organizatorice şi funcţionale (departamentele şi camerele de conturi. S-ar putea vorbi de o capacitate administrativă a camerelor de conturi numai în cazul în care acestea ar exercita în nume propriu atribuţiile conferite de lege Curţii de Conturi.
Prin Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, pct. 174 - 229, se reglementează o procedură de recurs administrativ, prin care se lasă posibilitatea organelor superioare celor care au emis actele administrative atacate de a redimensiona măsurile luate, în limitele prevăzute de lege. Ca atare, nu se mai are de a face cu o activitate jurisdicţională a Curţii de Conturi, caracterizată de soluţionarea de către un organ independent şi imparţial a litigiilor. Potrivit Regulamentului, în instanţă se contestă încheierea Comisiei de soluţionare a contestaţiilor constituită la nivelul Curţii de Conturi, iar decizia este un act intermediar care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile consacrate de acelaşi act administrativ cu caracter normativ.
A concluzionat recurenta că prin Regulament nu se stabileşte o nouă competenţă materială în afara cadrului legal trasat de art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ci se reaşează competenţa materială de soluţionare a litigiilor izvorâte din activitatea Curţii de Conturi în limitele sale fireşti, în conformitate cu modificările legislative intervenite în ultimii ani. Această repoziţionare are în vedere faptul că Curtea de Conturi reprezintă o autoritate publică centrală cu personalitate juridică, care îşi desfăşoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispoziţiile constituţionale şi prevederile legale. Redimensionarea rolului şi locului Curţii de Conturi între autorităţile publice autonome necesare unui stat de drept, ca instituţie supremă de audit cu statut constituţional, are în vedere şi realităţile economice, sociale şi legislative din România.
Recursul este nefondat.
Excepţia de nelegalitate invocată în cauză, şi admisă în mod întemeiat de către Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, vizează prevederile art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, prevederi potrivit cărora "încheierile pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor, redactate de către secretarul de şedinţă, se motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conţină, potrivit Hotărârii Plenului Curţii de Conturi nr. 144/2009, următoarele: (...) e) instanţa competentă - reclamantul (conducătorul entităţii verificate) se poate adresa secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate; (...)" (art. 223 lit. e) şi, respectiv, "Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ" (art. 228).
Soluţia adoptată de curtea de apel este corectă şi judicioasă, întrucât în mod evident prevederile regulamentare mai sus menţionate au fost emise cu nerespectarea prevederilor art. 4 (denumit marginal "Ierarhia actelor normative") din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în anul 2010, potrivit cărora "(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţia României, republicată, şi prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă".
Au fost nesocotite, prin conţinutul dat art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, nu numai dispoziţiile art. 126 alin. (2) şi, respectiv, art. 140 alin. (1) fraza a II-a din Constituţia României, revizuită în anul 2003, care dispun că "Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege" (art. 126 alin. (2)) şi, respectiv, că "(...). În condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate", ci şi prevederile art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.
Într-adevăr, art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 stipulează că "Litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate", iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune imperativ că "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".
În materia contenciosului administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 instituie două criterii de determinare a competenţei materiale a instanţei de fond: - în funcţie de obiectul litigiului, criteriul poziţionării în cadrul sistemului administraţiei publice (rangul autorităţii centrale sau locale) a autorităţii publice emitente a actului atacat; - criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuţiei sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat. Cu alte cuvinte, numai atunci când litigiul are caracter fiscal, în sensul că priveşte taxe, impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, competenţa nu se stabileşte în funcţie de poziţionarea autorităţii emitente, ci în funcţie de valoarea debitului contestat, pragul instituit de lege pentru departajarea competenţei tribunalului de cea a curţii de apel fiind suma de 500.000 lei.
Se reţine că, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, "în unităţile administrativ-teritoriale, funcţiile Curţii de Conturi se exercită prin camerele de conturi judeţene şi a municipiului Bucureşti, structuri fără personalitate juridică". În aceste condiţii, acte administrative, în cadrul activităţii per ansamblu a Curţii de Conturi a României reglementate de Legea nr. 92/1992, emite nu numai Curtea de Conturi, ca autoritate publică centrală, ci şi subdiviziunile sale constituite la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, anume camerele de conturi judeţene sau a municipiului Bucureşti, neavând relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, care constă în aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică. Prin urmare, în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cum competenţa de soluţionare, în primă instanţă, a acţiunilor formulate împotriva actelor administrative (astfel cum sunt definite acestea prin art. 2 alin. (1) lit. c) din legea contenciosului administrativ) emise de structurile din cadrul Curţii de Conturi poate aparţine, după caz, prin raportare la nivelul central sau local a structurii emitente, fie tribunalelor administrativ-fiscale (până la constituirea acestora, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor), fie secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, în mod nelegal, prin adăugare la lege, s-a prevăzut, prin art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, că în toate situaţiile, indistinct, competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul; entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate.
Susţinerea recurentei referitoare la împrejurarea că excepţia de nelegalitate, în condiţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate fi invocată numai cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual nu şi cu privire la actele administrative cu caracter normativ nu poate fi primită. Excepţia de nelegalitate în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 este admisibilă pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, atât pentru cele cu caracter individual, cât şi pentru cele cu caracter normativ, având în vedere argumentul de interpretare logică a fortiori, în sensul că, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare pe calea excepţiei de nelegalitate pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiecţilor de drept în legătură cu actele administrative normative.
În raport de toate cele mai sus arătate, constatând că motivele de recurs invocate în cauză nu sunt întemeiate şi că este legală şi temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de Curtea de Conturi a României.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei nr. 510 din 14 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Timişoara, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 octombrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1116/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1136/2012. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
