ICCJ. Decizia nr. 130/2012. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 130/2012
Dosar nr. 9366/2/2010
Şedinţa publică de la 13 ianuarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Procedura în faţa primei instanţe
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamantul C.Z. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţionala a Vămilor, revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului şi la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflaţia, calculate până la data plătii efective.
În motivarea acţiunii, reclamantul a învederat faptul că, în data de 10 august, dată stabilită pentru plata salariului aferent lunii iulie, a luat la cunoştinţă de faptul că i-a fost diminuat unilateral salariul cu 25%.
Reclamantul a susţinut că măsura diminuării salariului cu 25% încalcă în mod vădit anumite dispoziţii din Constituţia României respectiv: art. II privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 16, alin. (1) privind egalitatea, art. 20 referitor la tratatele internaţionale în materia drepturilor omului la care România este parte, art. 41 privind munca şi protecţia socială a muncii, art. 44 privind dreptul la proprietate privată, art. 47 privind nivelul de trai, art. 53 privind restrângerea unui drept sau a unei libertăţi. Totodată, a susţinut că reducerea salariului cu 25% pe o perioada de 6 luni (iulie 2010 - decembrie 2010) şi imposibilitatea de a mai primi vreodată sumele de bani aferente acestui procent reprezintă o ingerinţă ce are ca efect privarea acestora de bunul lor, în sensul celei de a doua fraze a primului paragraf al art. 1 din Protocolul nr. 1.
Pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor - Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj, în reprezentarea Autorităţii Naţionale a Vămilor Bucureşti, a formulat întâmpinare, solicitând în principal, respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, iar în subsidiar, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa civilă nr. 1302 din 21 februarie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, ca neîntemeiată şi a respins acţiunea formulată de reclamantul C.Z., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a examinat cu prioritate excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de autoritatea pârâtă, reţinând că acţiunea reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 117 din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată privind Statutul Funcţionarilor Publici, art. 40 alin. (2) lit. C) din Legea nr. 53/2009, modificată şi completată, Codul Muncii şi art. 110 alin. (2) şi (3) C. proc. civ.
Conform adeverinţei depuse la dosarul cauzei, reclamantul este angajat în funcţia publică de inspector vamal principal în cadrul ANV - DRAOV Bihor, fiind stabilit raport de serviciu cu pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor.
În aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 118/2010, pârâta a dispus diminuarea cu 25% a salariilor brute ale angajaţilor Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor, începând cu luna iulie 2010.
Curtea a apreciat că susţinerea excepţiei inadmisibilităţii de către pârâtă, întemeiată pe dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv neîndeplinirea procedurii prealabile, motivat de faptul că decizia de diminuare este un act administrativ, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, nu este întemeiată, întrucât nu s-a făcut dovada că s-a emis o decizie de diminuare cu 25% a salariului în baza Legii nr. 330/2009, ci în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 118/2010 şi nici faptul că actul administrativ în cauză a fost comunicat funcţionarului public, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel încât termenul de soluţionare a contestaţiei administrative să înceapă să curgă.
Instanţa de fond a constatat că se invocă în mod greşit neîndeplinirea procedurii prevăzute de Legea nr. 330/2009, impuse de art. 34, deşi, în speţa de faţă nu se contestă stabilirea salariului, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi care se acordă potrivit legii unitare de salarizare, care să atragă competenţa ordonatorilor de credite şi apoi la instanţa de contencios administrativ pentru funcţionarii publici.
Reclamantul, alături de ceilalţi colegi funcţionari publici, s-a adresat instanţei ca urmare a diminuării de 25%, diminuare dovedită cu fluturaşul de salarizare al lunii iulie 2010, faţă de luna precedentă.
Analizând dispoziţiile Legii nr. 118/2010, instanţa de fond a constatat că legiuitorul nu a prevăzut o procedură specială de contestare, aşa cum a făcut-o în dispoziţiile Legii nr. 330/2009 (art. 34), iar măsura diminuării salariilor brute este dispusă prin lege şi nu a fost luată mod unilateral de către pârâtă.
Un alt argument reiese şi dispoziţiile art. 117 din Statutul funcţionarilor publici, prin care s-a stabilit că dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile legislaţiei muncii, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice, iar prin analogie cu salariaţii contractuali ai instituţiilor publice, reţinerea fără decizie echivalează cu o reţinere fără titlu, dispoziţie sancţionată de Codul Muncii.
Cu privire la fondul cauzei, Curtea a reţinut că actul administrativ prin care s-a luat măsura contestată şi a cărui revocare se solicitată, este emis în temeiul şi pentru punerea în executare a unor norme legale, respectiv dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare.
Angajaţii instituţiilor publice au un statut legal şi nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispoziţiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.
Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaţilor instituţiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislaţia specifică acestei categorii.
Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar a fost supusă controlului Curţii Constituţionale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat că "dispoziţiile art. 1 - 8 şi cele ale art. 10 - 17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituţionale."
Curtea de apel a constatat că acţiunea este întemeiată pe reglementările C. muncii care nu sunt aplicabile în cazul personalului plătit din fonduri publice, pentru care există o reglementare specială şi anume Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.
Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 şi măsura contestată de reclamant sunt în acord şi cu dispoziţiilor art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a libertăţilor fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul şi în condiţiile legii, nefiind încălcate dispoziţiile convenţiei.
În cazul personalului plătit din fonduri publice, se pune problema unui contract de drept public sau de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părţilor este suplinită de legiuitor care stabileşte prin lege nivelul salariilor.
Măsura contestată este luată în baza şi în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituţionalitate.
În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 şi nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra excepţiilor de neconstituţionalitate, declarând ca fiind constituţionale dispoziţiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
Curtea a mai constatat că, potrivit Curţii Constituţionale, diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă, este prevăzută prin legea criticată şi se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare.
Pe de altă parte, instanţa de fond a reţinut că, prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicată În M. Of. al României, Partea 1, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Curtea a statuat că situaţia de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării şi, implicit, securitatea naţională.
De asemenea, prin Deciziile nr. 188 şi nr. 190 din 2 martie 2010, publicate în M. Of. al României nr. 237 din 14 aprilie 2010, respectiv nr. 224 din 9 aprilie 2010, şi Decizia nr. 712 din 25 a mai 2010, publicată în M. Of. al României nr. 416 din 22 iunie 2010, Deciziile nr. 711 şi nr. 713 din 25 mai 2010, Decizia nr. 823 din 22 iunie 2010, nepublicate încă, Curtea a analizat constituţionalitatea O.U.G. nr. 71/2009, care suspenda executarea unor hotărâri judecătoreşti şi eşalona plata sumelor de bani rezultate din acestea, pornind tocmai de la premisa situaţiei de criză economică avută în vedere prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009.
Curtea de apel a mai reţinut că restrângerea prevăzută de legea criticată este necesară într-o societate democratică tocmai pentru menţinerea democraţiei şi salvgardarea fiinţei statului.
Cu privire la proporţionalitatea situaţiei care a determinat restrângerea, Curtea a mai constatat că există o legătură de proporţionalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei) şi scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare reechilibrarea bugetului de stat) şi că există un echilibru echitabil între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
Curtea de apel a constatat totodată că măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% se aplică tuturor categoriilor de personal bugetar în acelaşi cuantum şi mod.
Având în vedere cele expuse mai sus, Curtea de apel a constatat că măsura de diminuare a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei cu 25% constituie o restrângere a exerciţiului dreptului constituţional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituţie."
Mai mult decât atât, instanţa de contencios administrativ a reţinut în aplicarea principiilor CEDO cu referire specială la proporţionalitatea măsurii diminuării salariului reclamantului în cauză faptul că o astfel de ingerinţă nu este de tipul “privării de proprietate”.
Curtea Europeană nu analizează situaţia reducerii pensiilor sau salariilor ca şi cum ingerinţa ar fi o “privare de proprietate”.
În consecinţă, astfel cum se arată în doctrina de specialitate, lipsa despăgubirii pentru ingerinţă nu conduce, eo ipso, la încălcarea art. 1 al Protocolului nr. 1.
În consecinţă, constatarea anterioară a constituţionalităţii Legii nr. 118/2010 nu împiedică judecătorul naţional să verifice dacă aplicarea legii în concret nu produce efecte contrare Convenţiei. Această verificare nu poate însă face abstracţie de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materie, care nu garantează dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anumit cuantum. Totuşi, Curtea de apel poate analiza proporţionalitatea după modelul cauzelor privind diminuarea pensiilor şi să verifice caracterul discriminatoriu al măsurii de reducere, gravitatea măsurii (lipsirea totală de drept sau reducerea să într-o măsură care să-i afecteze substanţa) şi efectele particulare ale acestei măsuri în cazul concret al reclamantului.
Văzând cele trei criterii, instanţa de fond a concluzionat că măsura criticată de către reclamantul din prezenta cauză nu are un caracter discriminatoriu, nu s-a dovedit faptul că măsura este atât de gravă încât salariul a fost diminuat într-o asemenea modalitate încât să fie afectat chiar dreptul la salariu în substanţa sa, dar nici faptul că atât reclamantul, cât şi familia sa au suferit într-o măsură care să nu fie în echilibru cu interesul general al depăşirii crizei economice în care se află statul român.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, reclamantul C.Z. a declarat recurs.
Prin criticile din recurs, recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că nu a fost privat de dreptul de folosinţă al bunului său reprezentat de procentul de 25% din salariu, întrucât măsura de reducere a salariului reprezintă o expropriere formală, atâta timp cât nu este amânată plata sumei respective, ci aceasta nu va mai fi plătită niciodată.
Recurentul-reclamant susţine, în esenţă, că, prin măsura contestată, se încalcă prevederile art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. În motivarea încălcării dispoziţiilor citate, se arată că salariul reprezintă un bun în sensul dispoziţiilor menţionate, aşa cum a reţinut Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Mureşan împotriva României, Hotărârea din 15 iunie 2010, că există o ingerinţă a autorităţii publice constând în privarea de 25% din salariu şi că, întrucât Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obţine despăgubiri pentru privarea de proprietate, reprezintă o sarcină disproporţionată şi excesivă, incompatibilă cu dreptul garantat de prevederile din Convenţie.
Mai susţine recurentul-reclamant că, prin măsura de reducere a salariului cu 25%, este obligat să presteze activitate fără a fi remunerat, fapt interzis de Convenţia nr. 29/1930 a Organizaţiei Internaţionale a Muncii privind munca forţată sau obligatorie, ratificată de prin Decretul nr. 213/1957 şi de Convenţia nr. 105/1997 a Organizaţiei Internaţionale a Muncii privind abolirea muncii forţate, ratificată prin Legea nr. 140/1998.
4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.
În esenţă, prin criticile din recurs, recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond, în mod greşit a apreciat că măsura reducerii drepturilor salariale cu 25% dispusă prin Legea nr. 118/2010 nu contravine dreptului consacrat de art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, invocând, sub acest aspect, şi numai în faţa instanţei de recurs nerespectarea interdicţiei referitoare la munca forţată statuată în Convenţiile Organizaţiei Internaţionale a Muncii, ratificate de România.
Înalta Curte constată că instanţa de fond a realizat, prin prisma jurisprudenţei CEDO, o corectă evaluare a pretinsei încălcări a dispoziţiilor art. 1 Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Astfel, în mod corect instanţa a apreciat că dreptul la salariu se circumscrie, în sens larg, noţiunii de „interes patrimonial”, în sensul autonom al noţiunii consacrate de art. 1 Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, conform căruia:
„Art. 1. - Protecţia proprietăţii
Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.
Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor.”
Totodată, este adevărat că, potrivit jurisprudenţei CEDO, atât cea invocată de recurent - cauza Gasus Dosier - und Fördertechnik GmbH împotriva Olandei, Hotărârea din 23 februarie 1995, par. 55 -, cât şi în jurisprudenţa mai recentă reprezentată de hotărâri pronunţate în cauze împotriva României (spre exemplu, cauza Popescu şi Toader împotriva României, Hotărârea din 8 martie 2007, par. 35, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 618 din 22 august 2008):
„[…] art. 1 din Protocolul nr. 1 conţine 3 norme distincte: prima, exprimată în prima frază a primului alineat şi care îmbracă un caracter general, enunţă principiul respectării proprietăţii; a doua, ce figurează în cea de-a doua frază a aceluiaşi alineat, vizează privarea de proprietate şi o supune anumitor condiţii; în ceea ce o priveşte pe a treia, menţionată în cel de-al doilea alineat, recunoaşte puterea statelor, printre altele, de a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general. Nu este vorba totuşi de reguli lipsite de legătură între ele. A doua şi a treia se referă la anumite exemple de atingeri ale dreptului de proprietate; prin urmare, ele trebuie interpretate în lumina principiului consacrat de prima dintre ele [a se vedea, în special, James şi alţii împotriva Marii Britanii, Hotărârea din 21 februarie 1986, seria A nr. 98, pp. 29 - 30, § 37, care reiterează în parte principiile enunţate de Curte în Cauza Sporrong şi Lonnroth împotriva Suediei, Hotărârea din 23 septembrie 1982, seria A nr. 52, p. 24, § 61; a se vedea şi Broniowski împotriva Poloniei (MC) nr. 31.443/96, § 134, CEDO 2004-V, şi Hutten-Czapska împotriva Poloniei (MC) nr. 35.014/97, § 157, CEDO 2006-]”.
Într-adevăr, Legea nr. 118/2010 constituie o ingerinţă a statului în privinţa interesului patrimonial al reclamantului de a primi integral salariul avut înainte de intrarea în vigoare a acestei legi.
Pentru ca această ingerinţă să nu conducă la încălcarea art. 1 Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ea trebuie: (1) să fie legală; (2) să urmărească un scop legitim; (3) să respecte un rezonabil raport de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul urmărit a fi realizat.
În cauză, ingerinţa este legală, întrucât este prevăzută de Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
Totodată, ingerinţa ce decurge din aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 118/2010 urmăreşte un scop legitim, constând în reducerea cheltuielilor bugetare, întrucât, în caz contrar, situaţia de criză financiară cu care se confruntă statul ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării şi, implicit, securitatea naţională.
Cu privire la raportul de proporţionalitate, Înalta Curte reţine că există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului) şi scopul legitim urmărit (restabilirea echilibrului bugetar) şi că există un echilibru între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului (aceeaşi fiind şi opinia exprimată de Curtea Constituţională în Decizia nr. 1155/2011 prin care a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 din Legea nr. 118/2010).
În acelaşi sens, în mod just, instanţa de fond a avut în vedere şi faptul că CEDO a reţinut că statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenţiei, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajaţii plătiţi din bugetul de stat, precum şi în materie de legislaţie socială (cauza Kechko împotriva Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23; cauza Kjartan Asmundsson împotriva Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 45).
Independent de aspectele arătate, Înalta Curte are în vedere şi cele reţinute de Curtea Constituţională în considerentele Deciziei nr. 1155/2011, în sensul că „salariile viitoare pe care angajatorul trebuie să le plătească angajatului nu intră în sfera de aplicare a dreptului de proprietate, angajatul neavând un atare drept pentru salariile ce vor fi plătite în viitor de către angajator ca urmare a muncii viitoare prestate de angajat. Dreptul de proprietate al angajatului în privinţa salariului vizează numai sumele certe, lichide şi exigibile. […] Curtea Europeană a Drepturilor Omului, spre exemplu, în Hotărârea din 31 mai 2011, pronunţată în Cauza Maggio şi alţii împotriva Italiei, paragraful 55, a reiterat jurisprudenţa sa cu privire la faptul că art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale nu implică un drept la dobândirea proprietăţii”.
Criticile din recurs referitoare la faptul că diminuarea drepturilor salariale, ca urmare a adoptării şi aplicării Legii nr. 118/2010, reprezintă o încălcare a celor statuate cu privire la abolirea muncii forţate prin Convenţia nr. 29/1930 şi Convenţia nr. 105/1997 ale Organizaţiei Internaţionale a Muncii, ratificate de România, sunt lipsite de suport, atâta timp cât măsura contestată nu se circumscrie noţiunii de „muncă forţată sau obligatorie”, în sensul de „orice muncă sau serviciu pretins unui individ sub ameninţarea unei pedepse oarecare şi pentru care numitul individ nu s-a oferit de bună voie” (art. 2 pct. 1 din Convenţia nr. 29/1930).
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispoziţiilor art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul C.Z., ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de C.Z. împotriva Sentinţei civile nr. 1302 din 21 februarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 ianuarie 2012.
Procesat de GGC - LM
| ← ICCJ. Decizia nr. 129/2012. Contencios. Refuz acordare drepturi.... | ICCJ. Decizia nr. 1586/2012. Contencios. Conflict de... → |
|---|
