ICCJ. Decizia nr. 1550/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1550/2012
Dosar nr. 1013/36/2011
Şedinţa publică de Ia 22 martie 2012
Prin Sentinţa nr. 353/CA din 20 octombrie 2011, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul M.D., prin care solicita suspendarea executării Ordinelor nr. 2406 din 4 iulie 2011 şi nr. 2407 din 4 iulie 2011 emise de Preşedintele A.N.A.F., a rezultatului examenului de testare profesională şi a Ordinului nr. 7426 din 2 august 2011 emis de Vicepreşedintele A.N.V. Prin aceeaşi sentinţă au fost respinse excepţiile lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406 din 4 iulie 2011 şi nr. 2407 din 4 iulie 2011 şi a rezultatului examenului de testare profesională, precum şi excepţia inadmisibilităţii cereri de suspendare cu privire la acest din urmă aspect. De asemenea, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării preavizului nr. 38605 din 5 iulie 2011 şi a fost respinsă această cerere, ca inadmisibilă.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a apreciat că reclamantul nu a făcut dovada condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reţinând următoarele:
Excepţia lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării rezultatului examenului şi a celor două ordine emise de Preşedintele ANAF este nefondată, neavând relevanţă dacă acestea au fost sau nu puse în executare. Reclamantul a solicitat suspendarea executării actului administrativ ca umiare a sesizării, în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Chiar şi în situaţia în care actul administrativ a fost pus în executare reclamantul are la îndemână dispoziţiile art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004 instanţa fiind datoare a examina cererea de suspendare motiv pentru care nu se poate reţine excepţia lipsei de obiect ca fiind întemeiată.
Excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării preavizului nr. 38605 din 5 iulie 2011 este fondată şi urmează să fie admisă. Acest act nu poate fi supus controlului de legalitate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004 întrucât nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege pentru a fi încadrat în categoria actelor administrative aşa cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, respectiv ca fiind acte unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate este nefondată.
Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, rezultă că pentru suspendarea executării unui act administrativ trebuie îndeplinite, cumulativ, cele două condiţii, cazul bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.
Existenţa unui caz bine justificat nu poate fi reţinută decât dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actele administrative emise în baza şi în vederea executării legii.
În cadrul procedurii de soluţionare a cererii de suspendare a executării actului administrativ, nu poate fi prejudecat fondul litigiului, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
Natura măsurii dispuse prin actul contestat nu constituie prin ea însăşi un caz bine justificat, iar motivele de nelegalitate invocate de reclamant presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei şi nu se circumscriu noţiunii de caz bine justificat, fiind mai degrabă aspecte de fond care pot duce la înlăturarea măsurilor dispuse numai în urma administrării de probe.
În ceea ce priveşte condiţia prevenirii unei pagube iminente, Curtea constată că paguba iminentă este definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege drept prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Suspendarea executării este însă o măsură de excepţie, care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire i-ar aduce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.
Această condiţie nu este îndeplinită în cauză întrucât prejudiciul material viitor şi previzibil nu trebuie să fie tocmai consecinţa emiterii actului deoarece în cazul în care se va constata nelegalitatea acestuia, reclamantul va primi despăgubiri egale cu toate drepturile de care a fost lipsit.
Această abordare este în acord şi cu principiile europene cuprinse în Recomandarea nr. R (89)8 a Consiliului de Miniştri potrivit cărora, instanţa poate acorda asemenea măsuri, în raport cu ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente, dacă executarea actului este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat şi sub condiţia existenţei un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia.
Împotriva acestei soluţii, considerând-o netemeinică şi nelegală, a declarat recurs reclamantul, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ. şi reiterând argumentele invocate în cererea de chemare în judecată, prin care susţine, în esenţă, că în cauză sunt îndeplinite condiţiile legale pentru suspendarea executării actelor contestate şi că prima instanţă în mod greşit a reţinut contrariul.
Astfel, recurentul arată că prima instanţă a reţinut în mod eronat că nu ar fi îndeplinită condiţia cazului bine justificat, cât timp s-a demonstrat aparenţa de nelegalitate a Ordinelor nr. 2406 şi nr. 2407/2011, care nu au respectat dispoziţiile art. 100 din Legea nr. 188/1999 şi art. 38 şi 39 din H.G. nr. 611/2008.
De asemenea, se invocă nelegalitatea preavizului, emis anterior iminenţei încetării raporturilor de serviciu, precum şi cea a Ordinului nr. 7426/2011 care încalcă prevederile art. 99 şi 104 din Legea nr. 188/1999.
Recurentul mai arată că Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407/2011, deşi au caracter normativ, nu au fost publicate în M. Of. pentru a putea produce efecte, aspect ce justifică măsura suspendării executării, fără a fi necesară o analiză în fond a acestor acte administrative.
Referitor la riscul producerii unei pagube iminente, recurentul precizează că prin lipsirea sa de drepturile salariale cuvenite, va suferi un prejudiciu material cert.
Examinând sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele şi criticile invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul nu este fondat, după cum se va arăta în continuare.
Din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).
Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea instanţei de contencios administrativ sau după sesizarea acesteia, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ, până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
Aşadar, executarea unui act administrativ poate fi suspendată numai în situaţia în care instanţa de judecată constată, în mod temeinic, îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau greu de reparat.
Raportat la conţinutul dispoziţiilor legale citate, aspectele privind nerespectarea unor prevederi din Legea nr. 188/1999 şi din normele de organizare şi dezvoltare a carierei funcţionarilor publici, invocate de recurent, nu pot răsturna prezumţia de legalitate a actelor administrative contestate, constituind împrejurări ce nu pot fi analizate decât cu ocazia judecării fondului litigiului în cererea de anulare şi asupra cărora nu se pot face aprecieri în cadrul procedurii de examinare sumară impusă de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Se constată, aşadar, că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, astfel cum este definită această noţiune de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, nici cu privire la Preavizul nr. 38595/2011 şi la Ordinul nr. 7426/2011 privind încetarea raportului de serviciu al reclamantului, justificarea reducerii postului urmare aplicării H.G. nr. 565/2011, fiind, de asemenea, o chestiune de fond.
Referitor la criticile îndreptate împotriva aprecierii primei instanţe cu privire la neîndeplinirea condiţiei pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, se constată că nici acestea nu sunt întemeiate, argumentele reţinute în sentinţa atacată fiind fondate, întrucât paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana vătămată, prin probe concludente; or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în ipoteza în care actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, aşa cum este reglementată această măsură de legea în vigoare.
Într-adevăr, potrivit art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004 „paguba iminentă este prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public".
În cauză, este necontestat că, prin eliberarea din funcţie a recurentului-reclamant, veniturile sale au suferit o diminuare, însă această împrejurare, prin ea însăşi, nu poate duce la concluzia îndeplinirii celei de-a doua condiţii, fiind consacrată în jurisprudenţă teza potrivit căreia situaţia financiară precară a reclamantului nu reprezintă o pagubă iminentă ce nu ar putea fi prevenită.
De asemenea, este neîntemeiată critica privind aparenta nelegalitate a Ordinelor nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011, în raport de nepublicarea în M. Of., actele respective, prin care s-au stabilit structura organizatorică şi statele de funcţii ale Autorităţii Naţionale a Vămilor, neavând caracter normativ.
Caracterizarea unui act administrativ, ca individual sau normativ, se face în raport de conţinutul acestuia şi de efectele produse în ordinea juridică, actul administrativ normativ fiind acela prin care se formează reguli de drept generale şi impersonale, se stabilesc situaţii juridice cu acelaşi caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept, asemănându-se, din punct de vedere material, al cuprinsului său, cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziţii generale şi obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.
Actul administrativ individual este un act administrativ concret, care priveşte un subiect de drept.
În speţă, Ordinele nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 sunt acte administrative individuale, deoarece se referă la structura şi competenţele A.N.V. şi prin ele nu se instituie norme juridice care să reglementeze situaţii juridice cu caracter de generalitate, impersonale. Ordinele respective produc efecte numai faţă de un organ al administraţiei publice, întrucât stabilesc structura şi modul de organizare ale acestuia, fiind acte administrative individuale, motiv pentru care nu se impune a fi publicate în M. Of.
Pentru considerentele arătate, constatând că sentinţa atacată este temeinică şi legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a din acelaşi cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul M.D. împotriva Sentinţei nr. 353/CA din 20 octombrie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 martie 2012.
Procesat de GGC - DG
| ← ICCJ. Decizia nr. 1546/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1554/2012. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
