ICCJ. Decizia nr. 1758/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1758/2012
Dosar nr. 1173/44/2011
Şedinţa publică de la 30 martie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 329 din 25 octombrie 2011 Curtea de Apel Galaţi a admis cererea formulată de reclamantul M.V., în contradictoriu cu autoritatea pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Autoritatea Naţională a Vămilor şi a dispus suspendarea efectelor ordinului din 02 august 2011 emis de autoritatea pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Autoritatea Naţională a Vămilor, până la soluţionarea pe fond a cauzei.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că prin ordinul din 02 august 2011 emis de către Vicepreşedintele Autorităţii Naţionale a Vămilor, s-a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantului, inspector vamal grad profesional principal gradaţia 5 clasa de salarizare 48 la Biroul Vamal O. din cadrul Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Galaţi, iar ordinele ce au constituit temei al eliberării sale din funcţie, respectiv nr. 2589, 2406 şi 2407 din 4 iulie 2011 nu au fost publicate în M. Of., astfel încât acestea sunt ineficace. În plus, au fost încălcate dispoziţiunile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi H.G. nr. 611/2008 prin aceea că ordinele criticate exced cadrul acestor acte normative. Or, aceste deficienţe constituie un caz bine justificat în sensul că există o serioasă îndoială cu privire la legalitatea lor în sensul disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În privinţa excepţiei inadmisibilităţii, Curtea de Apel a constatat că sunt neadevărate susţinerile autorităţii pârâte, atâta vreme cât reclamantul a depus la dosarul cauzei, plângerea adresată conducerii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală prin care a contestat valabilitatea ordinului criticat pe calea recursului amiabil.
Pe fond, Curtea de Apel a apreciat că, în cauză, cererea de suspendare formulată de reclamant este întemeiată pe dispoziţiunile art. 14 din Legea nr. 554/2004, text care prevede posibilitatea suspendării actului până la pronunţarea instanţei de fond, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7, a autorităţii emitente.
În cauza de faţă s-a apreciat că aceste condiţii au fost întrunite. Cazul bine justificat, astfel cum este acesta definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 este dat de împrejurarea că, odată atacat actul administrativ, îndoială asupra legalităţii acestuia este dată şi aceasta persistă până la pronunţarea soluţiei pe fond de către instanţă.
Paguba iminentă ce s-ar crea reclamantului prin executarea actului, astfel cum această noţiune este reglementată de art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, este îndeplinită prin lipsirea acestuia de mijloace materiale de existenţă pentru o îndelungată perioadă de timp.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâtele Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Galaţi şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Autoritatea Naţională a Vămilor au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că în ceea ce priveşte existenţa unui caz bine justificat, intimatul-reclamant deşi a solicitat suspendarea efectelor ordinului emis de Vicepreşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală care conduce Autoritatea Naţională a Vămilor, nu a făcut dovada că această primă condiţie, prevăzută de lege, este îndeplinită.
Până la anularea de către o instanţă judecătorească, ordinul a cărei suspendare se solicită se bucură de prezumţia de legalitate. În caz contrar s-ar anticipa soluţia ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situaţie de excepţie care intervine când legea o prevede, în limitele şi condiţiile expres reglementate.
În ceea ce priveşte aspectele de vădita nelegalitate a actului administrativ recurentele arată că în mod eronat instanţa de fond a reţinut că Ordinele nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 emise de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nu au fost publicate în M. Of. al României Partea I, deci nu au intrat în vigoare, motiv pentru care nu puteau produce în mod legal efecte juridice, precum şi faptul că toate actele ulterioare emise în baza unor acte normative neintrate în legalitate prin publicarea lor conform dispoziţiilor exprese ale Legii nr. 24/2000 nu sunt legal producătoare de efecte juridice.
Ordinele nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 emise de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nu reprezintă acte cu caracter normativ, neavând o aplicabilitate generală, ci se adresează unui număr restrâns, bine definit şi determinat de subiecţi care au luat cunoştinţă de dispoziţiile acestora.
Având în vedere că aceste ordine sunt acte administrative cu caracter individual şi nu cu caracter normativ, recurentele susţin că faţă de dispoziţiile legale menţionate nu se impunea publicarea acestora în M. Of. al României, acestea fiind în vigoare şi producând efecte la data emiterii preavizelor de către Autoritatea Naţională a Vămilor.
Recurentele consideră nefondată şi susţinerea instanţei de fond potrivit căreia prin organizarea examenului de testare profesională au fost încălcate dispoziţiile Legii nr. 188/1999.
Astfel, art. 100 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a prevăzut pentru ipoteza reorganizării ca, în cazul în care există mai mulţi funcţionari publici care optează pentru aceeaşi funcţie publică, se organizează examen de către autoritatea publică.
Art. 99 alin. (5) din acelaşi act normativ a dispus că în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) şi e) în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante corespunzătoare, acesta are obligaţia de a le pune la dispoziţia funcţionarilor publici.
În mod eronat intimatul-reclamant a susţinut că testarea profesională poate fi aplicabilă doar funcţionarilor publici aflaţi în corpul de rezervă [art. 104 alin. (5) din Legea nr. 188/1999].
La art. 100 alin. (3) (singurul text de lege care face referire la ipoteza reorganizării instituţiei publice) se prevăd în mod expres următoarele „În cazul în care există mai mulţi funcţionari publici, se organizează examen de către autoritatea sau instituţia publică”.
Pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmaţie a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susţinerilor cu privire la existenţa unui caz bine justificat şi la prevenirea producerii unei pagube iminente.
Deşi prin apărările formulate s-a învederat faptul că o eventuală reintegrare a reclamantului pe funcţia pe care o deţinea anterior reorganizării nu este posibilă deoarece aşa cum s-a arătat postul acestuia a fost supus reorganizării, motiv pentru care acesta a şi formulat opţiunea de numire pentru funcţia publică de controlor vamal grad profesional principal, în prezent această funcţie publică, pentru care a optat reclamantul, a fost ocupată de un alt funcţionar public potrivit punctajului obţinut la examenul de testare profesională, instanţa de fond nu a ţinut cont nici de aceste aspecte.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Actul administrativ unilateral cu caracter individual se bucură de prezumţia de legalitate, fiind el însuşi titlu executoriu.
Suspendarea actului administrativ, ca operaţiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă o situaţie de excepţie de la regula executării din oficiu şi ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anulare a actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate”.
Prin urmare, legea impune următoarele condiţii pentru a se dispune suspendarea executării în condiţiile art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/ 2004:
- să se ceară suspendarea executării unui act administrativ unilateral;
- să se facă dovada că s-a formulat plângerea prealabilă;
- să se facă dovada existenţei „cazului bine justificat”;
- să se facă dovada „pagubei iminente”.
Primele două condiţii sunt îndeplinite pentru că se solicită suspendarea unui act administrativ unilateral şi s-a formulat plângere prealabilă.
„Cazul bine justificat” este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În cauză, Curtea de Apel a invocat dispoziţiile art. 99 alin. (3) şi (5) din Legea nr. 188/1999 care se referă la preaviz, ca şi dispoziţiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999, însă nu pot fi reţinute aceste susţineri pentru „cazul bine justificat” în cazul ordinului de eliberare din funcţie.
În cadrul cererii de suspendare instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se limiteze numai la împrejurări de fapt sau/şi de drept care creează o îndoială puternică asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, or asemenea împrejurări nu au fost invocate de reclamantă pentru a se considera îndeplinită condiţia „cazului bine justificat”.
„Paguba iminentă”, o altă condiţie ce trebuie îndeplinită cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind „prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării autorităţii publice sau a unui serviciu public”.
Şi în privinţa acestei condiţii, susţinerile sunt nefondate.
Intimatul-reclamant a invocat numai pierderi de natură financiară, dar prejudiciile cauzate de emiterea ordinului a cărui suspendare se solicită, dacă acesta va fi anulat, vor fi analizate de către instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
În cadrul cererii de suspendare se analizează numai prejudiciul material, viitor şi previzibil şi care nu ar putea fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ, instanţa va obliga şi la recuperarea prejudiciilor cauzate.
În ceea ce priveşte motivul de recurs privind nepublicarea ordinelor, Înalta Curte constată că acesta este neîntemeiat şi nu poate fi primit.
Modul de intrare în vigoare a unui act normativ este reglementat în cuprinsul art. 11 din Legea nr. 24/2000. Sancţiunea care se aplică în cazul nepublicării actelor normative este inopozabilitatea acestora, evident cu excepţiile prevăzute în această lege, sau în alte legi cu caracter special.
Instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a constata existenţa unei stări de fapt, ci ea se pronunţă aşa cum s-a precizat mai sus asupra legalităţii unui act administrativ, respectiv în sensul verificării respectării condiţiilor de legalitate a actului, adică al conformităţii acestuia cu actul normativ cu forţă juridică superioară, în baza căruia a fost emis.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentelor sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentinţa atacată şi pe cale de consecinţă va respinge acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Galaţi în nume propriu şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor, împotriva sentinţei civile nr. 329 din 25 octombrie 2011 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea reclamantului M.V., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 30 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1757/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 1759/2012. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
