ICCJ. Decizia nr. 1986/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1986/2012
Dosar nr. 815/45/2010
Şedinţa publică de la 6 aprilie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Obiectul cererii de chemare în judecată, procedura în prima instanţă
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 25 noiembrie 2010, reclamanta R.S.F. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Instituţia Prefectului Judeţului Iaşi, anularea Adreselor nr. 7767/MC din 17 iunie 2010, nr. 7769/MC din 21 iunie 2010, 7775/MC din 21 iunie 2010, 7837/MC din 14 iulie 2010, nr. 7922 din 19 august 2010 şi a Ordinelor nr. I/9044 din 26 august 2010 şi nr. II/073/2010, emise de pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor; precum şi a notei de fundamentare nr. 19857 din 23 iunie 2010, a referatului nr. 20290 din 31 august 2010 şi a Ordinelor nr. 730 din 31 august 2010 şi nr. 727 din 30 august 2010, emise de pârâta Instituţia Prefectului Judeţului Iaşi; reintegrarea în funcţia publică deţinută şi plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate aferente perioadei cuprinse între momentul încetării raportului de serviciu şi cel al reintegrării efective, precum şi acordarea tuturor celorlalte drepturi de care ar fi beneficiat, în perioada precizată, invocând nulitatea actelor administrative menţionate, precum şi nelegalitatea măsurii de eliberare din funcţia de manager public "aflat sub contract".
Pârâta Instituţia Prefectului Judeţului Iaşi a solicitat, prin întâmpinare, respingerea acţiunii, pe motiv că decizia contestată a fost luată în urma reorganizării, prin desfiinţarea unui post de grad superior, cu respectarea principiilor de bază privind utilizarea fondurilor publice. A invocat totodată excepţia necompetenţei materiale a Curţii, în ceea ce priveşte soluţionarea capetelor de cerere privind anularea Ordinului nr. 730 din 20 august 2010 emis de Instituţia Prefectului judeţului Iaşi, excepţie respinsă prin încheierea din data de 14 februarie 2011.
Pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin întâmpinare, a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pe motiv că nu se face dovada îndeplinirii procedurii prealabile. Pe fond a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin Sentinţa nr. 126 din 4 aprilie 2011 Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, excepţie ridicată de Ministerul Administraţiei şi Internelor şi a respins, ca neîntemeiată, acţiunea introdusă de reclamanta R.S.F., în contradictoriu cu Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Instituţia Prefectului - Judeţul Iaşi.
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
Reducerea numărului de posturi şi restructurarea Instituţiei Prefectului Judeţului Iaşi a fost una reală, şi că, ea este rezultatul direct al operaţiunii de dimensionare a numărului de personal în raport cu mărimea fondului de salarii, rezultat din diminuarea acestuia cu 25%, reducere operată în baza dispoziţiilor Legii nr. 118/2010.
În raport de prevederile art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, Curtea a apreciat că Prefectul Judeţului Iaşi a fost îndreptăţit şi, totodată, obligat să emită Ordinul nr. 730 din 31 august 2010, atâta timp cât M.A.I. a decis, prin Ordinul nr. I/9044 din 26 august 2010, "Să diminueze numărul de posturi repartizat Instituţiei Prefectului - Judeţul Iaşi la 51 de posturi, ca urmare a desfiinţării, prin reorganizare a mai multor posturi, printre care şi a unui post de manager public grad profesional superior", opţiunea de a o elibera din funcţie pe R.S.F. şi de a o menţine în funcţie pe managerul public D.M.I. fiind temeinic justificată de interdicţia instituită în sarcina angajatorului, prin art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.
Cum reducerea a fost reală, efectivă şi semnificativă (vizând nu mai puţin de 18 posturi, dintr-un total de 69 de posturi, aprobate iniţial pentru anul 2010), în condiţiile în care celelalte două posturi de manager public păstrate erau ocupate, Curtea a considerat că nu mai era posibilă numirea/oferirea unui alt post, de acelaşi grad profesional cu cel deţinut anterior de către reclamantă, şi că toate chestiunile legate de redistribuirea atribuţiunilor, între personalul menţinut în funcţie, de exercitarea temporară a acestora de către un manager public asistent, de derularea programelor finanţate din fonduri externe, sau de consecinţele ce ar decurge din desfiinţarea posturilor de experţi pentru rromi din cadrul Instituţiei Prefectului, nu ţin de sfera controlului de legalitate, ci de modul în care instituţia publică implicată înţelege să-şi organizeze şi să-şi desfăşoare activitatea, ceea ce interesează în prezenta cauză fiind doar chestiunea dacă alegerea persoanei căreia urma să-i fie desfiinţat postul de manager public s-a făcut după criterii obiective.
Or, cum cel de al doilea post de manager public, ocupat de D.M.I., nu putea fi restructurat, fără a se încălca interdicţia instituită prin art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, Curtea a constatat că pârâtul Prefectul Judeţului Iaşi nu avea o altă alternativă decât aceea de a o elibera pe reclamantă din funcţia publică pe care aceasta o ocupa, în condiţiile în care desfiinţarea postului, prin efectul reorganizării, a fost dispusă, numeric şi în structură, de către organul ierarhic superior pârâtului, care, la rândul său, a fost obligat să asigure aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 şi a celorlalte reglementări privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
În ceea ce priveşte acţiunea intentată de reclamantă pârâtului Ministerul Administraţiei şi Internelor, care, prin emiterea Ordinului nr. I/9044 din 26 august 2010, s-a aflat la originea procesului desfiinţării, prin reorganizare, a unui post de manager public grad profesional superior din cadrul Instituţiei Prefectului - Judeţul Iaşi, şi pentru care s-a parcurs procedura prealabilă, cerută de art. 106 din Legea nr. 188/1999, Curtea a constatat că măsura încadrării numărului de personal în limita fondurilor asigurate decurge din lege, că pârâtul nu avea o altă alternativă decât aceea de a transpune în practică normele adoptate de puterea legislativă, şi că nu există temei legal pentru a se dispune anularea acestora.
În acest sens, Curtea a constatat că ordinele contestate, emise de ministrul administraţiei şi internelor, şi cu atât mai puţin corespondenţa purtată de M.A.I. cu Instituţia Prefectului - Judeţul Iaşi, care nu poate fi asimilată unor acte administrative, în sensul dat acestui termen de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nu intră sub incidenţa obligaţiei instituite prin art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, întrucât, independent de termenii folosiţi în adresa Direcţiei Generale Management Resurse Umane, din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, ce se constituie în răspuns la petiţia reclamantei, vizând revocarea Ordinului nr. II/9044 din 26 august 2010, întrucât acestea, plecând de la efectele pe care respectivele acte administrative le produc, asupra unui singur subiect de drept administrativ, respectiv asupra Instituţiei Prefectului - Judeţul Iaşi, nu pot fi încadrate decât în categoria actelor administrative organizatorice şi nu în categoria actelor normative cu caracter administrativ. Producând efecte juridice doar la nivel individual, respectiv pentru fiecare instituţie a prefectului în parte, şi doar cu privire la numărul de posturi şi funcţiile aprobate pentru fiecare prefectură în parte, fără a genera drepturi sau obligaţii în sarcina altor persoane, Curtea a apreciat că toate actele contestate nu fac parte din categoria celor ce sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României.
3. Recursul reclamantei
Împotriva acestei sentinţei, considerând-o netemeinică şi nelegală a declarat recurs reclamanta R.S.F., invocând dispoziţiile cu caracter general ale art. 3041 C. proc. civ.
Recurenta-reclamantă solicită admiterea recursului şi modificarea sentinţei recurate în sensul anulării ca nelegale a tuturor actelor administrative contestate, reintegrarea în funcţia publică deţinută cu plata drepturilor băneşti de care ar fi beneficiat în perioada precizată pentru următoarele motive.
3.1. Instanţa de fond a omis să se pronunţe în ce priveşte excepţia nulităţii absolute a Ordinului nr. 730 din 31 august 2010 emis de Instituţia Prefectului Iaşi, act administrativ emis în lipsa unui cadru legal în vigoare împrejurare ce atrage nulitatea absolută a actului contestat, având în vedere că Ordinul nr. 727 din 30 august 2010 invocat drept temei al Ordinului nr. 730 din 31 august 2010 nu era în vigoare la 31 august 2010.
3.2. Prin hotărârea recurată prima instanţă nu s-a pronunţat în legătură cu legalitatea desfiinţării/restituirii unui post de manager public invocată prin cererea de chemare în judecată. În acest sens apreciază că transferul atribuţiilor managerului public de grad superior către managerul public de grad inferior nu este în realitate o modificare a fişei postului acestuia, nefiind îndeplinite pe cale de consecinţă exigenţele prevederilor art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999.
3.3 În mod greşit instanţa de fond a respins argumentele de nelegalitate invocate împotriva Ordinului Instituţiei Prefectului Iaşi nr. 730 din 30 august 2010, faţă de nerespectarea reglementărilor legale referitoare la funcţionarii publici (art. 100 din Legea nr. 188/1999) şi faţă de recomandările Ministerului de Interne însuşi.
Instanţa de fond nu a făcut analiza criteriilor care au condus la eliberarea recurentei-reclamante din funcţia de manager public, împrejurări contestate prin acţiunea introductivă de instanţă, în raport de criteriile de analiză din cuprinsul notei de fundamentare vizând analiza activităţii tuturor managerilor publici în cadrul instituţiei Prefectului Judeţului Iaşi.
1. Apărarea părţilor
Prin întâmpinarea formulată, conform art. 308 alin. (2) C. proc. civ., intimata Instituţia Prefectului judeţului Iaşi şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii recurate prin care în mod corect s-a reţinut că deciziile de reorganizare care au fost iniţiate la nivelul Instituţiei Prefectului Judeţului Iaşi s-au bazat pe principii în utilizarea fondurilor publice în conformitate cu prevederile O.G. nr. 119/1999.
Intimatul M.A.I., precizează că recurenta nu a înţeles să precizeze în cuprinsul motivelor de recurs niciun argument pentru care actele administrative emise de M.A.I. ar fi nelegale.
Referitor la solicitarea de anulare a actelor emise de Instituţia Prefectului judeţului Iaşi, aceasta nu are calitate procesuală pasivă.
II. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului
1. Cadrul normativ şi actele administrative ce au stat la baza aprobării noii structuri organizatorice a Instituţiei Prefectului judeţului Iaşi
În contextul normelor de reorganizare pentru restabilirea echilibrului bugetar, conform Legii nr. 118/2010, Ministerul Administraţiei şi Internelor a solicitat Instituţiei Prefectului Iaşi întocmirea şi transmiterea proiectelor privind organigrama şi statul de funcţii corespunzător fondului de salarii diminuat cu 25% corelat cu mărimea acestuia, pentru aprobarea structurii organizatorice a instituţiei.
Prin Nota de fundamentare privind reorganizarea instituţiei Prefectului Judeţului Iaşi", ce a fost înregistrată sub nr. 19857, la 23 august 2010 s-a apreciat, printre altele, că: "Instituţia Prefectului Judeţului Iaşi îşi poate desfăşura activitatea cu un singur manager public, până la revenirea pe post a managerului public de grad superior, actualmente suspendat, deoarece acesta se află în concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani".
Ordinul Ministerul Administraţiei şi Internelor nr. II/9044 din 26 august 2010 a fost emis ca urmare a procesului de reorganizare a instituţiei Prefectului în întregul ei, şi prevede încadrarea numărului de personal în limita fondurilor asigurate prin lege.
Recurenta-reclamantă a fost numită în funcţia publică specifică de manager public, în cadrul Prefectului judeţului Iaşi.
Direcţia Financiar Contabilă, Resurse Umane a întocmit un "Referat", ce a fost înregistrat sub nr. 20290 din 31 august 2010, prin care propune ca, în considerarea Ordinului nr. I/9044 din 26 august 2010, să fie reduse o serie de posturi, printre care se numără şi "o funcţie publică specifică de manager public, grad profesional superior, din cadrul Compartimentului Manager Public, care este ocupată de R.S.F., motivat de faptul că una din funcţiile de manager public grad profesional superior este ocupată de un funcţionar care este suspendat din funcţie şi potrivit art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, raportul de serviciu nu poate fi modificat pe perioada suspendării"; referat ce a fost aprobat de Prefect.
Prefectul Judeţului Iaşi a emis Ordinul nr. 727 din 30 august 2010, prin care a aprobat noua structură organizatorică a Instituţiei, ca urmare a reorganizării, organigrama, precum şi statul de funcţii, respectiv funcţiile publice din cadrul structurii de specialitate a Instituţiei Prefectului Judeţului Iaşi, în baza căruia a emis Ordinul nr. 730 din 31 august 2010, prin care a dispus ca, începând cu data de 01 octombrie 2010, raporturile de serviciu ale recurentei-reclamante R.S.F. să înceteze cu data de 01 octombrie 2010, "prin eliberarea din funcţia publică specifică de manager public, grad profesional superior, pe care o deţine în cadrul Compartimentului Manager Public al Instituţiei Prefectului Judeţului Iaşi, ca urmare a reorganizării, potrivit dispoziţiilor legale".
2. Asupra motivelor de recurs invocate de recurentă, Înalta Curte reţine următoarele:
Cu privire la eliberarea recurentei-reclamante din funcţia de manager public prin Ordinul nr. 730 din 31 august 2010 emis de Instituţia Prefectului Iaşi se constată că prin acest act administrativ s-a prevăzut că începând cu data de 01 septembrie 201 se acordă recurentei-reclamante un preaviz de 30 zile calendaristice conform art. 99 alin. (3) din Legea nr. 18/1999, şi deci din 01 octombrie 2010 îi încetează raporturile de serviciu cu Instituţia Prefectului prin eliberarea din funcţia publică de manager public, grad profesional superior ca urmare a reorganizării.
În aceste condiţii efectele actului administrativ s-au produs la 30 zile de la preavizul acordat, aşa cum s-a trecut în Ordinul nr. 727 din 30 august 2010 privind reorganizarea Instituţiei Prefectului în aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010.
Chiar dacă în cuprinsul sentinţei recurate nu s-au precizat în mod expres considerentele care au stat la baza raţionamentului care l-au determinat pe judecătorul fondului să aprecieze că actele administrative menţionate sunt emise în limitele unui cadru legal, înlăturând în acest fel, nulitatea invocată de reclamantă, Înalta Curte va suplimenta în acest mod motivarea conform celor anterior arătate.
Recurenta-reclamantă a desfăşurat activitate ca funcţionar public, apreciind că este nelegală restructurarea postului de manager public din cadrul Instituţiei Prefectului Iaşi, pe care l-a deţinut până la emiterea actelor administrative contestate.
Prin O.U.G. nr. 92 din 24 iunie 2008 este reglementat Statutul funcţionarului public denumit manager public.
În acest act normativ la art. 25 s-a prevăzut că "Managerii publici al căror raport de serviciu a încetat din motive neimputabile lor pot solicita Agenţiei Naţionale a funcţionarilor publici repartizarea pe o funcţie publică specifică de manager public de acelaşi grad profesional cu cel deţinut anterior încetării raportului de serviciu".
Din analiza acestui text normativ rezultă că raportul de muncă al managerului public poate înceta din motive neimputabile, inclusiv prin reorganizarea instituţiei ca în cazul de faţă.
În cadrul marjei de apreciere, instituţia intimată prin prefect a apreciat că îşi poate desfăşura activitatea cu un singur manager public, până la revenirea pe post a managerului public, de grad superior, suspendat, deoarece se afla în concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani, respectiv februarie 2011 şi că, având un număr de 51 funcţionari - 3 funcţionari manageri publici, activitatea instituţiei nu are de suferit prin reorganizarea acestui post.
Mai mult aşa cum a reţinut judecătorul fondului opţiunea de a o elibera din funcţie pe R.S.F. şi de a o menţine în funcţie pe managerul public D.M.I. a fost justificată de interdicţia instituită în sarcina angajatorului, prin art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.
Din actele şi lucrările dosarului rezultă că în cazul Instituţiei Prefectului Iaşi reducerea de personal prin reorganizare a fost efectivă şi chiar semnificativă, măsura luată prin Ordinul nr. 730/2010 a fost justificată conform preambulului acestui act normativ, raportul de muncă al managerului public putând înceta conform prevederilor legale menţionate din motive neimputabile, inclusiv prin reorganizare ca urmare a desfiinţării postului.
În raport de aceste considerente criticile de nelegalitate privind măsura reorganizării, sunt nefondate, Înalta Curte constatând că nu sunt elemente din care să rezulte un abuz, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dreptul de apreciere al autorităţii publice chemate în judecată a fost exercitat în cadrul limitelor competenţei prevăzute de lege.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Faţă de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recursul reclamantei va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de R.S.F. împotriva Sentinţei nr. 126 din 4 aprilie 2011 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 aprilie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1976/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 2217/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
