ICCJ. Decizia nr. 2635/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2635/2012
Dosar nr. 225/42/2011
Şedinţa publică de la 29 mai 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa nr. 193 din 14 iunie 2011, Curtea de Apel Ploieşti - secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta G.S., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul în interesul acestuia Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, a anulat dispoziţiile art. 8, 9 alin. (3) şi (4) şi art. ll din H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. l lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor şi a respins cererea de intervenţie în interesul pârâtului formulată de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor reglementează recalcularea pensiilor speciale prin delimitarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii, utilizându-se algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, iar în conformitate cu art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 a fost emisă H.G. nr. 737 din 21 iulie 2010, privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) – h), în baza căreia a fost recalcula pensia de serviciu prevăzută de Legea nr. 567/2004 privind Statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea.
În cazul special al Hotărârilor Guvernului este stabilit cu valoare de principiu că acestea sunt emise pentru organizarea executării legilor sau ordonanţelor, în virtutea dispoziţiilor art. 108 alin. (2) din Constituţia României, bucurându-se de prezumţia de legalitate.
Reclamanta invocă încălcarea, la adoptarea hotărârii de guvern, a dispoziţiilor art. 15 din Constituţia României, caracterul retroactiv al normei.
Sub acest aspect se reţine că dispoziţiile constituţionale ale art. 47 alin. (2) consacră, printre altele, dreptul la pensie, pentru toţi cetăţenii, în condiţiile prevăzute de lege. Astfel, criteriile şi condiţiile ce trebuie îndeplinite pentru beneficiul efectiv al dreptului la pensie, criteriile de acordare a pensiei şi modul de calcul al cuantumului acesteia, toate celelalte norme de drept substanţial ori de procedură privind funcţionarea sistemului public de asigurări sociale, precum şi dreptul la celelalte măsuri de asistenţă socială trebuie reglementate prin lege.
Din cauza modificărilor succesive ale legislaţiei pensiilor, titularii dreptului la pensie se află în situaţii deosebite în raport cu data la care se înscriu la pensie şi cu legislaţia în vigoare la data respectivă.
Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa, în concordanţă şi cu practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, că situaţia obiectiv diferită în care se află diferite categorii de persoane justifică instituirea unui tratament juridic rezonabil diferenţiat, fără a fi încălcat principiul egalităţii în drepturi şi al nediscriminării.
Prin deciziile nr. 103/2002 şi nr. 476/2003, Curtea Constituţională a statuat că, în cadrul realizării politicii în domeniul asigurărilor sociale de stat, legiuitorul are deplina autoritate să stabilească periodic noi modalităţi şi condiţii de acordare şi de calculare a pensiilor, cum a procedat şi prin adoptarea Legii nr. 19/2000. Noile reglementări pot să fie avantajoase sau chiar dezavantajoase beneficiarilor de pensii, după cum permite sau impune, după caz, situaţia economico-financiară a ţării şi fondurile de asigurări sociale de stat disponibile.
Totodată, se reţine că prin deciziile nr. 871/2010 şi 873/2010, analizând critica de neconstituţionalitate privind încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituţie, Curtea Constituţională a constatat constituţionale disp. Legii nr. 119/2010 în actuala formă, astfel că instanţa urmează a examina numai respectarea, la elaborarea hotărârii atacate, a limitelor stabilite de legea în executarea căreia a fost emisă şi a normelor de tehnică legislativă obligatorii, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Examinând H.G. nr. 737/2010, în concordanţă cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emisă, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, republicată şi a art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, se reţine că H.G. nr. 737/2010 a fost emisă în vederea executării Legii nr. 119/2010, fiind avizată favorabil de Consiliul Legislativ, conform avizului nr. 921 din 19 iulie 2010.
Prin urmare, întregul proces de recalculare a pensiilor este supus normelor cuprinse în Legea nr. 119/2010, care face trimitere la dispoziţiile Legii nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, deci şi normelor şi principiilor stabilite de această din urmă lege, în măsura în care se trimite la aceasta.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 119/2010 procedura de stabilire, plată, suspendare, recalculare, încetare şi contestare a pensiilor recalculate potrivit prezentei legi este cea prevăzută de Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare.
De asemenea, instanţa reţine că potrivit disp. art. 180 alin. (7) din Legea nr. 19/2000, în situaţia în care cuantumul pensiilor, stabilit conform alin. (6), este mai mic decât cel stabilit în baza legislaţiei anterioare, se păstrează în plată cuantumul avantajos.
Conform disp. art. 185 din Legea nr. 19/2000, alin. (1), cererile înregistrate şi nesoluţionate până la intrarea în vigoare a legii se vor soluţiona conform normelor legale existente la data deschiderii drepturilor de asigurări sociale şi pensii; potrivit alin. (2) drepturile de asigurări sociale aflate în plată la data intrării în vigoare a legii se achită pe duratele şi în procentele prevăzute de lege, dacă acestea sunt în avantajul beneficiarilor, iar conform alin. (3), în caz contrar, se menţin drepturile de asigurări sociale aflate în plată la data intrării în vigoare a legii.
Curtea Constituţională s-a pronunţat în mai multe rânduri, printre altele prin deciziile nr. 270/2005, 707/2007 şi decizia nr. 120 din 15 februarie 2007, în sensul că „în cazurile în care, din recalculare, rezultă un cuantum mai mare al pensiei, se va plăti acesta, iar dacă noul cuantum rezultat este mai mic, se va acorda în continuare pensia anterior stabilită şi aflată în plată fără a se aduce vreo atingere drepturilor legal câştigate anterior";.
Potrivit art. 8 din H.G. nr. 737/2010 drepturile de pensie de serviciu recalculate potrivit prevederilor Legii nr. 119/2010 şi ale prezentei hotărâri se acordă pe baza deciziei de recalculare emise de către casele teritoriale de pensii în evidenţa cărora se află beneficiarii pensiilor de serviciu.
De asemenea, conform art. 9 alin. (3) şi (4) din hotărâre, decizia prin care se stabileşte pensia de serviciu nu produce efecte sub aspectul acordării cuantumului pensiei rezultat din aplicarea prevederilor legii speciale (alin. (3)), iar cuantumul pensiei rezultat în urma recalculării este cel care se acordă şi se plăteşte beneficiarului, cu respectarea prevederilor Legii nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare (alin. (4)).
Se constată, aşadar, pe de o parte, că atâta timp cât în H.G. nr. 737/2010 nu se precizează acordarea cuantumului pensiei mai avantajos, în urma recalculării, se încalcă disp. art. 180 din Legea nr. 19/2000, iar, pe de altă parte, sunt nesocotite şi disp. art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care prevăd ca actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.
Or, sub acest aspect, se reţine că Legea nr. 119/2010 prevede, în art. 3 alin. (3), elaborarea numai a metodologiei de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului, procedura de acordare şi plată a pensiilor recalculate neconstituind obiect de reglementare al hotărârii, în această privinţă procedura fiind aceea stabilită de lege, conform art. 7.
În ceea ce priveşte disp. art. 11 din H.G. nr. 737/2010, acestea prevăd că „pensiile de serviciu ale căror cuantumuri au fost stabilite prin aplicarea hotărârilor definitive şi irevocabile ale instanţelor de judecată vor avea regimul juridic stabilit de Legea nr. 119/2010 şi de prezenta hotărâre";.
Legea nr. 119/2010 nu conţine prevederi referitoare la pensiile al căror cuantum a fost stabilit în baza unor hotărâri judecătoreşti, astfel că dispoziţiile art. 11 din H.G. nr. 737/2010 exced sferei de reglementare a legii în executarea căreia a fost adoptată.
Cum nu se poate completa un act normativ cu forţă juridică superioară din categoria legilor printr-un act administrativ cu valoare juridică de tipul hotărârilor de guvern, actul administrativ normativ atacat încalcă principiul ierarhiei normelor juridice.
În ceea ce priveşte încălcarea dispoziţiilor art. l din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, din jurisprudenţa C.E.D.O. reiese că se recunoaşte Statului o larga marja de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea politicilor sale în acest domeniu, însă judecătorul naţional poate să verifice dacă aplicarea legii în concret nu produce efecte contrare Convenţiei, şi efectele particulare ale acestei masuri în cazul concret al reclamantei.
În speţă, însă, în măsura în care H.G. nr. 737/2010 încalcă principiul ierarhiei normelor juridice şi contravine principiului constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, prevăzut de art. 3 alin. (4) din Constituţia României şi de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, încălcarea principiului legalităţii actului administrativ, cât priveşte pensia aflată deja în plată, nu se mai impune analizarea încălcării acestui protocol.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs pârâtul şi intervenientul în interesul acestuia, invocând prevederile art. 304 pct. 7 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., susţinând, în esenţă, că hotărârea este nemotivată, în privinţa soluţiei de respingere a excepţiilor lipsei calităţii procesuale active şi a interesului reclamantei, şi că este pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor legale incidente în cauză.
Examinând sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
În ce priveşte soluţia de respingere a excepţiilor lipsei calităţii procesuale active şi a interesului reclamantei, se va reţine că sentinţa este legală, în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind motivată sub acest aspect, aşa cum rezultă din cuprinsul încheierii de şedinţă din data de 31 mai 2011.
Sentinţa atacată este, însă, criticabilă în ceea ce priveşte soluţia pronunţată cu privire la fondul problemei supuse judecăţii.
Astfel, potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, „În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. l, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului";.
În temeiul acestor prevederi legale, precum şi al dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
Aşa cum o arată şi titlul actului administrativ normativ contestat, prin conţinutul acestuia se reglementează „metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor";, constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispoziţiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuţie.
H.G. nr. 737/2010 nu conţine, aşadar, principii sau norme de drept substanţial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 şi nr. 119/2010, dispoziţiile acestui din urmă act normativ constituind şi temeiul legal al emiterii actului administrativ contestat.
Aceasta rezultă din însuşi conţinutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul şi sfera de reglementare a actului emis în temeiul şi aplicarea acestei legi, respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza cărora să se realizeze operaţiunea de transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înţelesul Legii nr. 19/2000; H.G. nr. 737/2010 îndeplineşte, deci, o simplă funcţie metodologică (tehnică) iar nu un rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate de reclamantă, care prin criticile aduse actului administrativ contestat vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010.
Rolul Hotărârii Guvernului nr. 737/2010, precum şi sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispoziţiilor actului legislativ cu forţă juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat şi ale cărei dispoziţii nu le încalcă, cum în mod greşit şi neargumentat a reţinut instanţa de fond.
Or, prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională a statuat că dispoziţiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituţionale, instanţa constituţională analizând legea respectivă inclusiv din perspectiva prevederilor şi principiilor constituţionale şi comunitare invocate în speţa de faţă. după cum urmează:
- art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai şi dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi şi art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligaţia statului de a asigura crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii, precum şi prevederile art. 20 din Constituţie prin raportare la următoarele acte internaţionale: Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, şi anume art. 1 referitor la proprietate; Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, şi anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă şi la protecţie socială şi art. 25 pct. l privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, şi anume art. l privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială şi asistenţa socială şi art. 52 alin. (1) privind întinderea şi interpretarea drepturilor şi principiilor.
De asemenea, prin Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010 s-a constatat că dispoziţiile art. 1 lit. a), b), d)-i) şi art. 2-12 din Legea nr. 119/2010 sunt constituţionale, constatându-se, în schimb, neconstituţionalitatea art. 1 lit. c) din Legea nr. 119/2010, în raport cu prevederile art. 124 alin. (3) şi art. 132 alin. (1) din Constituţie.
În cuprinsul acestor decizii, instanţa constituţională a analizat compatibilitatea dispoziţiilor Legii nr. 119/2010 cu principiile de drept naţional şi comunitar invocate de reclamantă, astfel că ţinând cont de ierarhia şi atribuţiile instanţelor de judecată, aşa cum acestea au fost reglementate în sistemul juridic românesc prin art. 146 lit. a), 147 alin. (4) din Constituţie, Legea nr. 47/1992 şi Legea nr. 303/2004, înalta Curte constată că nu se poate substitui şi nu poate pronunţa soluţii contrare în probleme de drept ce au format obiectul cercetării judecătoreşti de către Curtea Constituţională.
Instanţa constituţională a considerat, deci, că dispoziţiile Legii nr. 119/2010 privind unele măsuri în domeniul pensiilor, care prevăd recalcularea pensiilor de serviciu prin determinarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii, utilizând algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, nu încalcă principiul constituţional instituit prin art. 15 alin. (2), al neretroactivităţii legii, luând în considerare componentele pensiei de serviciu reglementată prin lege specială pentru o anumită categorie profesională, respectiv pensia contributivă, care se suportă din bugetul asigurărilor sociale de stat şi suplimentul care depăşeşte acest cuantum şi se suportă din bugetul de stat.
S-a reţinut de către Curtea Constituţională că acordarea acestui supliment ţine de politica statului în domeniul pensiilor şi nu se subsumează dreptului constituţional la pensie, aşa cum este reglementat de art. 47 alin. (2) Constituţie, din raţiuni suficient de puternice cum ar fi criza economică, pensiile speciale putând fi eliminate.
Prin Decizia nr. 873/2010, instanţa constituţională a clarificat conceptul de „drepturi câştigate"; precizând că acestea pot cuprinde numai prestaţiile realizate până la intrarea în vigoare a noii reglementări, care nu le-a afectat în nici un fel, iar prin Decizia nr. 458/2003 s-a statuat că „o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul vechii legi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supravieţuirea legii vechi şi să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare";.
Pe baza celor două componente ale pensiei de serviciu, ţinând cont de împrejurarea că suplimentul din partea statului se acordă numai în măsura în care există resursele financiare necesare, suprimarea pe viitor a acestei componente nu încalcă art. 1 din Protocolul 1 adiţional C.E.D.O., în cauza Muller contra Austriei - 1972, instanţa europeană subliniind că acest text nu poate fi interpretat în sensul garantării unui anumit cuantum al pensiei, ci numai a dreptului la pensie, de care intimata nu a fost privată (cauza Bechen v.Cehia 2006, Kjartan Asmundsson v. Islanda).
Nu se poate reţine nici încălcarea principiului proporţionalităţii, având în vedere interesul general, reprezentant de necesitatea menţinerii echilibrului bugetar, a respectării angajamentelor asumate de statul român prin semnarea acordurilor de împrumut cu organisme financiare internaţionale, în condiţiile adâncirii crizei economice în 2010 (situaţii expuse de Guvern în justificarea adoptării Legii nr. 119/2010) şi interesul particular, reprezentat de menţinerea pensiei de serviciu acordată în considerarea unui anumit statut social al unei categorii profesionale, se constată că măsurile adoptate prin Legea nr. 119/2010 şi H.G. nr. 737/2010 nu rup echilibrul celor două categorii de interese, întrucât nu se restrânge dreptul la pensie, ca drept fundamental prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituţie, ci se reglementează o metodologie de recalculare a pensiilor de serviciu, prin algoritmul folosit de legea cadru în materie de pensii - Legea nr. 19/2000, fără a fi atinsă partea contributivă, efectul producându-se numai în privinţa suplimentului plătit de la bugetul de stat, asupra căruia statul poate dispune modificări, în funcţie de condiţiile economico - sociale şi politica fiscală de la un moment dat.
Faţă de cele ce preced, înalta Curte, potrivit art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ., va admite recursurile şi va modifica sentinţa atacată, în sensul respingerii acţiunii, ca nefondată; pentru aceleaşi considerente, ce stau la baza respingerii acţiunii reclamantei, va fi admisă cererea de intervenţie accesorie formulată în interesul pârâtului.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva sentinţei nr. 193 din 14 iunie 2011a Curţii de Apel Ploieşti - secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea, ca nefondată, şi, în consecinţă, admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 mai 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2630/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 2638/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
