ICCJ. Decizia nr. 2626/2012. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2626/2012
Dosar nr. 31951/112/2008
Şedinţa publică de la 25 mai 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Sesizarea instanţei de fond
Curtea de Apel Cluj, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost sesizată prin încheierea din 14 octombrie 2011, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Hotărârii Plenului Curţii de Conturi nr. 22 din 9 noiembrie 2008 în raport cu prevederile art. 12 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 94/1992, modificată şi prin Legea nr. 217/2010.
Excepţia a fost invocată de pârâţii S.O.A., S.N., C.A., S.D., F.S., B.M. şi M.C. în Dosarul nr. 31951/112/2008 al Tribunalului Cluj, iar în motivarea sesizării Curţii de Apel Cluj, secţia contencios administrativ şi fiscal, această instanţă a reţinut că soluţia în cauza aflată pe rolul acestei instanţe depinde de actul administrativ cu caracter normativ reprezentat de Hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi a României.
Soluţia instanţei de fond.
Prin Sentinţa civilă nr. 685 din 18 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Cluj, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia de nelegalitate a Hotărârii Plenului Curţii de Conturi nr. 22 din 19 noiembrie 2008.
În motivarea soluţiei, instanţa de fond a reţinut că prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 22/2008 au fost aprobate Instrucţiunile nr. 2851/ NV din 12 noiembrie 2008 pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008 atât la nivelul camerelor de conturi judeţene cât şi al structurilor centrale ale Curţii de Conturi. În cuprinsul hotărârii la punctul 3 s-a menţionat că sarcina transmiterii hotărârii structurilor judeţene şi centrale revine secretariatului general.
Instrucţiunile în discuţie prevedeau că la nivelul camerelor de conturi judeţene şi a Municipiului Bucureşti, actele de control întocmite în urma acţiunilor de verificare derulate în trimestrul IV conform Programului de control financiar pe anul 2008, urmează procedurile de valorificare în vigoare la data aprobării programului de control.
Petenţii îşi întemeiază excepţia de nelegalitate pe împrejurarea că Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 22 din 19 noiembrie 2008 nu a fost publicată în M. Of. al României, fiind nesocotite prevederile art. 12 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 94/1992, modificată prin Legea nr. 217/2008.
Potrivit acestor dispoziţii legale, organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi, iar regulamentul se publică în M. Of. al României, Partea I.
Prin aceste prevederi legale, legiuitorul a recunoscut Plenului Curţii de Conturi abilitarea şi competenţa de a adopta un regulament care să organizeze activitatea Curţii de Conturi şi să stabilească modalitatea de valorificarea a actelor rezultate din activităţile desfăşurate de această instituţie.
S-a constatat că prin hotărârea a cărei excepţie de nelegalitate este invocată nu a fost aprobat un astfel de regulament şi dispoziţiile art. 12 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 94/1992 nu pot fundamenta excepţia de nelegalitate, fiind străină de conţinutul actului administrativ criticat.
Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a reglementat situaţia tranzitorie a actelor de control întocmite în urma activităţilor de control aprobate pentru trim. IV al anului 2008 în baza legii vechi de organizare a Curţii de Conturi şi care urmau a fi valorificate după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, act normativ care a schimbat în mod fundamental modul de funcţionare şi competenţele acestei instituţii de control. Soluţia adoptată de plenul Curţii de Conturi concordă cu principiul tempus regit actum şi prin urmare nu este susceptibilă de critici sub acest aspect, actul administrativ criticat fiind mai de grabă unul interpretativ, decât unul normativ, de legiferare a unei situaţii noi.
S-a reţinut şi că simpla nepublicare în M. Of. a acestei hotărâri nu este de natură a-i afecta legalitatea, de vreme ce a fost aleasă o altă modalitate de comunicare şi anume transmiterea directă a hotărârii structurilor judeţene şi centrale ale Curţii de Conturi, iar în cursul procesului această hotărâre a fost pusă şi la dispoziţia părţilor prin depunerea la dosarul cauzei.
Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs S.O.A., S.N., C.A., S.D., F.S., B.M. şi M.C., care au solicitat:
- în principal, admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare pentru ca instanţa să se pronunţe cu privire la nelegalitatea actului de sesizare a instanţei;
- în subsidiar, admiterea recursului, în baza dispoziţiilor art. 312 raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi modificarea sentinţei atacate în sensul constatării nelegalităţii Hotărârii Plenului Curţii de Conturi nr. 22 din 19 noiembrie 2008.
În motivele de recurs, recurenţii critică susţinerile instanţei de fond legate de efectele Hotărârii Plenului Curţii de Conturi nr. 22/2008 care produce efecte deşi nu a fost publicată în M. Of., iar legea prevede obligativitatea publicării ei.
Se invocă şi nelegalitatea actului de sesizare al Tribunalului Bistriţa Năsăud pentru că acesta s-a raportat la vechile reglementări ale Legii nr. 94/1992, care nu mai era în vigoare, dar şi sub aspectul „entităţii” care l-a întocmit, care era inexistentă legal la data întocmirii actului şi al sesizării instanţei deoarece odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, respectiv 27 octombrie 2008 nu mai existau completele prevăzute de art. 31.
Însă, instanţa de fond nu s-a pronunţat şi cu privire la nelegalitatea actului de sesizare a instanţei, aspect ce constituie motiv de casare cu trimitere, potrivit art. 312 alin. (3) C. proc. civ.
În ceea ce priveşte nelegalitatea Hotărârii Plenului Curţii de Conturi nr. 22 din 9 noiembrie 2008 (nepublicată şi necomunicată, nedepusă nici la dosarul cauzei), aceasta ar rezulta în raport de prevederile art. 12 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 94/1992, modificată prin Legea nr. 217/2008.
Chiar Curtea de Conturi, se susţine în motivele de recurs, recunoaşte că art. 12 alin. (3) din Legea nr. 94/1994, cu modificările ulterioare aduse de Legea nr. 217/2008 prevede obligativitatea de a publica în M. Of. a Regulamentului de organizare şi desfăşurare a activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, dar că nu ar fi obligatorie publicarea Hotărârii Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008.
Aceste susţineri sunt surprinzătoare, arată recurenţii, deoarece „instrucţiunile” sunt veritabile reguli procedurale, chiar cu caracter tranzitoriu, referitoare la „organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice ale Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi” şi de aceea ele trebuiau publicate în M. Of.
Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat, iar Primăria municipiului Bistriţa a solicitat admiterea recursului, prin întâmpinare.
Soluţia instanţei de recurs.
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul declarat, dar pentru următoarele considerente:
În prezenta cauză, instanţa de fond a fost sesizată cu excepţia de nelegalitate a Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi prin încheierea din 14 octombrie 2011 a Tribunalului Bistriţa-Năsăud.
Prin urmare, instanţa de fond nu se putea pronunţa asupra excepţiei de nelegalitate a încheierii de sesizare a instanţei nr. 29 din 3 decembrie 2008 şi, de aceea, nu se poate dispune casarea cu trimitere spre rejudecare, aşa cum solicită recurenţii.
Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 „(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale”.
Din interpretarea textului rezultă că instanţa de contencios administrativ competentă trebuie sesizată de instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, printr-o încheiere motivată, or, în încheierea motivată se fac referiri numai la Hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi.
Pentru că instanţa de fond nu a fost sesizată cu excepţia de nelegalitate a Încheierii nr. 29 din 3 noiembrie 2008, excepţia de nelegalitate a acestui act va fi respinsă ca inadmisibilă.
De altfel, fiind invocată excepţia de nelegalitate a Încheierii nr. 29/2008 emisă de Camera de Conturi a judeţului Bistriţa-Năsăud, instanţa de fond (Curtea de Apel Cluj) nici nu putea să fie sesizată cu această excepţie pentru că fiind în discuţie excepţia de nelegalitate a unui act administrativ emis de o autoritate publică judeţeană, trebuia să fie soluţionată de secţia de contencios administrativ a tribunalului. Probabil că acesta este motivul pentru care Tribunalul Bistriţa-Năsăud, nu a sesizat Curtea de Apel Cluj, cu excepţia de nelegalitate a încheierii emise de Camera de Conturi a judeţului Bistriţa Năsăud, secţia contencios administrativ, fiind instanţa în faţa căreia a şi fost invocată excepţia de nelegalitate.
Referitor la criticile din recurs ce vizează excepţia de nelegalitate a Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi se constată că sunt fondate.
Hotărârea nr. 22/2008 prin care au fost adoptate instrucţiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, a fost emisă după modificarea prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi prin Legea nr. 217/2008.
Anterior modificărilor aduse legii Curţii de Conturi prin Legea nr. 217/2008, instanţele de judecată puteau fi sesizate potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003 privind modificarea Legii nr. 94/1992 prin actul de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea completelor din cadrul Curţii de Conturi, precum şi prin alte modalităţi prevăzute de lege.
Însă, prin Legea nr. 217/2008 au fost abrogate dispoziţiile art. 40-88 din Legea nr. 94/1992 ce reglementau atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii de Conturi şi căile de atac la instanţelor judecătoreşti.
Prin art. 31 din Legea nr. 94/1992 modificat în 2008 s-a prevăzut că activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit Regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2) din lege, urmând ca în situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, rapoartele să se comunice conducerii entităţii publice audiate această stare de fapt, iar stabilirea prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acesteia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate.
Pentru că nu a fost adoptat Regulamentul prevăzut de art. 12 alin. (2) din lege şi pentru că legea nu conţine prevederi tranzitorii au fost adoptate Instrucţiunile a căror nelegalitate este invocată în prezenta cauză.
Cum legea prevede că Plenul Curţii de Conturi a României era singurul abilitat să hotărască asupra modului de valorificare a actelor de control şi cum emiterea instrucţiunilor s-a făcut în baza art. 12 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, se impune publicarea acestora în M. Of.
Chiar dacă nepublicarea în M. Of. a acestei hotărâri nu îi poate afecta nelegalitatea, în contradicţie cu cele reţinute de instanţa de fond, se constatată că prin această hotărâre s-au emis dispoziţii cu caracter normativ şi nu este un act administrativ cu caracter interpretativ.
De altfel, chiar instanţa de fond, deşi îl califică act administrativ cu caracter interpretativ, totuşi a subliniat că acesta „a schimbat în mod fundamental modul de funcţionare şi competenţele acestei instituţii de control”.
Se constată că prin aceste norme s-a reglementat posibilitatea investirii instanţelor de judecată prin încheierea dată de Curtea de Conturi, Hotărârea nr. 22/2008 fiind dată după abrogarea art. 40-88 din Legea nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008, iar în Legea nr. 217/2008 nu s-a prevăzut expres cum vor fi soluţionate situaţiile actelor de control efectuate anterior intrării în vigoare dar care nu s-au aflat pe rolul organelor jurisdicţionale sau judecătoreşti până la modificarea legii.
Prin aceste instrucţiuni nu se putea prevede un caz de ultraactivitate a legii în lipsa unor norme tranzitorii în lege, deşi ultraactivitatea legii noi fiind o excepţie de la principiul aplicării imediate a legii civile, trebuie consacrată expres de lege.
Conţinutul acestui principiu comportă nuanţări, în sensul că dacă în raporturile de drept material, regula tempus regit actum (invocată şi de instanţa de fond) face ca un act juridic să producă acele efecte prevăzute de legea în vigoare la data emiterii sau încheierii lui, normele de procedură sunt, în lipsa unei derogări exprese, de imediată aplicare.
Or, dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 94/1993, modificată sunt norme de procedură, de imediată aplicabilitate şi nu sunt prevăzute în lege excepţii de la această regulă.
Trebuie subliniat că instanţa supremă s-a pronunţat constant în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate a Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi, în acest sens fiind Deciziile nr. 5191 din 26 noiembrie 2010, nr. 5270 din 25 noiembrie 2010, nr. 5325 din 30 noiembrie 2010, nr. 5326 din 30 noiembrie 2010 şi nr. 5450 din 7 decembrie 2010, toate pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Faţă de această practică unitară şi în lipsa unor argumente consistente care să justifice declanşarea procedurii de schimbare a practicii judiciare s-ar ajunge la soluţii contrare care au ca efect încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice şi a dreptului la un proces echitabil, astfel cum este el reglementat de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
Chiar dacă divergenţele de jurisprudenţă constituie consecinţa inerentă oricărui sistem judiciar, nu este permis ca instanţa supremă să devină ea însăşi, prin practica divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate şi de C.E.D.O. (cauza Beian împotriva României, parag.39; cauza Ştefan şi Stef împotriva României, prag.33).
De aceea, pentru că hotărârea instanţei de fond fiind dată cu aplicarea greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004 va fi admis recurs, va fi modificată sentinţa atacată în sensul că va admite excepţia de nelegalitate invocată şi va constata nelegalitatea Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi, dar va fi respinsă ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a actului de sesizare a instanţei, Încheierea nr. 29 din 3 decembrie 2008 emisă de Camera de Conturi a judeţului Bistriţa Năsăud.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de S.O.A., S.N., C.A., S.D., F.S., B.M. şi M.C. împotriva Sentinţei civile nr. 685/2011 din 18 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite excepţia de nelegalitate invocată de reclamanţii S.O.A., S.N., C.A., S.D., F.S., B.M. şi M.C.
Constată nelegalitatea Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi.
Respinge excepţia de nelegalitate a actului de sesizare a instanţei – Încheierea nr. 29 din 3 decembrie 2008 emisă de Camera de Conturi a judeţului Bistriţa Năsăud, ca inadmisibilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 mai 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2623/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2630/2012. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
