ICCJ. Decizia nr. 2667/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2667/2012
Dosar nr. 697/33/2011
Şedinţa publică de la 30 mai 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Procedura în faţa primei instanţe
Prin încheierea dată în şedinţa publică de la 23 mai 2011, Tribunalul Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale, a suspendat judecarea cauzei în baza dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi a sesizat Curtea de Apel Cluj pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocate de reclamantul C.M. în contradictoriu cu C.A.S. a Judeţului Cluj cu privire la pct. 2 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a comisiei de experţi de la nivelul Casei naţionale de Asigurări de Sănătate, Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008 emis de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, respectiv a dispoziţiilor pct. 5 din Anexa nr. 6, ca urmare a modificărilor şi completărilor ulterioare.
Reclamantul a susţinut că reglementarea contestată a fost emisă printr-un exces de putere al autorităţii publice, pentru că nu există nicio justificare legală pentru decontarea tratamentului aprobat de comisia de experţi de pe lângă Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate numai după întocmirea deciziei de eliberare de fonduri.
Excepţia de nelegalitate a fost invocată în raport cu dispoziţiile art. 22 din Constituţie şi art. 2 din Convenţia europeană a drepturilor omului, arătându-se că, dreptul la viaţă presupune, ca o componentă esenţială obligaţia generală a statelor de a proteja viaţa persoanelor aflate sub jurisdicţia lor, ceea ce înseamnă pe de o parte, obligaţia de a lua toate măsurile legislative necesare protejării la un nivel real, dar şi obligaţia de a proteja persoanele aflate în faţa unor riscuri prezente cu privire la viaţa acestora. Fiind obligate să acorde respectul cuvenit vieţii umane, statele au obligaţia atât de a proteja viaţa, în abstract, prin măsuri legislative, cât şi în concret, prin intervenţia lor, atunci când o persoană este în faţa unui risc real de a-şi pierde viaţa.
Reclamantul a susţinut că, acestor obligaţii ale statului le corespunde şi obligaţia de organizare a sistemului sanitar de o manieră efectivă,atât prin legi care să asigure cadrul abstract al unei protecţii eficiente a sănătăţii (deci implicit a vieţii), cât şi prin mecanisme tehnice concrete apte să asigure în timp real şi util intervenţia structurilor abilitate, necesară protejării sănătăţii.
Prin situaţia pe care o creează cu exces de putere, reclamantul a arătat că ordinul atacat are scopul declarat de constrânge asiguraţii aflaţi în nevoie urgentă de tratament să renunţe la beneficiul gratuităţii, care se poate asigura doar la o dată ulterioară, blocând din acest punct de vedere presupusa eficacitate a sistemului de sănătate.
2. Soluţia instanţei de fond
Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a pronunţat sentinţa civilă nr. 653 din 7 noiembrie 2011, prin care a respins ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate invocată de reclamantul C.M.
Verificând legalitatea ordinului contesta prin raportare la litera şi spiritul normelor legale cu forţă juridică superioară în vigoare la data emiterii acestui ordin, instanţa de fond a considerat că sunt nefondate susţinerile invocate de către reclamant în motivarea excepţiei de nelegalitate.
Instituirea caracterului neretroactiv al deciziei comisiei de experţi a fost apreciată de prima instanţă ca fiind consecinţa logică a parcurgerii celorlalte etape necesare valorificării drepturilor asiguraţilor, care impun îndeplinirea procedurilor de respectarea drepturilor asiguraţilor şi presupun îndeplinirea procedurilor cu respectarea ordinii şi a etapelor impuse prin celelalte acte normative conexe şi superioare. Pentru aceste considerente, s-a reţinut că aplicarea neretroactivă a deciziilor comisiei de experţi nu reprezintă o interdicţie impusă asiguraţilor de a beneficia de tratamentul necesar şi de fondurile alocate pentru afecţiunile diagnosticate.
Invocarea unei stări de fapt prezumtiv vătămătoare pentru reclamant a fost interpretată de prima instanţă ca nefiind baza stabilirii existenţei unui exces de putere, cu motivarea că, încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor reprezintă un exces de putere, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, numai dacă aceasta este manifestă şi rezultă în mod expres din maniera de reglementare,respectiv din cuprinsul textului a cărui nelegalitate se invocă.
Instanţa de fond a mai reţinut că actul atacat este în acord cu prevederile art. 2 din Convenţia europeană a drepturilor omului,întrucât a fost emis în scopul de a asigura executarea obligaţiei generale a statului de a proteja viaţa persoanelor.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul C.M., solicitând modificarea hotărârii atacate ca nelegală şi netemeinică, în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate invocată în baza dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Ca prim motiv de recurs, s-a invocat nemotivarea sentinţei atacate şi s-a arătat că instanţa de fond nu a analizat aspectele relevate în concret cu privire la nelegalitatea actului atacat. Recurentul a susţinut că nu au fost analizate problemele prin prisma apărărilor formulate şi a textelor de lege invocate, iar instanţa de fond s-a mărginit la o abordare generală,simplistă şi tranşantă care nu poate constitui o motivare efectivă, aşa cum este înţeleasă în doctrina şi jurisprudenţa naţională,dar şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Pe fondul cauzei, s-a susţinut că, aprecierea caracterului neretroactiv al deciziei comisiei ca fiind o consecinţă firească a parcurgerii celorlalte etape necesare valorificării drepturilor asiguraţilor, este rezultatul interpretării eronate a situaţiei de fapt de către instanţa de fond.
În aceste sens, s-a arătat că decizia comisiei la care se referă ordinul contestat priveşte avizarea/ neavizarea tratamentului din fondurile C.N.A.S. şi reprezintă,într-o ordine logică, ultima şi cea mai importantă etapă din cadrul procesului de valorificare a drepturilor asiguraţilor. În consecinţă, această decizie intervine după ce diagnosticul este deja stabilit şi după ce tratamentul este aprobat de către comisia de experţi de pe lângă casa de sănătate.
Referitor la motivele de nelegalitate prin care s-a invocat încălcarea prevederilor art. 2 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, s-a arătat că instanţa de fond nu a avut în vedere obligaţia generală a statelor de a proteja viaţa persoanelor aflate sub jurisdicţia lor, ceea ce implică şi obligaţia de organizare a sistemului sanitar de o manieră efectivă, atât prin legi care să asigure cadrul abstract al unei protecţii eficiente a sănătăţii individului, cât şi prin mecanisme tehnice concrete apte să asigure în timp real şi util intervenţia structurilor abilitate, necesară protejării sănătăţii.
Recurentul a învederat de asemenea că, deşi ordinul atacat a fost emis în aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 pentru asigurarea sănătăţii, ceea ce nu s-a respectat prin conţinutul ordinului, care nu răspunde exigenţelor majore privind protejarea şi promovarea sănătăţii populaţiei. În acelaşi sens, au fost invocate dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 95/2007, conform cărora asistenţa de sănătate publică este garantată de stat şi finanţată de la bugetul de stat, bugetele locale,statul obligându-se astfel să asigure resursele financiare necesare atingerii scopului asistenţei de sănătate publică.
Recurentul a invocat şi raportul dintre starea de fapt şi nelegalitatea actului atacat, arătând că emiterea acestuia este de natură să creeze o stare generală de insecuritate în domeniul sănătăţii, contrar scopului legii pe care o pune în aplicare.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând actele şi lucrările dosarului, în raport şi de dispoziţiile art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va admite prezentul recurs pentru următoarele considerente:
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Litigiul de fond înregistrat în Dosarul nr. 795/117/2011, aflat pe rolul Tribunalul Cluj, are ca obiect cererea formulată de reclamantul C.M. pentru obligarea pârâtei C.A.S. a Judeţului Cluj la decontarea sumei de 18.331 lei,reprezentând contravaloarea tratamentului pentru hepatită cronică virală B+D, motivând că, deşi dosarul său a fost depus la data de 4 august 2009, prin Decizia nr. 2133 din 27 septembrie 2010 emisă de comisia de experţi de la nivelul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate pentru tratamentul specific hepatitelor cronice şi cirozei hepatice de etiologie virală,precum şi pentru boala anti-inflamatori cronică intestinală, i s-aprobat tratamentul cu Interferonum - alfa 2 a pentru o perioadă de 6 luni, în intervalul octombrie 2010 - martie 2011 şi a fost înregistrată sub nr. 32981 din 28 septembrie 2010 la C.A.S. Cluj.
În cadrul acestui litigiu de asigurări sociale, reclamantul a invocat în baza prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 5 din Anexa nr. 6 la Ordinul nr. 814/2008 privind aprobarea regulamentelor de organizare şi funcţionare ale comisiilor de experţi de la nivelul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate pentru anumite boli cronice, respectiv anumite DCI - uri prevăzute de H.G. nr. 720/2008, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 665 din 3 iunie 2009 emis de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi publicat în M. Of. nr. 400 din 12 iunie 2009.
Anexa nr. 6 la Ordinul nr. 814/2008 cuprinde Regulamentul de organizare şi funcţionare a comisiei de experţi de la nivelul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate pentru tratamentul specific hepatitelor cronice şi ciroze hepatice de etiologie virală, precum şi pentru boala inflamatorie cronică intestinală.
Excepţia de nelegalitate invocată de reclamant are ca obiect dispoziţiile art. 5 din aceste regulament, conform cărora Comisia de experţi - C.C.N.A.S.H.C.B.I. emite decizii de avizare/neavizare a terapiei, a căror valabilitate începe la data emiterii deciziei şi se va termina la sfârşitul intervalului înscris în decizie, fără a se emite decizii cu valabilitate retroactivă.
Legalitatea acestei reglementări prin care valabilitatea deciziei de avizare a terapiei este stabilită de către comisia de experţi indiferent de data la care a fost formulată cererea şi independent de un criteriu obiectiv pentru ordinea de soluţionare a cererilor, a fost greşit constatată de instanţa de contencios administrativ, care a respins ca nefondată excepţia de nelegalitate invocată de recurentul-reclamant C.M.
În exercitarea controlului de legalitate, instanţa de fond a reţinut că Ordinul nr. 814/2008 a fost emis în aplicarea unor acte normative cu forţă juridică superioară şi anume, Legea nr. 95/2006 şi H.G. nr. 720/2008, fără însă a observa că acestea nu cuprind menţiuni referitoare la valabilitatea deciziei de avizare a terapiei şi în consecinţă, nu pot constitui temeiul juridic al reglementării contestate pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate.
Astfel, se reţine că, în temeiul dispoziţiile art. 268 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, pe lângă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi casele de asigurări de sănătate funcţionează comisii de experţi pentru implementarea programelor naţionale de sănătate finanţate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate, precum şi pentru alte activităţi stabilite prin ordin al Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate. Acelaşi text de lege prevede că regulamentul de organizare şi funcţionare şi atribuţiile comisiilor de experţi se stabilesc prin decizia Preşedintelui C.N.A.S.
În acest sens, a fost emis regulamentul de organizare şi funcţionare ale comisiilor de experţi de la nivelul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate pentru anumite boli cronice,respectiv anumite D.C.I. - uri prevăzute de H.G. nr. 720/2008, aprobat prin Ordinul nr. 814/2008 al Preşedintelui C.N.A.S., cu modificările şi completările ulterioare.
În atare situaţie, se constată că dispoziţia cuprinsă la art. 5 din Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008, astfel cum a fost completat şi modificat prin Ordinul nr. 665 din 3 iunie 2009, cu privire la valabilitatea deciziei de avizare a terapiei nu transpune norme de valoare juridică superioară şi a fost adoptată cu depăşirea competenţei de reglementare recunoscută autorităţii emitente.
Sub acest aspect, se constată că instanţa de fond a respins neîntemeiat primul motiv de nelegalitate invocat de recurentul-reclamant cu privire la excesul de putere manifestat de către autoritatea publică la emiterea reglementării contestate.
Cum dispoziţiile art. 5 din Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008, cu modificările şi completările ulterioare, nu au corespondent în cadrul legislativ pentru aplicarea căruia au fost emise, se impunea a se constata nelegalitatea lor pentru exces de putere, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Nelegalitatea acestor dispoziţii regulamentare se impunea a fi admisă şi faţă de emiterea lor cu încălcarea garanţiilor recunoscute dreptului la viaţă prin prevederile art. 22 alin. (1) din Constituţie, republicată şi art. 2 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, invocate de recurentul-reclamant în susţinerea excepţiei de nelegalitate.
Conţinutul acestui drept implică obligaţia generală a statelor de a lua măsurile necesare pentru protecţia vieţii indivizilor care se află sun jurisdicţia lor,dar şi obligaţia substanţială în domeniul sănătăţii publice, de a realiza un cadru reglementar care să impună elaborarea de măsuri apte să asigure protecţia vieţii bolnavilor.
Potrivit principiilor stabilite în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, dreptul la viaţă este un drept fundamental al omului, care impune statelor obligaţia de a lua măsurile necesare pentru protejarea vieţii, în sensul de a se asigura într-o manieră concretă şi eficientă protecţia vieţii persoanelor aflate sub jurisdicţia lor(hotărârea Panaitescu c. României din 10 aprilie 2012).
Reglementarea contestată de către recurentul-reclamant nu este de natură să asigure o asemenea protecţie, întrucât valabilitatea deciziei de avizare a terapiei este determinată în mod arbitrar de către comisia de experţi, fără a se avea în vedere data solicitării şi riscul de a lipsi de conţinut dreptul la terapie recunoscut solicitantului, în cazul aprobării cererii sale cu întârziere, fără nicio limitare în timp a duratei procedurii administrative de soluţionare şi de acordare efectivă a decontării medicamentelor la care este îndreptăţit faţă de afecţiunile diagnosticate, în conformitate cu H.G. nr. 720/2008, pentru aprobarea Listei cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul asigurărilor sociale de sănătate.
În consecinţă, se dovedeşte a fi întemeiat şi motivul de nelegalitate invocat de recurentul-reclamant cu privire la dreptul substanţial care poate fi afectat prin reglementarea adoptată fără temei juridic în ordinul dedus judecăţii în cauză.
Existenţa unei proceduri în cadrul căreia comisia de experţi elaborează decizia de avizare/neavizare şi necesitatea respectării tuturor etapelor prevăzute în cadrul acestei proceduri nu au fost contestate de către recurent, astfel că acestea au fost greşit reţinute de prima instanţă ca o justificare obiectivă pentru reglementarea contestată prin excepţia de nelegalitate şi care vizează exclusiv efectele în timp ale actului emis după finalizarea procedurii administrative, în raport cu data formulării cererii de valorificare a dreptului la decontarea medicamentelor prescrise în condiţiile prevăzute de H.G. nr. 720/2008.
Critica din recurs privind nemotivarea hotărârii atacate va fi respinsă,întrucât instanţa de fond respectat dispoziţiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., expunând considerentele de fapt şi de drept avute în vedere la pronunţarea soluţiei de respingere a excepţiei de nelegalitate.
2. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia
Pentru considerentele expuse, în baza dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite prezentul recurs şi pentru motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va modifica hotărârea atacată, în sensul că va admite excepţia de nelegalitate invocată de recurentul-reclamant C.M. şi pe cale de consecinţă, va constata nelegalitatea dispoziţiilor pct. 5 din Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 814/2008 emis de Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, astfel cum au fost modificate şi completate prin Ordinul nr. 665/2009.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de C.M., împotriva Sentinţei civile nr. 653 din 7 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite excepţia de nelegalitate.
Constată nelegalitatea dispoziţiilor pct. 5 Anexa 6 a Ordinului 814/2008 al Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 30 mai 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2644/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 2710/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
