ICCJ. Decizia nr. 4107/2012. Contencios. Anulare decizie Uniunea Naţionala a Barourilor din România. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4107/2012
Dosar nr. 342/32/2011
Şedinţa publică de la 12 octombrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond
Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău la data de 15 iunie 2011, reclamantul S.V. a solicitat, în contradictoriu cu Baroul Neamţ şi Uniunea Naţională a Barourilor din România, anularea ca netemeinică şi nelegală a Deciziei nr. 180 din 26 noiembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Neamţ, prin care s-a dispus respingerea cererii reclamantului de primire în profesie cu scutire de examen şi admiterea cererii reclamantului de primire în profesie cu scutire de examen, conform dispoziţiilor art. 16, alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 în vigoare la acea dată.
Uniunea Naţională a Barourilor din România a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestei pârâte, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Baroul Neamţ a formulat de asemenea întâmpinare invocând inadmisibilitatea capătului de cerere privind admiterea cererii petentului de primire în profesie cu scutire de examen, cu indicarea art. 18 din Legea nr. 554/2004 cu privire la soluţiile pe care le poate da instanţa.
Reclamantul a formulat răspuns la întâmpinare şi precizări la acţiune la termenul din 15 septembrie 2011.
A arătat în precizări că a înţeles să solicite obligarea celor doi pârâţi să emită actul administrativ, respectiv decizia de primire în profesia de avocat cu scutire de examen şi că înţelege să conteste şi Decizia nr. 209 din 9 iunie 2011 emisă de U.N.B.R.
Cu privire la cele două excepţii, cea a inadmisibilităţii şi a lipsei calităţii procesuale pasive a U.N.B.R. a solicitat respingerea acestora, raportat la precizările făcute la acest termen.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 158 din 13 octombrie 2011, Curtea de Apel Bacău, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii în forma în care a fost precizată.
A admis acţiunea formulată de către reclamantul S.V. împotriva Baroului Neamţ.
A admis, în parte, acţiunea formulată împotriva Uniunii Naţionale a Barourilor din România.
A anulat Decizia nr. 180 din 26 noiembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Neamţ şi Decizia nr. 209 din 9 iunie 2011, emisă de Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România.
A obligat Baroul Neamţ să emită actul administrativ de primire a reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen, în condiţiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 în forma în vigoare la data introducerii acţiunii.
A respins ca nefondată cererea privind obligarea Uniunii Naţionale a Barourilor din România să emită actul administrativ de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
Cu privire la cele două excepţii invocate, după depunerea precizărilor la acţiune, pârâta U.N.B.R. nu a mai insistat în excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a sa, având în vedere că s-a contestat decizia de respingere a contestaţiei emisă de către U.N.B.R.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, instanţa a procedat la respingerea acesteia, urmare a precizărilor făcute de reclamant, prin care a arătat că solicită ca cele două pârâte să fie obligate să emită actul administrativ constând în decizia de primire în profesia de avocat.
Pe fondul cauzei, Curtea a constatat că reclamantul s-a adresat cu o cerere înregistrată sub nr. 649 din 5 august 2010 Baroului Neamţ, solicitând a fi primit în profesia de avocat cu scutire de examen, conf. prevederilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, în vigoare la data depunerii cererii.
Prin Decizia nr. 180 din 26 noiembrie 2010, Consiliul Baroului Neamţ a respins cererea formulată de reclamant de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, cu motivarea că la colocviul organizat în zilele de 28, 29, 30 octombrie 2010 pentru verificarea cunoştinţelor privitoare la legislaţia profesiei de avocat susţinut de petent, nu a făcut dovada unor cunoştinţe temeinice privind legislaţia organizării şi exercitării profesiei de avocat, ca temei de drept menţionându-se art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, modificată şi republicată, şi art. 21 din statutul profesiei de avocat.
Reclamantul a contestat Decizia nr. 180 din 26 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului Neamţ la Uniunea Naţională a Barourilor din România, care prin Decizia nr. 209 din 9 iunie 2011 a respins ca neîntemeiată contestaţia, reţinând că modalitatea de susţinere a interviului comunicată candidaţilor nu a fost contestată prin exercitarea căilor de atac împotriva hotărârilor consiliului baroului, aceasta rămânând definitivă, iar candidaţii achiesând la condiţiile de susţinere a interviului.
Curtea a reţinut că în raport cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, în vigoare la data formulării cererii: „(2) La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”.
Raportat la condiţiile stabilite de legiuitor, instanţa a reţinut că Statutul profesiei de avocat, care îi conferă Consiliului Baroului, prin art. 21, dreptul de a verifica cunoştinţele solicitanţilor de a fi primiţi în profesia de avocat fără examen, contravine dispoziţiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.
Curtea a statuat că nu putea fi stabilită încă o condiţie, pe lângă cele stabilite de legiuitor pentru admiterea cererii reclamantului de primire în profesia de avocat fără examen, în situaţia în care acesta îndeplineşte toate condiţiile impuse de legiuitor prin Legea nr. 51/1995, în vigoare la data formulării cererii, legiuitor care a considerat că exercitarea profesiilor menţionate la art. 16 alin. (2) lit. b) într-un interval de 10 ani reprezintă fundamentul scutirii de examen şi că acest termen este îndestulător pentru dobândirea cunoştinţelor necesare exercitării profesiei de avocat.
Textul de lege menţionat conferă persoanelor care au deţinut una din funcţiile enumerate în cuprinsul acestuia, dreptul de a fi primite în profesia de avocat, cu scutire de examen, dacă sunt îndeplinite şi celelalte condiţii individualizate în lege şi atâta timp cât textul legal aflat în discuţie a reglementat dreptul reclamantului de a fi primit în această profesie fără examen, impunerea susţinerii unui colocviu, contravine dispoziţiilor legale.
Referitor la utilizarea de către legiuitor a expresiei "poate fi primit în profesie" instanţa a apreciat că aceasta nu se referă la latitudinea consiliului baroului ca în situaţia în care condiţiile prevăzute de către legiuitor sunt îndeplinite (art. 16, alin. (2) lit. b)), să analizeze alte condiţii de formă sau fond şi în raport de acestea să decidă primirea în profesie, ci se referă la posibilitatea persoanelor care îndeplinesc funcţiile menţionate la art. 2, lit. b), să poată fi primite în profesie cu scutire de examen, dispoziţia fiind o excepţie de la regula conţinută de alin. (1), care stabileşte că primirea în profesie se obţine pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor prezentei legi şi ale statutului profesiei.
Privitor la faptul că reclamantul nu a înţeles să conteste Hotărârea Consiliului Baroului Neamţ prin care s-a stabilit modalitatea de susţinere a interviului, instanţa a considerat că aceasta nu constituie un act administrativ în sensul semnificaţiei date de Legea nr. 554/2004, făcând parte din actele pregătitoare, în vederea emiterii actului administrativ unilateral cu caracter individual, respectiv a Deciziei nr. 180 din 26 noiembrie 2010, care a fost contestată.
În ceea ce îl priveşte pe reclamant, Curtea a constatat că acesta îndeplineşte condiţiile menţionate în art. 16 alin. (2), lit. b) din Legea nr. 51/1995, necesare pentru a fi primit în profesia de avocat, cu scutire de examen, dreptul recunoscut de lege există şi prin urmare trebuie recunoscut şi de către Consiliul Baroului Neamţ, care nu poate respinge cererea de primire în profesia de avocat fără examen, pe alte criterii, decât cele consacrate prin textul legii.
Prin urmare, Curtea a stabilit că se impune anularea atât a Deciziei nr. 180 din 26 noiembrie 2010 a Baroului Neamţ, cât şi a Deciziei nr. 209 din 9 iunie 2011, emisă de Consiliul U.N.B.R.
Instanţa nu a primit cererea reclamantului de obligare a Consiliului U.N.B.R. să emită actul administrativ de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, deoarece U.N.B.R. nu are astfel de atribuţii, dreptul reclamantului în condiţiile în care întruneşte condiţiile prevăzute de legiuitor fiind dat de lege, iar conform dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Statutul profesiei de avocat, Consiliul baroului este cel care pronunţă o hotărâre motivată asupra cererii de primire în profesie.
În temeiul art. 274 C. proc. civ., Curtea a obligat pârâtele să achite reclamantului cheltuielile de judecată ocazionate de proces, respectiv onorariul de avocat conform chitanţei depusă la dosar.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâţii Baroul Neamţ şi Uniunea Naţională a Barourilor din România, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
I. În recursul declarat de Baroul Neamţ se critică soluţia de admitere a cererii motivat de faptul că Baroul Neamţ nu ar fi avut dreptul legal să organizeze interviul în urma căruia reclamantul a fost respins pentru necunoaşterea dispoziţiilor legale privitoare la organizarea şi desfăşurarea profesiei de avocat deoarece o asemenea motivare reprezintă o nesocotire evidentă a dispoziţiilor legale şi ignoră drepturile organelor de conducere ale acestei profesii liberale de a verifica cunoştinţele celor care doresc să acceadă la calitatea de avocat.
Se consideră că afirmaţia instanţei de fond potrivit căreia expresia legiuitorului „poate fi primit în profesia de avocat” nu ar lăsa la latitudinea organelor de conducere această decizie de primire, ci ar conferi direct un drept al candidatului de a fi primit dacă îndeplineşte cumulativ şi celelalte condiţii de vechime este greşită întrucât dacă legiuitorul ar fi conferit un drept şi nu o vocaţie s-ar fi exprimat evident altfel, dar prin utilizarea expresiei „poate fi primit” s-a lăsat la aprecierea organelor de conducere ale profesiei posibilitatea primirii candidaţilor.
Aceeaşi expresie era folosită şi în cazul legislaţiei privind accesul în profesia de magistrat pentru persoanele cu vechime în profesii juridice mai mare de 10 ani, dar candidaţii erau intervievaţi şi în caz de respingere a cererii, instanţele apreciau că acela nu este un drept, ci o vocaţie.
Statutul profesiei de avocat nu adaugă la lege, ci face precizări şi clarifică modalitatea concretă de aplicare a acesteia şi se dă posibilitatea barourilor de a-şi selecta viitorii membri.
Recurentul nu neagă cunoştinţele juridice ale intimatului care a fost magistrat, are o experienţă juridică incontestabilă dar organele de conducere au dreptul de a verifica dacă un candidat şi-a însuşit legislaţia specifică profesiei pe care doreşte să o practice.
II. În recursul declarat de U.N.B.R. se arată că hotărârea pronunţată este rezultatul unei greşite aplicări a dispoziţiilor legale în materie având în vedere că dispoziţiile statutare privind verificarea nu contravin dispoziţiilor legale care reglementează accesul în profesie fără examen, ci le completează în mod necesar.
Verificarea nu reprezintă un examen care să contrazică textul art. 16 din lege, întrucât examenul, în sensul Legii nr. 51/1995, este prevăzut la art. 33 din Statut şi priveşte cultura juridică generală pe care vechimea, în cazul art. 16, o prezumă.
Statutul profesiei de avocat este un act administrativ normativ şi pretinsa nelegalitate nu a fost legal invocată şi reţinută de reclamant şi instanţă, în condiţiile în care contenciosul administrativ prevede două căi legale, una principală şi una incidentală de invalidare, iar participarea la colocviul desfăşurat în maniera descrisă de către reclamant constituie o achiesare la ideea de verificare statutară, aşa încât actul atacat este şi rezultatul propriilor sale acţiuni.
Este adevărat că potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care se înscriu în antecedenţa cauzală a actului contestat, însă această intervenţie este permisă doar dacă este solicitată şi priveşte doar operaţiunile care nu se constituie în acte administrative individuale.
Hotărârea prin care cererea reclamantului a fost validată în principiu şi a fost convocat la colocviu, în baza art. 21 alin. (1) şi (2) din Statut, fiind un act administrativ individual, cu finalitate proprie, nu se poate înscrie în noţiunea de act pregătitor, ci trebuie atacat, în cazul pretenţiei de nelegalitate şi vătămare, printr-un demers principal sau incidental separat, iar validarea în principiu a cererii reclamantului (verificarea condiţiilor de vechime şi moralitate) conform art. 21 alin. (1) din Statut nu reprezintă o condiţie necesară şi suficientă pentru a accede în profesie, acest acces fiind condiţionat de prestaţia corespunzătoare la verificarea statutară, stabilită, în cazul reclamantului, printr-o hotărâre necontestată.
Cum prestaţia proprie a fost calificată necorespunzător, s-a apreciat că hotărârea de respingere a cererii sale de primire în profesie este legală şi nu se poate vorbi de vreo vătămare într-un drept sau interes, aşa cum prevede art. 8 din Legea nr. 554/2004.
S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei şi rejudecarea acţiunii şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată.
4. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursurile pentru următoarele considerente:
Intimatul-reclamant S.V. a formulat cerere de primire în profesie cu scutire de examen potrivit art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, republicată.
Potrivit acestui text, la cerere, poate fi primit în profesia de avocat, cu scutire de examen: a) titularul diplomei de doctor în drept; b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat.
Problema care se impune a fi soluţionată în prezenta cauză este aceea dacă textul sus-menţionat instituie un drept de apreciere al barourilor şi care sunt limitele acestui drept.
În dreptul administrativ, norma permisivă exprimă puterea discreţionară dată autorităţii publice de a acţiona într-un sens sau altul, ceea ce nu echivalează cu faptul că această putere poate fi utilizată în mod abuziv. Altfel spus, autoritatea publică are obligaţia de a da o justificare legală opţiunii sale.
A accepta un punct de vedere contrar înseamnă a accepta faptul că autoritatea publică poate acţiona cu exces de putere, adică fără să existe niciun control al activităţii administraţiei, ceea ce nu poate fi permis într-un stat de drept.
Într-adevăr, norma aflată în discuţie este o normă permisivă, care conferă autorităţilor recurente posibilitatea de a verifica îndeplinirea condiţiilor impuse de lege de către persoana care solicită primirea în profesia de avocat, cu scutire de examen.
Cu toate acestea, după cum a arătat şi prima instanţă, când toate condiţiile legale sunt îndeplinite de către solicitant, cererea nu poate fi respinsă pe considerente de oportunitate.
Din analiza art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată, se constată că singurul motiv pentru care poate fi respinsă cererea ar fi neîndeplinirea condiţiei de vechime cerută de lege şi încetarea activităţii din una din funcţiile enumerate în cuprinsul său, din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia de avocat.
Este adevărat că art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevede că în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, Consiliul Baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, însă, chiar în Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 adoptată de Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România privind adoptarea „Ghidului de liberă practică privind procedura soluţionării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen”, s-a precizat că rezultatul colocviului de verificare a cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat poate determina respingerea cererii de primire în profesia de avocat cu scutire de examen.
Această verificare a cunoştinţelor specifice profesiei, chiar dacă este organizată sub forma unui interviu, în condiţiile în care a fost stabilit un punctaj minim de promovare, echivalează cu un examen, iar respingerea cererii de primire în profesia de avocat cu scutire de examen pentru nepromovarea interviului se circumscrie excesului de putere al autorităţii.
A primi o asemenea interpretare realizată de autorităţile intimate înseamnă a goli de conţinut şi de eficienţă prevederea respinsă în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.
Apreciind că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi respinse recursurile ca nefondate.
De altfel, trebuie precizat că practica Înaltei Curţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, în materia interpretării dispoziţiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 şi a art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat este constantă în a aprecia că dacă sunt îndeplinite condiţiile cerute de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen pe motiv că nu a fost promovată cerinţa verificării cunoştinţelor solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat constituie o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere al autorităţilor şi, de aceea, au fost anulate actele emise de U.N.B.R. pentru acest motiv. În acest sens, se pot invoca Deciziile nr. 4777 din 4 noiembrie 2010, nr. 233 din 20 ianuarie 2011 şi nr. 4143 din 16 septembrie 2011.
Faţă de această practică constantă şi în lipsa unor argumente consistente care să justifice declanşarea procedurii de schimbare a practicii judiciare s-ar ajunge la soluţii contrare care au ca efect încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice şi a dreptului la un proces echitabil, astfel cum este el reglementat de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
Chiar dacă divergenţele de jurisprudenţă constituie consecinţa inerentă oricărui sistem judiciar, nu este permis ca instanţa supremă să devină ea însăşi, prin practica divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate şi de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (cauza Beian împotriva României, parag. 39; cauza Ştefan şi Stef împotriva României, prag. 33).
Apreciind că soluţia instanţei este legală şi temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi respinse recursurile ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de Baroul Neamţ şi Uniunea Naţională a Barourilor din România împotriva Sentinţei nr. 158 din 13 octombrie 2011 a Curţii de Apel Bacău, secţia comercială de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3793/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4126/2012. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
