ICCJ. Decizia nr. 4126/2012. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4126/2012
Dosar nr. 1233/39/2011
Şedinţa publică de la 12 octombrie 2012
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea adresată Curţii de Apel Suceava, reclamantul C.B. a chemat în judecată pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, solicitând instanţei: - anularea Ordinului nr. 7162 din 2 august 2011 emis de Vicepreşedintele Autorităţii Naţionale a Vămilor; - anularea Adresei nr. 70765 din 15 decembrie 2011 emisă de Vicepreşedintele Autorităţii Naţionale a Vămilor prin care, în procedură administrativă prealabilă, a fost respinsă contestaţia împotriva ordinului sus-menţionat; - repararea pagubei cauzate prin ordinul nelegal atacat, în sensul reintegrării reclamantului pe funcţia publică deţinută anterior, respectiv cea de funcţie publică de execuţie de controlor vamal grad profesional asistent, gradaţia 5, clasă de salarizare 24, din cadrul Biroului Vamal Siret şi plata drepturilor salariale cuvenite de la data emiterii ordinului până la zi; - suspendarea executării Ordinului nr. 7162 din 2 august 2011 până la soluţionarea cauzei pe fond, în condiţiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 58 din 21 februarie 2012 a Curţii de Apel Suceava a fost admisă acţiunea formulată de reclamantul C.B., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Autoritatea Naţională a Vămilor Bucureşti.
Instanţa a anulat Ordinul nr. 7162 din 2 august 2011 şi Adresa nr. 70765 din 15 decembrie 2011 emise de Autoritatea Naţională a Vămilor şi a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior, respectiv controlor vamal grad profesional asistent gradaţia 5, clasă de salarizare 24, în cadrul Biroului Vamal Siret.
De asemenea, a obligat pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor să plătească reclamantului o despăgubire egală cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011 până la data reintegrării efective, obligând pârâta la plata sumei de 2.000 RON, cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că, prin Ordinul contestat nr. 7162 din 2 august 2011, s-a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantului prin eliberarea din funcţia publică teritorială de execuţie de controlor vamal grad profesional principal.
Temeiul legal al ordinului l-au constituit H.G. nr. 110/2009, Legea nr. 188/1999, Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 4 iulie 2011 şi nr. 2407 din 4 iulie 2011.
Instanţa de primă jurisdicţie a reţinut că Ordinele A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011, prin care s-a aprobat structura organizatorică a Autorităţii Naţionale a Vămilor şi statutul de funcţii, nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, deşi exista această obligaţie potrivit dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009.
Instanţa a reţinut că potrivit art. 4 pct. 24 din H.G. nr. 110/2009, A.N.V. are ca atribuţie întocmirea de studii, analize şi elaborări de proiecte de acte normative privind organizarea activităţii proprii.
A constatat că prin Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407 se reglementează structura organizatorică şi statele de funcţii şi instanţa de fond a concluzionat că aceste ordine au un caracter normativ.
Instanţa a apreciat că împrejurarea că ordinele privesc doar organizarea A.N.V. şi angajaţii acesteia, nu le transformă în acte administrative individuale.
Un grad mai redus de generalitate nu transformă un act administrativ normativ într-un act administrativ individual. O extensiune teritorială, temporală şi personală mai redusă nu conferă unui act administrativ un caracter individual.
În cauza dedusă judecăţii, Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407 nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ. Din aceste ordine derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ, întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi şi obligaţii personale.
Aceste două ordine nu privesc persoane determinate, ci doar reglementează normativ, organizarea şi statul de funcţii, aceste funcţii putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenţei lor. Aşadar este evident caracterul impersonal.
Caracterul normativ rezultă cu pregnanţă din cuprinsul anexelor nr. 11, nr. 12 din Ordinul nr. 2407/2011, care reglementează regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului. Este evident că un astfel de regulament este normativ, nu individual, întrucât „normează”, „reglementează” de o manieră generală şi impersonală.
Odată stabilit caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406/2011 şi 2407/2011, instanţa a apreciat că nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancţiunea inexistenţei şi, pe cale de consecinţă, a inopozabilităţii, aplicându-se prin analogie dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art. 108 alin. (4) din Constituţia României.
De altfel, viciul nepublicării fiind un viciu de legalitate externă, pledează pentru sancţiunea inexistenţei, instanţa reţinând că nepublicarea ordinelor în Monitorul Oficial nu corespunde exigenţei de „accesibilitate” a actelor normative, încalcă „principiul legalităţii” actului administrativ, principiu fundamental al ramurii dreptului administrativ şi care impune adoptarea oricărui act administrativ în limitele şi cu procedura prevăzută de lege.
Cum sancţiunea inexistenţei atrage inopozabilitatea, instanţa de primă jurisdicţie a apreciat că efectele juridice ale Ordinelor nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu îi pot fi opuse reclamantului.
De asemenea, a constatat că Ordinul nr. 7162, obiect al acţiunii judiciare de faţă, are ca temei ordinele nr. 2406 şi nr. 2407 şi pentru că efectele acestora nu îi sunt opozabile reclamantului datorită sancţiunii inexistenţei, instanţa a concluzionat că ordinul atacat este lovit de sancţiunea nulităţii, fiind emis în baza unor acte normative afectate de vicii de legalitate capitale, apreciind că principiul ierarhiei actelor juridice şi principiul legalităţii au fost încălcate. Instanţa a reţinut că sancţiunea nulităţii se extinde implicit şi asupra Adresei nr. 70765 din 15 decembrie 2011, prin care a fost soluţionată plângerea reclamantului.
Având în vedere soluţia dată ordinelor atacate, instanţa a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior, respectiv controlor vamal grad profesional asistent, gradaţia 5, clasă salarizare 24, în cadrul Biroului Vamal Siret şi a obligat pârâta să plătească reclamantului o despăgubire egală cu drepturile salariale, de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011 până la data reintegrării efective, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, reprezentând onorariu avocat.
3. Recursul declarat de Autoritatea Naţională a Vămilor prin Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi
Recurenta a criticat soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală, arătând că în mod greşit instanţa şi-a întemeiat întreaga motivare a hotărârii pe aspectul nepublicării ordinelor în Monitorul Oficial, constatând inexistenţa acestora şi deci lipsa efectelor asupra reclamantului.
Recurenta a precizat că dacă ar fi acceptată teza instanţei de fond cu privire la caracterul normativ al actelor atacate, atunci nici ordinele anterioare prin care a fost stabilită structura organizatorică a A.N.V. nu au fost publicate, ceea ce ar însemna că nici numirea reclamantului în funcţia în care cere acum reîncadrarea nu a avut fundament legal.
Recurenta a precizat că dacă raţionamentul instanţei de fond ar fi păstrat atunci s-ar admite că A.N.V. nu a funcţionat niciodată legal, că funcţiile nu au existat, ceea ce nu este real.
Recurenta a arătat că Ordinele nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 şi nr. 2619/2011 nu sunt acte normative emise de o autoritate publică, cu o aplicabilitate generală, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.
S-a arătat faptul că structura organizatorică şi statul de funcţii a instituţiilor publice nu poate avea un caracter normativ, pe de o parte, având în vedere că nu are un caracter general, nu se adresează tuturor subiecţilor de drept, iar, pe de altă parte, având în vedere faptul că acestea se aprobă printr-un act administrativ intern emis de instituţia publică în raport de numărul de posturi aprobat prin lege.
De asemenea, recurenta a arătat că ordinele atacate intră în categoria actelor administrative cu caracter individual, respectiv sunt emise în baza şi în aplicarea unui act normativ, se adresează unor subiecţi determinaţi, dau naştere, modifică sau sting drepturi şi obligaţii.
Recurenta a arătat pe larg situaţia de fapt a cauzei în privinţa procesului complex de reorganizare la nivelul instituţiei, indicând ca temei al reorganizării Hotărârea de Guvern nr. 110/2009, modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011.
II. Decizia instanţei de recurs
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză va admite recursul, va casa sentinţa şi va trimite cauza spre rejudecare la instanţa de fond, pentru considerentele ce urmează:
Înalta Curte a constatat că raţionamentul judecătorului fondului s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României deşi, fiind acte administrative cu caracter normativ, exista această obligaţie potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancţiunea inexistenţei respectivelor acte administrative, şi implicit nulitatea actelor administrative emise în baza acestora, motiv pentru instanţa de control judiciar va analiza doar criticile formulate pe acest aspect.
În acest context, Înalta Curte constată că esenţială pentru soluţionarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 ca fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de conţinutul acestora şi efectele produse în ordinea juridică.
Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conţinutul acestuia şi de efectele produse în ordinea juridică.
Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale şi impersonale, se stabilesc situaţii juridice cu acelaşi caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.
Înalta Curte reţine că actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, se aseamănă cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziţii generale şi obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.
Actul administrativ individual este un act administrativ concret care priveşte un subiect de drept.
Aşadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor, cât şi în raport de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică, criterii în raport de care Înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V. şi a unităţilor subordonate acesteia, precum şi Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost aprobate statele de funcţii pentru A.N.V. - aparat central şi structuri subordonate, precum şi Regulamentele pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici şi personalului contractual sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu şi nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept, respectiv funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul A.N.V.
Astfel, în mod greşit prima instanţă a reţinut că Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7162 din 2 august 2011 şi a Adresei nr. 70765 din 15 decembrie 2011, sunt acte administrative cu caracter normativ, fără a observa că acestea produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V., respectiv ale căror funcţii au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare el se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reţine aplicabilitatea erga omnes a acestuia, rolul acestora fiind acela de a organiza în temeiul H.G. nr. 110/2009, structura concretă a A.N.V.
Odată stabilit faptul că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate.", precum şi dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual”.
Prin urmare, în mod greşit a reţinut instanţa de primă jurisdicţie faptul că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.V., cerinţa publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în speţă, emise în condiţiile art. 5 alin. (3) şi art. 7, art. 8 şi art. 9 din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011.
În aceste condiţii, în mod neîntemeiat a apreciat instanţa de fond că cele două ordine, prin nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice, de unde a reţinut, în mod greşit, caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcţie a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură.
Deoarece în cererea introductivă intimatul-reclamant a formulat şi alte critici privind legalitatea procedurii de concurs, care nu au fost examinate de prima instanţă, ceea ce echivalează cu o necercetare completă a fondului cauzei deduse judecăţii, în sensul art. 312 alin. (3) C. proc. civ. şi pentru a nu lipsi părţile de un grad de jurisdicţie, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a dispoziţiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursului declarat, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru verificarea şi soluţionarea tuturor susţinerilor intimatului-reclamant.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de Autoritatea Naţională a Vămilor prin Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi împotriva Sentinţei nr. 58 din 21 februarie 2012 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4107/2012. Contencios. Anulare decizie Uniunea... | ICCJ. Decizia nr. 4129/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
