ICCJ. Decizia nr. 4167/2012. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4167/2012
Dosar nr. 49562/3/2010
Şedinţa publică de la 17 octombrie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate şi procedura derulată în faţa primei instanţe
Prin Încheierea de şedinţă din data de 26 septembrie 2011, Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a învestit Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor H.G. nr. 737/2010, invocată de către reclamantă, dispunând suspendarea judecăţii cauzei până la soluţionarea acestei excepţii.
În motivarea excepţiei, reclamanta a arătat că H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu este nelegală, întrucât emiterea şi aplicarea sa contravine prevederilor articolelor legii în baza cărora i s-a calculat pensia de serviciu, în vigoare la data emiterii şi aplicării hotărârii Guvernului, articole abrogate numai de la 1 ianuarie 2011 prin Legea nr. 263/2010.
A mai arătat că dispoziţiile actului administrativ atacat contravin prevederilor art. 44 din Constituţia României dar şi normelor de drept comunitar, în speţă art. 157 alin. (2) TFUE, art. 17 alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene şi art. 6 din CEDO, prin reducerea semnificativă a drepturilor salariale şi de natură salarială, precum şi a prestaţiilor de asigurări sociale având loc o ingerinţă în dreptul său de proprietate căruia i-a fost afectată însăşi substanţa.
Învestită cu soluţionarea cauzei, Curtea de Apel Bucureşti a dispus citarea Guvernul României, în calitate de emitent al actului contestat.
Reclamanta a depus la dosar cerere precizătoare a excepţiei de nelegalitate invocată, solicitând constatarea nelegalităţii H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor şi anularea tuturor efectelor produse.
Totodată, a precizat că prin art. 4 din O.U.G. nr. 59/2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, H.G. nr. 737/2010 a fost abrogată.
Prin întâmpinare, Guvernul României a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, ca inadmisibilă, întrucât textul legii prevede că această excepţie poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual nu şi pe cele cu caracter normativ, cum este cazul de speţă, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.
Prin apărările formulate, Casa Naţională de Pensii Publice a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale întrucât nu este emitentul actului administrativ atacat, solicitând respingerea acţiunii ca fiind inadmisibilă şi îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar pe fond a cerut respingerea acţiunii, iar Ministerul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernului României, solicitând respingerea excepţiei de nelegalitate.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin Sentinţa nr. 7.344 din 6 decembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei de obiect şi excepţia inadmisibilităţii.
Prin aceeaşi sentinţă, a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamant, constatând nelegalitatea H.G nr. 737/2010.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
În privinţa excepţiilor lipsei de obiect şi inadmisibilităţii, instanţa a reţinut că actul atacat a produs în perioada în care a fost în vigoare efecte juridice, astfel încât contestarea lui tinde la înlăturarea efectelor produse. În aceste condiţii, abrogarea actului nu prezintă nicio relevanţă. A mai reţinut că alin. (2) al art. 4 din Legea 554/2004 nu face nicio distincţie între actele cu caracter normativ şi cele cu caracter individual.
Pe fondul excepţiei de nelegalitate, Curtea de apel a reţinut că H.G. nr. 737 din 21 iulie 2010 priveşte metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
Curtea de apel a reţinut că prin această metodologie de calcul se reglementează o situaţie juridică ce nu a fost avută în vedere de legiuitor conform Legii nr. 119/2010, aceea a luării în calcul a vechilor decizii, în cazul în care la emiterea acestora a fost determinat şi punctajul mediu anual în sistemul public, în condiţiile în care potrivit art. 3 din lege, pensiile se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii.
Punctajul mediu anual în sistemul public calculat potrivit Legii nr. 19/2000 la momentul emiterii deciziei de pensionare pentru anumite categorii de persoane nu are nicio relevanţă sub aspectul stabilirii pensiei de serviciu, astfel încât persoanele respective nu aveau niciun interes să atace decizia de pensionare prin care s-a determinat un astfel de punctaj.
De asemenea, potrivit aceleiaşi metodologii de calcul, recalcularea pensiei se realizează pe baza unor acte depuse în dovedirea unor situaţii de fapt anterioare şi a îndeplinirii altor condiţii legale, cele în vigoare la momentul constituirii dosarului.
Or, dispoziţiile art. 11 din hotărâre pot fi interpretate ca o aplicare a principiului aplicării imediate a legii noi (hotărârile judecătoreşti anterioare intrării în vigoare a legii noi fiind date în aplicarea dispoziţiilor legale în vigoare la momentul pronunţării), însă normele respective nu asigură respectarea standardelor de calitate ale unui act normativ - precizie şi previzibilitate.
Prima instanţă a reţinut astfel, faţă de conţinutul dispoziţiilor constatate ca fiind nelegale, că metodologia adoptată prin hotărârea sus-menţionată constituie un tot unitar, urmând a se constata nelegalitatea actului administrativ în întregime.
Împrejurarea că principiile Curţii Europene a Drepturilor Omului invocate prin acţiune se raportează la dispoziţiile legii în executarea căreia a fost adoptată Hotărârea de Guvern atacată în cauză, şi nu la prevederile H.G. nr. 737/2010, nu poate sta la baza înlăturării acestor apărări.
Neconformitatea cu reglementările internaţionale privitoare la drepturile fundamentale ale omului a actului normativ ce stă la baza celui administrativ constituie un viciu grav de ilegalitate a celui din urmă.
Odată ce se constată că o lege internă contravine Convenţiei şi în consecinţă aceasta nu se aplică, actul administrativ adoptat pentru executarea legii interne rămâne fără fundament juridic.
Curtea de apel a reţinut că Decizia Curţii Constituţionale referitoare la constituţionalitatea Legii nr. 119/2010 raportat la art. 20 din Constituţie nu are caracter obligatoriu în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea în speţă a Convenţiei, instanţa judecătorească având competenţa de a aplica direct dispoziţiile Convenţiei, astfel cum sunt interpretate prin jurisprudenţa Curţii Europene.
Judecătorul fondului a reţinut că pensia de serviciu - privită în cele două componente ale sale - cea contributivă şi cea compensatorie - constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
De la momentul stabilirii acestui drept în raportul juridic concret, prin decizia de pensionare, acest "bun" implică în mod necesar şi aşteptarea legitimă a executării în viitor periodic, lunar, a obligaţiei corelative dreptului recunoscut.
Având această aşteptare legitimă, bazată pe dispoziţiile legii în vigoare, titularii dreptului la pensie de serviciu au prefigurat un viitor, constituind în acord cu aceste planuri relaţii socio-economice guvernate de norme juridice, şi-au asumat obligaţii, contând pe caracterul previzibil al normelor legale.
Speranţa legitimă şi rezonabilă ca valoare patrimonială şi deci, ca bun, a fundamentat soluţia fostei Comisii Europene a Drepturilor Omului în cauza Storksen c/Norvege din 1994, unde a reţinut că licenţa pentru exerciţiul unei activităţi economice poate conferi titularului ei un drept protejat prin art. 1 dacă a dat naştere pentru titularul ei la o speranţă legitimă şi rezonabilă cu privire la caracterul ei de durată şi la posibilitatea obţinerii de avantaje ce rezultă din exerciţiul activităţii care-i face obiectul în mod continuu.
Cuantumul efectiv al pensiei este supus fluctuaţiilor în funcţie de politica economică a statului, însă elementele de bază ale dreptului la pensie specială, substanţa dreptului, nu poate fi înlăturată decât în condiţiile unanim acceptate în aplicarea principiului protecţiei proprietăţii.
Astfel cum a reţinut şi Curtea Constituţională, partea necontributivă a pensiei de serviciu nu constituie un privilegiu, ci "o compensare parţială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea statutelor speciale" - Decizia Curţii Constituţionale nr. 20 din 2 februarie 2000.
Dreptul la pensie de serviciu, derogator de la regimul public de pensii, este recunoscut în statele Uniunii Europene.
În concluzie, Curtea de apel a reţinut că între scopurile urmărite prin adoptarea legii şi măsura luată prin aceasta - suprimarea dreptului la pensie specială (de serviciu), compus din partea contributivă şi cea necontributivă, şi înlocuirea acestuia cu dreptul la pensie bazate pe principiul contributivităţii, cu efectul scăderii dramatice a nivelului de trai al pensionarilor ce se aflau în plata pensiilor de serviciu cu procente cuprinse între 50 şi 80%, fără vreo măsură alternativă, fără ca persoanele respective să poată pregăti trecerea la un nivel de trai mai redus cu cel puţin jumătate, fără a avea posibilitatea de a-şi întregi pe altă cale veniturile - nu există un "just echilibru".
Legitimitatea scopului urmărit de stat cu privire la situaţia de criză economică şi financiară este de necontestat. Această realitate poate justifica adoptarea de măsuri ce reclamă urgenţă şi pot consta în limitarea, într-un cuantum şi pentru un interval de timp rezonabil, a drepturilor recunoscute de lege, dar nu suprimarea acestora (pierderea totală şi definitivă a dreptului).
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti şi Casa Naţională de Pensii Publice, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, după cum urmează:
3.1. Guvernul României a criticat sentinţa, în temeiul art. 304 pct. 9 şi 3041 din C. proc. civ., solicitând modificarea ei în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate, în principal, ca inadmisibilă şi, în subsidiar, ca neîntemeiată.
Recurentul a arătat că excepţia de nelegalitate este inadmisibilă, întrucât textul legii prevede că această excepţie poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual nu şi pe cele cu caracter normativ, cum este cazul de speţă.
Pe fondul excepţiei de nelegalitate, recurentul a susţinut că H.G. nr. 737/2010 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, ale cărei dispoziţii au fost constatate ca fiind constituţionale prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010 a Curţii Constituţionale, referitoare la situaţia reclamantei.
De asemenea, la elaborarea sa au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cât şi cele ale Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 561/2009, iar proiectul a fost avizat favorabil de autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia, cât şi de Consiliul Legislativ.
3.2. Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti şi-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., arătând că în mod greşit a fost admisă excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, întrucât aceasta a fost adoptată potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/20101 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, precum şi a dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României şi nu conţine principii sau norme de drept substanţial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legea nr. 19/2000 şi nr. 119/2010, dispoziţiile acesteia din urmă constituind şi temeiul legal al actului administrativ contestat.
H.G. nr. 737/2010 a îndeplinit o simplă funcţie metodologică, neavând rol creator sau modificator de drepturi, rezumându-se la stabilirea instrumentelor de ordin procedural care să permită aplicarea dispoziţiilor actului normativ cu forţă juridică superioară, respectiv Legea nr. 119/2010 pentru a cărui executare a fost emis, ale cărei dispoziţii au fost constatate ca fiind constituţionale prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010 a Curţii Constituţionale, referitoare la situaţia reclamantei.
Abrogarea H.G. nr. 737/2010 nu are semnificaţia recunoaşterii nelegalităţii actului pentru motivele invocate în cuprinsul excepţiei de nelegalitate, care, de altfel, vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010.
3.3. Recurenta-pârâtă Casa Naţională de Pensii Publice a criticat sentinţa în temeiul art. 304 pct. 7 şi 9 şi art. 3041 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, modificarea sentinţei atacate, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă şi îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar pe fond ca neîntemeiată.
Recurenta a arătat că H.G. nr. 737/2010 nu mai este în vigoare şi nu mai produce efecte juridice, fiind abrogată prin O.U.G. nr. 59/2011, iar începând cu 1 ianuarie 2011 a intrat în vigoare Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, act normativ care a abrogat legislaţia privind acordarea pensiilor de serviciu, susţinând că nu există temei legal pentru menţinerea în plată a pensiei de serviciu stabilită în temeiul O.U.G nr. 36/2003 privind sistemul de pensionare a membrilor personalului diplomatic şi consular, aprobată prin Legea nr. 595/2003, cu modificările şi completările ulterioare.
Recurenta invocă şi jurisprudenţa constantă a instanţelor de contencios administrativ în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, susţinând că toate motivele invocate de reclamantă în cuprinsul excepţiei de nelegalitate sunt neîntemeiate.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenţii-pârâţi şi a prevederilor art. 3041C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate numai în limitele şi pentru considerentele care vor fi expuse în continuare, cu precizarea prealabilă că, în măsura în care se referă la aceleaşi chestiuni de drept, criticile formulate de recurenţi vor fi grupate şi li se va răspunde prin argumente comune.
Criticile referitoare la soluţia privind excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de recurenta Casa Naţională de Pensii Publice nu pot fi reţinute, întrucât menţinerea acesteia în cauza având ca obiect excepţia de nelegalitate a fost făcută doar pentru opozabilitatea hotărârii pronunţate într-o astfel de cauză, în raport cu acţiunea pe fond unde această autoritate figurează ca parte, efectele excepţiei de nelegalitate raportându-se doar cu privire la emitentul H.G. nr. 737/2010.
În ceea ce priveşte criticile care vizează fondul cauzei, instanţa de control judiciar reţine următoarele:
Potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, "în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului".
În temeiul acestor prevederi, dar şi al dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
Prin conţinutul acestui act administrativ se reglementează "metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor", constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispoziţiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuţie.
H.G. nr. 737/2010 nu conţine, aşadar, principii sau norme de drept substanţial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 şi nr. 119/2010, dispoziţiile acestui din urmă act normativ constituind şi temeiul legal al emiterii actului administrativ contestat.
Aceasta rezultă din însuşi conţinutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul şi sfera de reglementare a actului emis în temeiul şi aplicarea acestei legi, respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza cărora să se realizeze operaţiunea de transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înţelesul Legii nr. 19/2000.
H.G. nr. 737/2010 îndeplineşte, deci, o simplă funcţie metodologică (tehnică) iar nu un rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate de intimata-reclamantă, care prin criticile aduse vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010, criticile neputând fi, însă, transpuse în procedurale control a legalităţii actului administrativ contestat.
Rolul Hotărârii Guvernului nr. 737/2010, precum şi sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispoziţiilor actului legislativ cu forţă juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat şi ale cărei dispoziţii nu le încalcă.
Prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională a statuat că dispoziţiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituţionale.
Instanţa constituţională a analizat legea respectivă, inclusiv din perspectiva prevederilor şi principiilor constituţionale şi comunitare invocate în speţa de faţă, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai şi dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi şi art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligaţia statului de a asigura crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii, precum şi prevederile art. 20 din Constituţie prin raportare la următoarele acte internaţionale: Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, şi anume art. 1 referitor la proprietate; Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, şi anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă şi la protecţie socială şi art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, şi anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială şi asistenţa socială şi art. 52 alin. (1) privind întinderea şi interpretarea drepturilor şi principiilor.
Prin urmare, prin criticile de nelegalitate formulate reclamantul-intimat îşi manifestă nemulţumirea, în realitate, faţă de dispoziţiile de ordin substanţial cuprinse în Legea nr. 119/2010, ce constituie temeiul emiterii de către Guvern a actului administrativ contestat, iar nu faţă de normele pur tehnice, de aplicare a legii, conţinute de acest din urmă act, constatându-se astfel că actul administrativ contestat nu încalcă prevederile legale pentru a căror executare a fost emis.
În plus, H.G. nr. 737/2010 a făcut obiectul unor acţiuni privind anularea acesteia însă jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi este în sensul respingerii acestora (Decizia nr. 3.831 din 30 iunie 2011).
Conchizând, instanţa de control judiciar reţine că respectivele critici de nelegalitate invocate în cuprinsul excepţiei de nelegalitate sunt nefondate, neexistând argumente care să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 a depăşit cadrul normativ fixat prin Legea nr. 119/2010, cu forţă juridică superioară care a făcut deja obiectul controlul de constituţionalitate, sub aspectele criticate de reclamantă, constatate ca fiind constituţionale.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti şi Casa Naţională de Pensii Publice împotriva Sentinţei nr. 7.344 din 6 decembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică hotărârea atacată, în sensul că respinge excepţia de nelegalitate invocată de reclamantul P.P., ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 17 octombrie 2012.
Procesat de GGC - AM
| ← ICCJ. Decizia nr. 4118/2012. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 4174/2012. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
