ICCJ. Decizia nr. 4199/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4199/2012
Dosar nr. 1246/36/2011
Şedinţa de la 17 octombrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată reclamantul D.N. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele A.N.V. şi A.N.A.F., suspendarea Ordinului Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011, a Ordinului Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011, a preavizului nr. 38744 din 05 iulie 2011, a rezultatului examenului de testare profesională, precum şi a ordinului nr. 7396 din 02 august 2011, prin care i s-a adus la cunoştinţă eliberarea din funcţia publică teritorială de execuţie de inspector în grad profesional asistent la Biroul Vamal Constanţa Sud A., până la rămânerea definitivă a cererii în anulare formulate împotriva acestora.
Pârâta A.N.A.F. a formulat întâmpinare, prin care a arătat că cererea de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011 a rămas fără obiect, deoarece, începând cu data de 08 august 2011, acestea şi-au produs efectele, iar pe fondul cererii de suspendare a solicitat să se constate că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ pentru a fi dispusă suspendarea solicitată de reclamant.
Pârâta A.N.V. a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat: excepţia lipsei de obiect în ceea ce priveşte suspendarea preavizului nr. 38744/2011, arătând că acesta şi-a produs efectele, excepţia inadmisibilităţii, întrucât preavizul nu este un act administrativ în accepţiunea Legii nr. 554/2004, precum şi excepţia lipsei de obiect şi inadmisibilitatea cererii de suspendare a executării rezultatului examenului de testare profesională, din aceleaşi considerente mai sus-arătate.
Prin Sentinţa nr. 439 din 14 decembrie 2011 Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:
- a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011, emise de Preşedintele A.N.A.F. şi a preavizului nr. 38744 din 05 iulie 2011, emis de Preşedintele A.N.V. şi, în consecinţă, a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a executării acestor acte administrative, formulată de reclamantul D.N. în contradictoriu cu pârâtele A.N.V. şi A.N.A.F.;
- a respins excepţia lipsei de obiect şi a inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării rezultatului examenului de testare profesională, ca nefondate.
- a respins cererea de suspendare a rezultatului examenului de testare profesională,
- a admis cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011, emis de vicepreşedintele A.N.V. şi a dispus suspendarea executării acestui ordin până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii privind anularea actelor administrative sus-menţionate (Dosar nr. 1246/36/2011).
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut următoarele:
- Excepţia lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării rezultatului examenului şi a celor două ordine emise de Preşedintele A.N.A.F. este nefondată, neavând relevanţă dacă acestea au fost sau nu puse în executare.
- Excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării preavizului nr. 38744/2011 este fondată şi urmează să fie admisă, având în vedere că acest act nu poate fi supus controlului de legalitate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, întrucât nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege pentru a fi încadrat în categoria actelor administrative, aşa cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, respectiv ca fiind acte unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Referitor la cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate, curtea a constatat că este fondată în parte, pentru următoarele considerente:
Instanţa a apreciat că natura măsurii dispuse prin Ordinele nr. 2406 şi 2407/2011 şi rezultatul examenului de testare, nu constituie prin ea însăşi un caz bine justificat, iar motivele de nelegalitate invocate de reclamant presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei şi nu se circumscriu noţiunii de caz bine justificat, fiind mai degrabă aspecte de fond care pot duce la înlăturarea măsurilor dispuse numai în urma administrării de probe.
Instanţa a reţinut că suspendarea executării este o măsură de excepţie, care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire i-ar aduce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, iar a ceastă condiţie nu este îndeplinită în cazul actelor contestate în cauză, întrucât prin emiterea lor nu au cauzat un prejudiciu reclamantului, ci au constituit cadrul de reorganizare a instituţiei şi statul de funcţii.
În ceea ce priveşte suspendarea Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011, instanţa a reţinut că cererea este întemeiată, având în vedere că prin acest ordin s-a dispus, începând cu 08 august 2011, încetarea raportului de serviciu al contestatorului prin eliberare din funcţia publică teritorială de execuţie de asistent la Biroul Vamal Constanţa Sud din cadrul D.R.A.O.V. Constanţa, conform art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3), 5 din Legea nr. 188/1999 şi că această încetare creează o serioasă îndoială în privinţa măsurilor dispuse prin Ordinul nr. 7396 din 02 august 2011, întrucât nu s-a acordat un preaviz în conformitate cu dispoziţiile legale şi nici nu se poate susţine că au fost respectate dispoziţiile art. 99 pct. 6 din actul normativ menţionat.
Instanţa de fond a apreciat că preavizul nr. 38744 din 05 iulie 2011 este unul formal, care nu a permis contestatorului să beneficieze de dispoziţiile art. 99 pct. 3 şi 6 din Legea nr. 188/1999.
În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanţa a reţinut că şi aceasta este îndeplinită, întrucât prin executarea Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011, reclamantul a fost lipsit de veniturile necesare întreţinerii sale, în condiţiile în care nu a avut posibilitatea efectivă de a-şi găsi un alt loc de muncă.
Constatând că în speţă sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanţa a admis cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011 şi a dispus suspendarea executării acestuia până la pronunţarea instanţei de fond.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta A.N.V., prin D.R.A.O.V. Constanţa, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului declarat, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 7, art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., se arată că sentinţa civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.
Recurenta susţine că instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea cererii de suspendare a efectelor Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011 emis de Vicepreşedintele A.N.A.F. nu a ţinut cont de apărările formulate, ignorând cu desăvârşire susţinerile spre dovedirea situaţiei de fapt, precum şi faptul că din cuprinsul acţiunii şi din probatoriul administrat în cauză nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre cele două condiţii impuse de lege.
Recurenta apreciază că instanţa nu se poate pronunţa cu privire la legalitatea sau nelegalitatea actului a cărui suspendare se solicită decât sub riscul de a se pronunţa asupra unei problematici ce excede cadrului procesual de soluţionare a cauzei având ca obiect o cerere de suspendare a unui act administrativ şi nu o cerere în constatarea legalităţii ori nelegalităţii actului administrativ, cu toate consecinţele ce ar decurge dintr-o astfel de cerere: anularea (sau desfiinţarea) actului ori menţinerea acestuia.
Având în vedere cele arătate, în ceea ce priveşte cazul bine justificat, această condiţie nu este îndeplinită de către reclamant.
Se arată în motivele de recurs că suspendarea executării este o măsură de excepţie, care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiţie care nu a fost îndeplinită în cauză, că cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1), prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând aşadar dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi a iminenţei producerii pagubei.
Mai arată recurenta-pârâtă că pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmaţie a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susţinerilor cu privire la existenţa unui caz bine justificat şi la prevenirea producerii unei pagube iminente.
Recurenta mai consideră că sentinţa civilă recurată nu cuprinde motivele pe care se sprijină (art. 304 pct. 7 din C. proc. civ.), deoarece nu înţelege susţinerea primei instanţe conform căreia au fost încălcate prevederile art. 99 alin. (3) şi (6) din Legea nr. 188/1999, care nici măcar nu a argumentat, motivând în clar în ce fel i-au fost încălcate drepturile reclamantului.
Recurenta subliniază că potrivit alin. (3) al art. 100 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare: „(3) În cazul în care există mai mulţi funcţionari publici, se organizează examen de către autoritatea sau instituţia publică", iar la art. 105 alin. (1) din acelaşi act normativ se precizează expres: "Corpul de rezervă este format din funcţionarii publici care au fost eliberaţi din funcţia publică în condiţiile art. 99 alin. (1) lit. a) - c), e) şi g) şi este gestionat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici".
Prin urmare, apreciază recurenta, în situaţia în care raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici ar fi încetat prin eliberare din funcţia publică anterior preavizului, aceştia nu ar mai fi putut beneficia de perioada de preaviz, deoarece intrau în corpul de rezervă al funcţionarilor publici.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Actul administrativ unilateral cu caracter individual se bucură de prezumţia de legalitate, fiind el însuşi titlu executoriu.
Suspendarea actului administrativ, ca operaţiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă o situaţie de excepţie de la regula executării din oficiu şi ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anulare a actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate”.
Deci, legea impune următoarele condiţii pentru a se dispune suspendarea executării în condiţiile art. 15, raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004:
- să se ceară suspendarea executării unui act administrativ unilateral;
- să se facă dovada că s-a formulat plângerea prealabilă;
- să se facă dovada existenţei „cazului bine justificat”;
- să se facă dovada „pagubei iminente”.
Primele două condiţii sunt îndeplinite pentru că se solicită suspendarea unui act administrativ unilateral şi s-a formulat plângere prealabilă.
„Cazul bine justificat” este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În cauză, Curtea de Apel a invocat dispoziţiile art. 99 alin. (3) şi (5) din Legea nr. 188/1999 care se referă la preaviz, ca şi dispoziţiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999, însă nu pot fi reţinute aceste susţineri pentru „cazul bine justificat” în cazul ordinului de eliberare din funcţie.
În cadrul cererii de suspendare instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se limiteze numai la împrejurări de fapt sau/şi de drept care creează o îndoială puternică asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, or asemenea împrejurări nu au fost invocate de reclamant pentru a se considera îndeplinită condiţia „cazului bine justificat”.
„Paguba iminentă”, o altă condiţie ce trebuie îndeplinită cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind „prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării autorităţii publice sau a unui serviciu public”.
Şi în privinţa acestei condiţii, susţinerile sunt nefondate.
Intimatul-reclamant a invocat numai pierderi de natură financiară, dar prejudiciile cauzate de emiterea ordinului a cărui suspendare se solicită, dacă acesta va fi anulat, vor fi analizate de către instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
În cadrul cererii de suspendare se analizează numai prejudiciul material, viitor şi previzibil şi care nu ar putea fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ, instanţa va obliga şi la recuperarea prejudiciilor cauzate.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentinţa atacată şi pe cale de consecinţă va respinge acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de A.N.V., prin D.R.A.O.V. Constanţa, împotriva sentinţei civile nr. 439 din 14 decembrie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa recurată în sensul că respinge cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul D.N., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4185/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4212/2012. Contencios → |
|---|
