ICCJ. Decizia nr. 4243/2012. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4243/2012
Dosar nr. 78/32/2012
Şedinţa publică de la 19 octombrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Bacău a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a Judeţului Bacău anularea încheierii nr. 4 din 09 ianuarie 2012, emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, anularea pct. II.4, II.5, II.6, II.7, II.8 şi II.9 din decizia nr. 44 din 26 octombrie 2011 privind legalitatea angajării şi ordonanţării la plată a cheltuielilor de personal reprezentând indemnizaţii de conducere. A mai solicitat reclamanta suspendarea executării actelor administrative menţionate până la soluţionarea acţiunii pe fondul cauzei.
În motivarea acţiunii, s-a arătat că pârâta Camera de Conturi Bacău a efectuat la Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Bacău o acţiune de audit financiar asupra contului anual de execuţie al instituţiei publice.
S-a mai arătat că urmare controlului efectuat au fost constatate abateri de la legalitate şi regularitate, în baza prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice, publicat în M. Of. nr. 832/2010, s-a emis decizia nr. 44 din 26 octombrie 2011, prin care s-au dispus multe măsuri în sarcina entităţii controlate.
În temeiul prevederilor pct. 204-224 din Regulament reclamanta a formulat contestaţie împotriva deciziei nr. 44/2011, ce a fost soluţionată prin încheierea nr. 44/2011.
În cadrul aceluiaşi litigiu, instanţa a invocat, din oficiu, excepţia de nelegalitate a prevederilor pct. 227 şi 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010.
Totodată, instanţa a invocat, din oficiu, excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bacău, având în vedere faptul că actul producător de efecte juridice vătămător este decizia nr. 44/2011 emisă de Camera de Conturi a Judeţului Bacău, instituţie publică care, deşi nu are personalitate juridică, are capacitate administrativă de drept public în temeiul căreia emite actele administrative pe care Legea nr. 94/1992 le prevede în competenţa sa.
Prin întâmpinare, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă, în raport cu caracterul normativ al actului administrativ atacat care face inaplicabile prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi faţă de împrejurarea că actul atacat cu această excepţie nu depinde de fondul pretenţiilor formulate de reclamanţi.
Referitor la excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bacău, invocată de instanţă din oficiu, a arătat pârâta că în mod corect şi legal s-a prevăzut la pct. 228 din Regulament, competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de apel în soluţionarea litigiilor rezultate din activitatea Curţii de Conturi.
A mai arătat pârâta că actul atacat este o Încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităţilor centrale sunt atacate în fond la curţile de apel şi în recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. În opinia pârâtei, decizia este un act intermediar, care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile stabilite de Regulament, la pct. 204-226.
Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 64 din 22 martie 2012, a admis excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 227 şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, invocată de instanţă din oficiu.
Prin aceeaşi sentinţă a admis excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel Bacău, invocată de către instanţă din oficiu şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Cu privire la fondul excepţiei de nelegalitate, prima instanţă a reţinut că dispoziţiile analizate stabilesc norme juridice într-un domeniu a cărui reglementare se poate realiza, potrivit Constituţiei, numai prin lege, aşa cum este cel al stabilirii competenţei instanţelor judecătoreşti, încălcându-se prevederile constituţionale şi legale şi înfrângându-se astfel principiul ierarhiei actelor normative.
A apreciat astfel că dispoziţiile din cuprinsul Regulamentului analizate pe calea excepţiei de nelegalitate contravin dispoziţiilor art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate, iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 desemnează instanţele specializate.
Regulamentul adoptat de Plenul Curţii de Conturi este un act administrativ, emis în vederea executării legii, în speţă a Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, întrucât aşa cum rezultă şi din titlul său, au fost aprobate norme proprii privind activitatea specifică a Curţii de Conturi, iar stabilirea competenţei materiale a instanţelor nu intră în categoria acestor norme privind activitatea specifică a Curţii de Conturi.
Referitor la excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel Bacău, prima instanţă a reţinut următoarele:
Obiectul litigiului constă în anularea încheierii nr. 4 din 09 ianuarie 2012, emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, anularea pct. II.4, II.5, II.6, II.7, II.8 şi II.9 din decizia nr. 44 din 26 octombrie 2011 privind legalitatea angajării şi ordonanţării la plată a cheltuielilor de personal reprezentând indemnizaţii de conducere, suspendarea executării actelor administrative menţionate până la soluţionarea acţiunii pe fondul cauzei.
În speţă, decizia atacată a fost emisă de Camera de Conturi a judeţului Bacău şi fiind un act administrativ emis de o autoritate publică locală competenţa de soluţionare aparţine Tribunalului Bacău, faţă de dispoziţiile art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora pentru determinarea competenţei materiale a instanţelor de contencios administrativ au fost stabilite două criterii: criteriul poziţiei în sistemul autorităţilor publice a emitentului actului şi criteriul valoric în cauzele fiscale.
Recursul exercitat în cauză
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pentru motive încadrate în drept în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În ceea ce priveşte inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, recurenta a arătat, în esenţă, că, potrivit dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, numai actul administrativ unilateral cu caracter individual poate forma obiectul excepţiei de nelegalitate, iar nu şi actul administrativ unilateral cu caracter normativ, categorie din care face parte Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010.
Pe fondul excepţiei de nelegalitate, recurenta a susţinut că, în raportat cu dispoziţiile art. 8 alin. (2) şi art. 10 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi este o autoritate publică centrală, cu structură organizatorică unică şi integrată din care fac parte şi structurile teritoriale, lipsite de capacitate juridică, ceea ce justifică faptul că aparţine Curţii de apel competenţa de soluţionare a contestaţiei împotriva încheierilor emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, care emană de la o autoritate publică centrală, astfel că dispoziţiile în discuţie nu instituie o nouă competenţă materială şi nu contravin prevederilor art. 10 din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate, în princiapal, ca inadmisibilă, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.
Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Argumentele de fapt şi de drept relevante
Excepţia de nelegalitate vizează prevederile art. 227 şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate
Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică şi istorico-teleologică a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Evoluţia în timp a actualei legi a contenciosului administrativ şi însăşi terminologia uzitată în textele ce reglementează excepţia de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepţiei de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenţei legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal şi abstract.
Totodată, nu poate fi ignorată, în această privinţă, practica judiciară constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, care s-a pronunţat în mod repetat în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior, cât şi ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
Interpretând legea naţională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituţia României, într-un sens care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, Înalta Curte reţine că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-şi orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi, aşa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înţelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudenţă uniformă, care să asigure celor implicaţi în procedurile judiciare posibilitatea de a-şi regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile şi interesele legitime să nu fie atinse în substanţa lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).
În ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate
Obiectul excepţiei de nelegalitate vizează dispoziţiile art. 227 şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 130/2010.
Potrivit dispoziţiilor art. 204 şi 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României nr. 832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi judeţene se poate formula contestaţie în termen de 15 zile, care „suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia”.
În raport de dispoziţiile legale menţionate, se reţine că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligaţiei executării este decizia structurii Curţii de Conturi prin care se respinge integral sau parţial contestaţia, acesta fiind actul care îndeplineşte cerinţele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Este adevărat că regulamentul menţionat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor judeţene ale Curţii de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Conform pct. 228 din Regulament „ Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile Legii contenciosului administrativ. ”
Potrivit art. 140 din Constituţia României, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate, „în condiţiile legii organice”, iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competenţa instanţelor specializate, legalitatea normelor de competenţă cuprinse la pct. 228 din Regulament, urmează a fi analizată în raport cu dispoziţiile cu forţă juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege organică.
În interpretarea şi aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut, cu caracter unitar, că aceste dispoziţii instituie două criterii de determinare a competenţei materiale a instanţei de fond: criteriul poziţionării în cadrul sistemului administraţiei publice (rangul autorităţii centrale sau locale) a autorităţii publice emitente a actului atacat şi criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuţiei sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.
Or, actele emise de Curtea Conturi nu sunt acte administrativ-fiscale în sensul dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea instanţei competente.
Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorităţii emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, act juridic suspus executării şi care poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ.
Din interpretarea prevederilor pct. 210 din Regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care conţine măsurile de restabilire a legalităţii şi regularităţii este decizia camerei de conturi judeţene, iar încheierea este actul prin care este soluţionată contestaţia administrativă prealabilă sesizării instanţei.
Aşa fiind, nu pot fi primite susţinerile recurentei referitoare la faptul că actul contestat este încheierea pronunţată de Curtea de Conturi prin care se soluţionează contestaţia împotriva deciziei emise de camera de conturi judeţeană şi care, fiind emisă de o autoritate publică centrală, atrage competenţa Curţii de apel în sensul dispoziţiilor pct. 223 lit. e) şi pct. 228 din Regulament şi al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Prin urmare, în acest caz, este aplicabil criteriul poziţionării autorităţii emitente în sistemul administraţiei publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităţilor publice locale şi judeţene sunt în competenţa tribunalelor, iar cele privind actele autorităţilor publice centrale, în competenţa Curţii de apel
Aceasta întrucât, pe de o parte, autoritatea emitentă a deciziei este o cameră judeţeană de conturi şi, pe de altă parte, în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică, competenţa de soluţionare a acţiunii în contencios administrativ aparţine tribunalului, iar nu Curţii de apel, aşa cum se prevede în cuprinsul art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulament, contrar normelor de competenţă instituite prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Concluzionând, Înalta Curte constată că prima instanţă în mod corect a reţinut că prevederile respective din Regulament, stabilind alte norme de competenţă, contravin dispoziţiilor cu forţă juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Referitor la soluţia de declinare a competenţei de soluţionare a cauzei
Înalta Curte reţine faptul că actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, act juridic suspus executării şi care poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ este decizia emisă de camera de conturi judeţeană.
Prin urmare, în condiţiile în care, prin admiterea excepţiei de nelegalitate, nu s-a ţinut seama de prevederile constatate nelegale ale pct. 227 şi 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, în aplicarea normei de competenţă de la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în mod corect Curtea de apel a determinat instanţa competentă material şi teritorial, apreciind că actul contestat emană de la o autoritate publică locală, respectiv camera de conturi judeţeană, având în vedere şi faptul că sediul reclamanţilor se află în circumscripţia instanţei respective.
Nu pot fi primite nici criticile recurentei referitoare la lipsa capacităţii juridice a camerei de conturi judeţeană întrucât în materia contenciosului administrativ, în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 554/2004, instanţa competentă se determină în funcţie de rangul central sau local al autorităţii publice emitente a actului administrativ.
Or, în cauză, aşa cum s-a arătat, actul administrativ care produce efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 este decizia emisă de camera de conturi judeţeană, care are capacitate de drept administrativ, fiind entitatea competentă să emită actul respectiv, şi care este o autoritate publică locală în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, fiind o structură fără personalitate juridică ce exercită în unitatea administrativ-teritorială atribuţiile Curţii de Conturi.
În fine, Înalta Curte are în vedere faptul că, potrivit art. 158 alin. (3) C. proc. civ., hotărârea Curţii de apel nu este supusă niciunei căi de atac, considerentele instanţei de control judiciar sub acest aspect sunt prezentate în considerarea faptului că soluţia de declinare a competenţei decurge din faptul că, potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanţa nu a ţinut seama de dispoziţiile constatate nelegale, în procedura excepţiei de nelegalitate, ale pct. 227 şi 228 din Regulament.
Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 304 pct. 9 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei nr. 64 din 22 martie 2012 a Curţii de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 19 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 545/2012. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 431/2012. Contencios → |
|---|
