ICCJ. Decizia nr. 4700/2012. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4700/2012
Dosar nr. 3576/115/201
Şedinţa publică de la 9 noiembrie 2012
Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 1002 din 30 noiembrie 2011 a Tribunalului Caraş - Severin, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanţii Municipiul Reşiţa prin Primar, Serviciul Domeniul Public D.A.D.P.P. al municipiului Reşiţa, S.P.D.I.T., Serviciul Public Poliţia Locală, S.P.D.A.S., S.P.Î.R.P. Consiliului Local, Biblioteca Judeţeană P.I., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraş-Severin, în favoarea Curţii de Apel Timişoara.
În motivarea soluţiei, Tribunalul Caraş-Severin a reţinut că prin cererea înregistrată la 18 octombrie 2011, reclamanţii anterior menţionaţi au chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraş-Severin, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună anularea următoarelor acte ca netemeinice şi nelegale:
- Încheierea din 22 septembrie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul de coordonare a verificării bugetelor unităţilor administrativ teritoriale înregistrată la Registratura Generală din 4 octombrie 2011;
- Decizia nr. 12 din 10 iunie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraş-Severin, înregistrată la sediul municipiului Reşiţa la 15 iunie 2011, privind înlăturarea deficienţelor constatate în Raportul de audit din 31 martie 2011, încheiat în urma acţiunii de verificare ”Auditul financiar asupra conturilor anuale de execuţie bugetară ale U.A.T. a Municipiului”;
- Raportul de Audit Financiar din 31 martie 2011, încheiat în urma acţiunii de verificare ”cod 2001 Auditul financiar asupra conturilor anuale de execuţie bugetară ale U.A.T. a Municipiului”, efectuată la U.A.T.M. Reşiţa şi a procesului verbal de constatare din 31 martie 2011, emise de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraş-Severin.
În motivarea cererii, s-a susţinut că auditorii externi au considerat că în anul 2010, pentru personalul angajat în cadrul aparatului de specialitate al Primarului Mun. Reşiţa, la S.P.D.C.E.P. Reşiţa, care a avut personalitate juridică până la data de 12 august 2010, precum şi la cei 9 ordonatori terţiari de credite finanţaţi din bugetul local (Municipiul Reşiţa prin primar, S.D.P.D.A.D.P.P. al municipiului Reşiţa, S.P.D.I.T., S.P.D.A.S., S.P.Î.R.P. Consiliului Local, Centrul de zi „M.”, C.S.M.Ş., Biblioteca Judeţeană P.I.), au fost efectuate plăţi nelegale sub forma sporului de dispozitiv şi a sporului de fidelitate acordate doar în baza contractului colectiv de muncă, dar potrivit art. 30 din Legea nr. 130/ 1996 privind contractul colectiv de muncă, rep. cu modificările şi completările ulterioare, ”executarea contractului de muncă este obligatorie pentru părţi, neîndeplinirea obligaţiilor asumate prin contractul colectiv de muncă atrage răspunderea părţilor care se fac vinovate de aceasta”.
Reclamantul a invocat Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice - Anexa I/III, art. 3, lit. c), O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariului acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, art. 5, art. 6, art. 329 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., H.G. nr. 1860/ 2006, privind drepturile şi obligaţiile personalului autorităţilor şi instituţiilor publice pe perioada delegării şi detaşării în altă localitate, precum şi în cazul deplasării, în cadrul localităţii, în interesul serviciului, Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală rep., cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 273/2006, privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 130/1996, privind contractul colectiv de muncă, cu modificările şi completările ulterioare.
Pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraş-Severin a formulat întâmpinare prin care invocat excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Caraş-Severin, în principal, iar în subsidiar excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor.
Astfel, privind excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Caraş-Severin a susţinut că în speţa de faţă competenţa materială ratione materiae de soluţionare a acţiunii aparţine Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, faţă de faptul că acţiunea dedusă judecăţii a fost înregistrată pe rolul instanţei de judecată în anul 2011, ulterior intrării în vigoare a noului Regulament privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi din 4 noiembrie 2010 şi publicat în M. Of. nr. 832 din 13 decembrie 2010. Potrivit dispoziţiilor 3 din Hotărârea din 04 noiembrie 2010 Regulamentul a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2011.
Faţă de excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor pârâta susţine că partea interesată să solicite anularea deciziei contestate este entitatea audiată, respectiv U.A.T. a Municipiului Reşiţa în sarcina conducerii căreia au şi fost stabilite măsurile dispuse prin decizie şi nu ordonatorii terţiari.
Procedând la soluţionarea cu prioritate a excepţiei de necompetenţă materială, invocată în cauză, conform dispoziţiilor art. 137 alin. (1) C. proc. civ., instanţa reţine următoarele:
Raportat la speţă, Tribunalul a reţinut că, noul Regulament privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi din 4 noiembrie 2010 şi publicat în M. Of. nr. 832 din 13 decembrie 2010 a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2011, potrivit prevederilor indicate la pct. 228 din Regulament, se stipulează ”Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal, din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ”.
De asemenea, la punctul 229 se prevede că, ”Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanţei”.
Aceste reglementări au caracter special şi se aplică cu prioritate faţă de reglementările generale, inclusiv sub aspectul competenţei materiale privind soluţionarea unor cauze ce privesc actele administrative emise de structurile Curţii de Conturi.
Prezenta acţiune s-a înregistrat pe rolul instanţei la data de 21 octombrie 2011, mai exact după intrarea în vigoare a normei legale la care s-a făcut referire, motiv pentru care, în baza art. 158 alin. (3) Cod. proc. civ., instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Caraş-Severin şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara.
Prin sentinţa civilă nr. 337 din 28 mai 2012 a Curţii de Apel Timişoara a fost admisă excepţia necompetenţei materiale şi declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Caraş-Severin, constatându-se ivit conflictul negativ de competenţă a trimis dosarul la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în vederea soluţionării conflictului.
Pentru a motiva această soluţie, instanţa de fond a reţinut că în cauză este atacat actul emis de Camera de Conturi a Judeţului Caraş - Severin, respectiv Decizia nr. 12 din 10 iunie 2011.
Potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Faptul că împotriva Deciziei nr. 12 din 10 iunie 2011 emisă de Camera de Conturi a Judeţului Caraş - Severin s-a formulat contestaţie în procedura administrativă, fiind emisă Încheierea din 22 septembrie 2011 a Curţii de Conturi, nu are ca efect schimbarea competenţei materiale prevăzute de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Concluzia se impune întrucât măsurile contestate în prezenta cauză sunt dispuse de o autoritate de nivel judeţean. Cu alte cuvinte, actele administrative care produc efecte juridice sunt procesul verbal din 31 martie 2011 şi Decizia nr. 12 din 10 iunie 2011, emise de Camera de Conturi Caraş-Severin, iar nu încheierea prin care s-a soluţionat contestaţia în procedura administrativă.
De asemenea, nu s-a reţinut în cauză incidenţa pct. 228 din Regulamentul Curţii de Conturi, care ar stipula competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor în favoarea secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate. Şi aceasta întrucât acest regulament intră în conflict cu norma imperativă a art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Altfel spus, Curtea, verificându-şi propria competenţă a observat că, pe de o parte, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004 prevăd competenţa tribunalelor în primă instanţă, iar, pe de altă parte, dispoziţiile Regulamentului Curţii de Conturi prevăd competenţa Curţilor de apel. Existând două norme contradictorii, s-a aplicat cea cu forţă juridică superioară, respectiv norma înscrisă în lege, în defavoarea normei înscrise în Regulamentul Curţii de Conturi, regulament care este doar un act administrativ. Este adevărat că actul administrativ menţionat are şi caracter normativ, fiind un regulament care priveşte organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, însă un act administrativ, fie el şi cu caracter normativ, nu poate modifica o lege.
Dacă legiuitorul (iar nu Plenul Curţii de Conturi care a aprobat regulamentul) ar fi intenţionat să schimbe competenţa de soluţionare a litigiilor izvorâte din activitatea Curţii de Conturi, care până la modificarea regulamentului reveneau tribunalului, ar fi făcut-o printr-o dispoziţie legală având aceeaşi forţa juridică precum cea a legii care instituie competenţa. Această concluzie rezultă şi din sintagma „dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”, folosită în partea finală a alin. (1) art. 10 din Legea nr. 554/2004, textul arătând în mod expres că de la dispoziţiile art. 10 se poate deroga doar prin lege organică specială.
În privinţa personalităţii juridice a camerelor de conturi, Curtea a reţinut că existenţa sau dimpotrivă lipsa acesteia este lipsită de relevanţă întrucât în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul civil, ceea ce are importanţă este capacitatea administrativă, respectiv capacitatea de a emite anumite acte administrative.
Revenind la dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, Curtea a constatat că acestea cuprind şi criteriul valoric în vederea determinării competenţei materiale, însă dispoziţiile menţionate operează cu criteriul valoric doar în cazul litigiilor care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora. În cauză actele contestate se referă la prejudiciul produs bugetului local prin acordarea unor drepturi salariale apreciate de auditorii publici ca fiind nelegale, prin efectuarea unor cheltuieli apreciate ca nejustificate şi prin executarea unor lucrări apreciate ca fiind necorespunzătoare, sume care în mod evident nu se încadrează în noţiunea de taxe, impozite, contribuţii şi datorii vamale.
Pe cale de consecinţă, excepţia a fost admisă şi, constatând că aceasta este de ordine publică, potrivit art. 159 pct. 2 C. proc. civ., Curte a declinat competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Tribunalului Caraş - Severin, potrivit art. 158 alin. (1) C. proc. civ.
Întrucât în cauză îşi declină competenţa reciproc atât Tribunalul Caraş - Severin cât şi Curtea de Apel Timişoara, constatându-se ivit conflictul negativ de competenţă, potrivit art. 22 pct. 3 C. proc. civ, instanţa a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea acestui conflict, în temeiul art. 21 C. proc. civ.
Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 20 alin. (1), art. 21 şi art. 22 alin. (3) C. proc. civ., va pronunţa, în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, regulatorul de competenţă şi va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Caraş – Severin, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Petru a soluţiona conflictul negativ de competenţă, în raport cu actele depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte reţine că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea încheierii din 22 septembrie 2011 a Curţii de Conturi a României, prin care s-a soluţionat contestaţia formulată împotriva Deciziei nr. 12 din 10 iunie 2011a Camerei de Conturi Caraş - Severin.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, noţiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
În raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) menţionate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării şi care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanţei de contencios administrativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 204 şi 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi judeţene se poate formula contestaţie în termen de 15 zile, care „suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia”.
În raport de dispoziţiile legale menţionate, se reţine că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligaţiei executării, este decizia structurii teritoriale a Curţii de Conturi, acesta fiind actul care îndeplineşte cerinţele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Este adevărat că regulamentul menţionat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor judeţene ale Curţii de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Potrivit art. 228 din acelaşi regulament, „competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal, din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate în condiţiile Legii contenciosului administrativ”.
Referindu-se la competenţa instanţelor de contencios administrativ, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Dat fiind faptul că dispoziţiile din regulament menţionate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenţei materiale de soluţionare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecăţii, acesta fiind emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, respectiv de o autoritate publică judeţeană.
Dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios administrativ.
De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004, se poate deroga doar prin dispoziţii speciale cuprinse într-o lege organică specială.
Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se impune a se stabili competenţa materială în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În concluzie, faţă de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ţinând seama de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 C. proc. civ., stabileşte că revine competenţa materială de soluţionare a cauzei tribunalului, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, ca autoritate publică judeţeană.
În altă ordine, chiar dacă soluţiile în ceea ce priveşte excepţiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părţile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu caracter irevocabil, a fost soluţionată în sensul admiterii excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, întăreşte argumentele expuse anterior cu privire la competenţa materială de soluţionare a unor astfel cauze. De asemenea, şi prin Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a constatat nelegalitatea aceloraşi dispoziţii.
De altfel, Înalta Curte a stabilit, prin mai multe decizii pronunţate ca regulator de competenţă, că revine competenţa materială şi teritorială de soluţionare a acestor cauze tribunalelor (ex. Decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr. 5658/2011, Decizia nr. 498 şi nr. 499/2012), impunându-se crearea unei jurisprudenţe unitare în ceea ce priveşte judecarea acestora.
În consecinţă, având în vedere considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 22 alin. (3) şi (5) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Caraş-Severin, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe Municipiul Reşiţa prin reprezentant legal Primar, S.P.D.A.D.P.P. al Municipiului Reşiţa, S.P.D.I.T., S.P.P.L., S.P.D.A.S., S.P.Î.R.P. Consiliului Local, Biblioteca Judeţeană P.I., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Caraş-Severin, în favoarea Tribunalului Caraş-Severin, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 noiembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4692/2012. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 4701/2012. Contencios. Conflict de... → |
|---|
