ICCJ. Decizia nr. 475/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 475/2012
Dosar nr. 48993/3/2010
Şedinţa publică de la 2 februarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a civilă, conflicte de muncă şi asigurări sociale, reclamantul B.A., în contradictoriu cu pârâta Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti, a solicitat anularea Deciziei nr. 232153/20 august 2010 emisă de Casa Locală de Pensii Sector 2 privind recalcularea pensiei de serviciu.
În cadrul litigiului respectiv, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
Prin Încheierea de şedinţă din data de 6 iunie 2011, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, Tribunalul Bucureşti a dispus sesizarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată de reclamant.
2. Soluţia pronunţată de Curtea de apel cu privire la excepţia de nelegalitate
Prin Sentinţa civilă nr. 4889 din 06 septembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantul B.A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti şi Casa Naţională De Pensii Publice, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că este neîntemeiată susţinerea reclamantului că H.G. nr. 737/2010 încalcă dispoziţiile art. 44 din Constituţie şi reglementările europene care ocrotesc dreptul de proprietate, având în vedere că Legea nr. 119/2010 a făcut obiectul unor excepţii de neconstituţionalitate respinse prin Deciziile Curţii Constituţionale nr. 871 din 25 iunie 2010 şi nr. 873 din 25 iunie 2010.
Instanţa a avut în vedere că, prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională a reţinut că dispoziţiile Legii nr. 119/2010 sunt constituţionale în raport cu prevederile art. 44 din Constituţie şi ale art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, iar, prin Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010, instanţa de contencios constituţional a reţinut că dispoziţiile art. 1 lit. a), b) şi d) - i) şi art. 2 - 12 din Legea nr. 119/2010 sunt constituţionale, iar dispoziţiile art. 1 lit. c) din aceeaşi lege sunt neconstituţionale în raport cu prevederile art. 124 alin. (3) şi art. 132 alin. (1) din Constituţie.
Pornind de la aspectele reţinute de Curtea Constituţională, instanţa de fond a apreciat că, atâta timp cât actul normativ de bază - Legea nr. 119/2010 - nu încalcă normele constituţionale, întrucât dreptul la pensie vizează pensia obţinută în sistemul general de pensionare, neexistând un drept constituţional la pensia specială, deci la suplimentul financiar acordat de stat, iar partea necontributivă a pensiei de serviciu este un drept câştigat doar cu privire la prestaţiile de asigurări sociale realizate până la data intrării în vigoare a noii legi, nu se poate concluziona că H.G. nr. 737/2010 prezintă elementele de nelegalitate invocate de reclamant.
Curtea de apel a mai reţinut că instanţa de contencios constituţional a analizat Legea nr. 119/2010 şi sub aspectul respectării art. 20 din Constituţie prin raportare la Declaraţia Universală a Drepturilor Omului (art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă şi la protecţia socială şi art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent), dar şi la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. 1 privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. 1 privind securitatea socială şi asistenţa socială şi art. 52 alin. 1 privind întinderea şi interpretarea drepturilor şi principiilor).
În consecinţă, instanţa a apreciat că nu se poate reţine că H.G. nr. 737/2010 contravine dispoziţiilor din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene şi celor cuprinse în Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, enumerate în motivarea excepţiei, care coincid cu cele în raport de care au fost formulate criticile de neconstituţionalitate apreciate neîntemeiate.
3. Recursul declarat de reclamantul B.A.
Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de apel a declarat recurs reclamantul B.A., care a criticat-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.
Printr-o primă critică din recurs, recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond nu a avut în vedere niciunul dintre motivele invocate în susţinerea excepţiei de nelegalitate.
Susţine recurentul-reclamant că nelegalitatea H.G. nr. 737/2010 este recunoscută prin faptul că a fost abrogată de art. 4 din O.U.G. nr. 59/2011, prin expunerea de motive la respectiva ordonanţă de urgenţă. În aceste condiţii, recurentul-reclamant susţine că pot fi supuse controlului de legalitate şi actele administrative abrogate, aşa cum s-a reţinut în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Arată recurentul că H.G. nr. 737/2010 contravine prevederilor legii în baza cărora i-a fost calculat pensia de serviciu, prevederi care erau în vigoare la data emiterii şi aplicării hotărârii de Guvern şi care au fost abrogate abia la data de 01 noiembrie 2011, prin art. 196 din Legea nr. 263/2010.
De asemenea, recurentul consideră că instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că prevederile H.G. nr. 737/2010 devin lipsite de obiect în raport cu prevederile art. 2 lit. a) şi art. 3 din O.U.G. nr. 67/2007 şi faţă de dispoziţiile art. 194 din Legea nr. 263/2010.
Totodată, recurentul critică faptul că instanţa nu a ţinut seama de împrejurarea că H.G. nr. 737/2010 contravine jurisprudenţei Secţiilor Unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în ceea ce priveşte drepturile dobândite.
Sub un alt aspect, recurentul arată, în notele scrise depuse la dosar, că prevederile H.G. nr. 737/2010 sunt nelegale în raport cu prevederile art. 148 alin. (2), (3) şi (4) din Constituţie şi ale reglementărilor europene care trebuie să fie aplicate cu preeminenţă. În acest sens, se invocă Raportul reuniunii de consultare privind încadrarea sistemelor speciale de asigurări sociale şi/sau de pensii în sistemele de securitate socială legate de profesie, aşa cum sunt definite în Directiva 86/378/EEC, modificată prin Directiva 96/97/EC şi se susţine că este obligatorie aplicarea directivelor, precum şi a prevederilor O.U.G. nr. 67/2007. În acest sens, recurentul invocă dispoziţiile art. 14 din Directiva 2006/54/CE a Parlamentului European şi a Consiliului.
Mai susţine recurentul-reclamant că aspectele de politică economică reţinute de Curtea Constituţională în motivarea Deciziei nr. 871/2010 rămân în afara reglementărilor europene în domeniul pensiilor în raport cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în cauzele C-385/08 şi C-386/08 şi afirmă că H.G. nr. 737/2010 face parte dintr-un mecanism de anulare a obligaţiilor fixate statutului român prin Raportul reuniunii de consultare menţionat anterior, de care statul s-a derobat prin adoptarea Legii nr. 119/2010.
În final, recurentul-reclamant invocă faptul că revine judecătorului naţional competenţa de aplicare cu prioritate a dreptului comunitar/în sensul celor reţinute de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C-314/08, Hotărârea din 19 noiembrie 2009.
La termenul de judecată din data de 2 februarie 2012, recurentul-reclamant invocă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 99 lit. a) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor/astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 3 din Legea nr. 24/2012 care se referă la răspunderea disciplinară a magistratului pentru nerespectarea deciziilor Curţii Constituţionale. Susţine că cererea de chemare în judecată se întemeiază pe preeminenţa dreptului comunitar/iar judecătorul fondului a avut în vedere, la pronunţarea soluţiei atacate, dispoziţiile Curţii Constituţionale prin care s-a constatat constituţionalitatea Legii nr. 119/2010. Apreciază că excepţia invocată este admisibilă/fiind îndeplinite condiţiile art. 29 alin. 1 din Legea nr. 47/1992 şi solicită sesizarea Curţii Constituţionale în vederea soluţionării excepţiei invocate.
4. Apărarea intimatei-pârâte Casa Naţională de Pensii Publice
Intimata-pârâtă Casa Naţională de Pensii Publice a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă că H.G. nr. 737/2010 este legală, fiind emisă în temeiul dispoziţiilor art. 108 din Constituţie şi art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.
5. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale şi asupra recursului formulat
5.1. Examinând admisibilitatea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu privire la textul criticat cu excepţia de neconstituţionalitate, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite toate condiţiile impuse prin art. 29 alin. (1) - (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.
Potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992: "Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia."
Condiţia relevanţei excepţiei, care impune ca normele criticate să aibă incidenţă în soluţionarea cauzei respective, nu trebuie analizată in abstracta şi dedusă din orice fel de tangenţă a prevederilor legale în discuţie cu litigiul aflat pe rolul instanţei.
Astfel se impune o analiză riguroasă, în care să fie luat în calcul interesul procesual al rezolvării excepţiei de neconstitutionalitate, prin prisma elementelor cadrului procesual şi a stadiului concret în care se află litigiul.
Faţă de obiectul cererii de chemare în judecată, având în vedere considerentele reţinute de Curtea de apel în cuprinsul Sentinţei civile nr. 4889 din 06 septembrie 2011 şi analizând motivele de recurs invocate, Înalta Curte apreciază că se impune respingerea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 99 lit. ş) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 3 din Legea nr. 24/2012 reţinând că prin motivele invocate de recurent nu se aduc critici de neconstitutionalitate a prevederilor legale respective, precum şi faptul că dispoziţiile invocate nu au legătură cu fondul cauzei, nefiind îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.
5.2. Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.
În cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate analizează concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, "în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului".
În temeiul acestor prevederi legale, precum şi al dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
Aşa cum o arată şi titlul actului administrativ normativ contestat, prin conţinutul acestuia se reglementează "metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor", constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispoziţiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuţie."
H.G. nr. 737/2010 nu conţine, aşadar, principii sau norme de drept substanţial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 şi nr. 119/2010, dispoziţiile acestui din urmă act normativ constituind şi temeiul legal al emiterii actului administrativ contestat.
Aceasta rezultă din însuşi conţinutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul şi sfera de reglementare a actului emis în temeiul şi aplicarea acestei legi, respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza cărora să se realizeze operaţiunea de transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înţelesul Legii nr. 19/2000; H.G. nr. 737/2010 îndeplineşte, deci, o simplă funcţie metodologică (tehnică) iar nu un rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate de recurentul-reclamant, care prin criticile aduse vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010, criticile neputând fi, însă, transpuse în procedurale control a legalităţii actului administrativ contestat.
Rolul Hotărârii Guvernului nr. 737/2010, precum şi sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispoziţiilor actului legislativ cu forţă juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat şi ale cărei dispoziţii nu le încalcă.
Or, prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea constituţională a statuat că dispoziţiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituţionale, instanţa constituţională analizând legea respectivă inclusiv din perspectiva prevederilor şi principiilor constituţionale şi comunitare invocate în speţa de faţă, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai şi dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi şi art 135 alin. (2) lit. f) privind obligaţia starului de a asigura crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii, precum şi prevederile art. 20 din Constituţie prin raportare la următoarele acte internaţionale: Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru "apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, şi anume art. 1 referitor la proprietate; Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, şi anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă şi la protecţie socială şi art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, şi anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială şi asistenţa socială şi art. 52 alin. (1) privind întinderea şi interpretarea drepturilor şi principiilor.
Faţă de cele prezentate se va reţine că, prin criticile de nelegalitate formulate, reclamantul-recurent îşi manifestă nemulţumirea, în realitate, faţă de dispoziţiile de ordin substanţial cuprinse în Legea nr. 119/2010, ce constituie temeiul emiterii de către Guvern a actului administrativ contestat, iar nu faţă de normele pur tehnice, de aplicare a legii, conţinute de acest din urmă act.
Cu referire la criticile raportate la dispoziţiile O.U.G. nr. 59/2001, Înalta Curte reţine că abrogarea H.G. nr. 737/2010 prin O.U.G. nr. 59/2011, ca eveniment de tehnică legislativă intervenit după intrarea în vigoare a actului respectiv, nu este de natură a demonstra nelegalitatea respectivei hotărâri a Guvernului. De altfel, în debutul ordonanţei de urgenţă care conţine expunerea motivelor care au fundamentat adoptarea actului nu sunt identificate elemente care să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 este nelegală. Totodată, aşa cum s-a reţinut anterior, legalitatea H.G. nr. 737/2010 se analizează în raport cu dispoziţiile actelor normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, astfel că un act normativ ulterior, cum este O.U.G. nr. 59/2011, nu poate fundamenta ideea că actul administrativ cu caracter normativ emis anterior şi în baza unei alte reglementări ar fi fost emis în mod nelegal.
Cu referire la critica din recurs în sensul că H.G. nr. 737/2010 contravine principiului drepturilor câştigate, instanţa are în vedere faptul că problema atingerii aduse acestui principiu a fost analizată şi de Curtea Constituţională care, în considerentele Deciziei nr. 873/2010, a argumentat că Legea nr. 119/2010, în temeiul şi pentru executarea căreia a fost adoptată H.G. nr. 737/2010, nu contravine acestui principiu (pct. I paragrafele 3 şi 4 din motivarea Deciziei nr. 873/2010 a Curţii Constituţionale).
Susţinerile din recurs, întemeiate pe Directiva Consiliului Comunităţilor Europene 86/378/CEE din 24 iulie 1986 şi Directiva 2006/54/CE a Parlamentului European şi a Consiliului Uniunii Europene, nu pot fi primite atâta timp cât cele două acte reglementează punerea în aplicare a principiului egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei în cadrul regimurilor profesionale de securitate socială, iar H.G. nr. 737/2010 nu cuprinde nicio dispoziţie care să prevadă vreo distincţie între bărbaţi şi femei cu privire la dreptul la pensie, astfel că nu se poate reţine existenţa vreunui motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat sub aspectul nerespectării celor două directive.
Sub acest aspect, Înalta Curte are în vedere şi faptul că, în considerentele Deciziei nr. 873/2010, Curtea Constituţională a reţinut că nici dispoziţiile Legii nr. 119/2010 nu intră în conflict cu Directiva 96/97/CE a Consiliului Uniunii Europene de modificare a Directivei 86/378/CEE, "care creează cadrul legal la nivelul Uniunii Europene pentru ca statele membre, în considerarea locului şi a rolului unui anumit sector profesional să stabilească pentru acesta un regim profesional de securitate socială, cu respectarea principiului egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei". Astfel fiind, atâta timp cât actul normativ cu forţă juridică superioară nu intră în conflict cu actul european menţionat, nici actul administrativ subsidiar - H.G. nr. 737/2010 - emis pentru executarea şi în limitele impuse de actul de bază (Legea nr. 119/2010) nu contravine reglementării respective.
Aşa fiind, constatându-se că actul administrativ contestat nu încalcă prevederile legale pentru a căror executare a fost emis şi că în mod just, prima instanţă a apreciat că este neîntemeiată excepţia de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 737/2010, recursul va fi respins, cu consecinţa menţinerii sentinţei atacate ca fiind temeinică şi legală.
Mai mult, H.G. nr. 737/2010 a făcut obiectul unor acţiuni privind anularea acesteia, însă jurisprudenţa constantă a instanţei de recurs de contencios administrativ este în sensul respingerii acestora (exemplu Decizia nr. 3831 din 30 iunie 2011).
Astfel, în acest context, criticile de nelegalitate invocate în cuprinsul excepţiei de nelegalitate sunt nefondate, neexistând argumente care să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 a depăşit cadrul normativ fixat prin Legea nr. 119/2010, cu forţă juridică superioară care a făcut deja obiectul controlul de constituţionalitate, sub aspectele criticate de reclamant, constatate ca fiind constituţionale.
De altfel, şi jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010 este în sensul respingerii acestei excepţii (exemplu Deciziile nr. 2164/2012, nr. 613/2012, nr. 335/2012, nr. 3897/2012 şi nr. 1865/2011), soluţia instanţei de recurs înscriindu-se în cerinţele scopului final al actului de justiţie şi anume, acela de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii.
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispoziţiilor art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. 1 teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamant ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 99 lit. ş) din Legea nr. 303/2004, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 3 din Legea nr. 24/2012.
Respinge recursul declarat de B.A. împotriva Sentinţei civile nr. 4889 din 06 septembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 februarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4756/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4737/2012. Contencios. Litigii Curtea de... → |
|---|
