ICCJ. Decizia nr. 815/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 815/2012
Dosar nr. 763/54/2011
Şedinţa publică de la 17 februarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond
Reclamanta B. (P.) E.M. a solicitat Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal, anularea Dispoziţiei nr. 2.434 din 21 iunie 2010 emisă de Municipiul Băileşti, prin care i-a fost imputată suma de 8.896 RON reprezentând indemnizaţia majorată cu 75% (6902 RON) şi foloase nerealizate (1994 RON), cerere care face obiectul dosarului nr. 19256/63/2010.
În cadrul acestui litigiu a fost invocată excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 17 din 4 iunie 2010 a Curţii de Conturi a României - Camera Judeţeană de Conturi Dolj şi a procesului-verbal de constatare nr. 12750 din 3 mai 2010.
Prin Încheierea din 31 martie 2011 a Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost sesizată Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea acestei excepţii în raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 deoarece soluţionarea cauzei depinde de cele două acte a căror nelegalitate a fost invocată.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 461 din 12 octombrie 2011 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă.
În motivarea soluţiei au fost invocate dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 5 alin. (2) din acelaşi act normativ şi din interpretarea lor s-a desprins ideea că pot forma obiectul excepţiei de nelegalitate numai actele administrative care pot forma şi obiectul unei acţiuni directe în contencios administrativ, iar nu şi cele exceptate, căci procedura excepţiei de nelegalitate nu a fost reglementată de legiuitor pentru a crea o cale de evitare a unei proceduri judiciare speciale.
Excepţia de nelegalitate nu poate avea ca obiect un act premergător, legalitatea unui asemenea act urmând a fi cenzurată, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 de către instanţa învestită cu acţiunea în anulare a actului administrativ la baza căruia a stat operaţiunea administrativă.
În speţă, reclamanta a criticat pe calea excepţiei de nelegalitate procesul-verbal de constatare nr. 12.750 din 30 aprilie 2010 şi Decizia nr. 17 din 4 iunie 2010 întocmite de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Dolj, în urma auditului financiar efectuat la Primăria Băileşti.
Potrivit pct. 204 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 împotriva măsurilor dispuse prin Decizia Curţii de Conturi, conducătorul entităţii verificate poate depune contestaţie la structura Curţii de Conturi care a emis decizia, iar potrivit art. 227 din acelaşi regulament împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiei, se poate sesiza instanţa de contencios administrativ, în condiţiile legii contenciosului administrativ.
În raport de aceste dispoziţii s-a considerat că obiectul acţiunii directe în contencios administrativ îl poate constitui numai încheierea prin care a fost soluţionată contestaţia formulată împotriva deciziei emise de Curtea de Conturi, iar nu actele supuse controlului în procedura prealabilă, potrivit normei speciale.
Actele a căror nelegalitate a invocat-o reclamanta nu pot fi supuse controlului instanţei pe această cale pentru că ea vizează doar actele administrative care pot fi atacate în faţa instanţei de contencios.
Nu au fost reţinute susţinerile reclamantei referitoare la faptul că prin reglementarea procedurii prevăzute de Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curţii de Conturi i-ar fi afectat liberul acces la justiţie deoarece astfel de proceduri în care soluţionarea plângerilor şi a contestaţiilor introduse de persoanele interesate este atribuită însuşi organului care a emis actului sau organului ierarhic superior nu întrunesc elementele definitorii ale activităţii de jurisdicţie, iar condiţionarea exerciţiului dreptului la acţiune în contencios administrativ de parcurgere a acestora nu poate constitui o încălcare a dreptului de acces la instanţă.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta B. (P.) E.M. şi a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi să trimită cauza spre rejudecare în vederea soluţionării pe fond a excepţiei de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nr. 12.750 din 3 iunie 2010 încheiat de auditorii publici externi din cadrul Curţii de Conturi a României - Camera de Conturi Dolj şi a Deciziei nr. 17 din 4 iunie 2010 a Curţii de Conturi a României - Camera de Conturi Dolj.
În motivele de recurs se arată că susţinerile instanţei de fond sunt neîntemeiate şi conduc la privarea dreptului său de a solicita anularea unui act care produce consecinţe juridice asupra sa, vătămându-i interesul, lipsind-o de orice posibilitate de a se apăra împotriva unor acte care au stat la baza emiterii Dispoziţiei nr. 2.434 din 21 iunie 2010 prin care s-a stabilit să i se impute suma de 8.896 RON.
Pct. 204 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 130/2010 dă posibilitatea doar conducătorului unităţii verificate să depună contestaţia împotriva deciziei emise de Curtea de Conturi, neprevăzând şi pentru reclamantă posibilitatea de a uza de această normă specială.
Art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere doar la interesul părţii care solicită verificarea legalităţii actului necondiţionând invocarea excepţiei de nelegalitate de formularea unei acţiuni directe privind anularea actului administrativ.
În situaţia în care conducătorul unităţii nu a înţeles să uzeze de această posibilitate, legea nu poate îngrădi dreptul recurentei de a se adresa justiţiei în condiţiile în care are un interes legitim în a solicita anularea actelor administrative, iar liberul acces la justiţie este consacrat şi de art. 21 din Constituţie.
Pe de altă parte, s-a invocat faptul că actele atacate reprezintă acte administrative conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Intimata Curtea de Conturi a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate a procesului de constatare ca inadmisibilă pentru că acesta nu este un act administrativ, iar excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 17/2010 să fie respinsă ca neîntemeiată pentru că deşi este act administrativ, ea nu a fost contestată şi este definitivă.
4. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul pentru următoarele considerente:
Reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nr. 12750 din 3 iunie 2010 emis de Camera de Conturi Judeţeană Dolj şi a Deciziei nr. 17 din 4 iunie 2010 emisă de Camera Judeţeană de Conturi Dolj, având în vedere că în baza acestora a fost emisă Dispoziţia nr. 2434 din 21 iunie 2010 prin care i s-a imputat suma de 8.896 RON ca fiind încasată nelegal.
Soluţia instanţei de fond prin care excepţia de nelegalitate a celor două acte a fost respinsă ca inadmisibilă este parţial greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., respectiv în privinţa respingerii ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate a Deciziei nr. 17 din 4 iunie 2010 emisă de Camera de Conturi Judeţeană Dolj, dar este legală şi temeinică în privinţa respingerii ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate a procesului-verbal nr. 12750 din 3 iunie 2010 emisă de Camera de Conturi Judeţeană Dolj.
Este adevărat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale".
Pentru a fi admisibilă excepţia de nelegalitate, o primă condiţie ce se cere a fi îndeplinită este aceea ca actul a cărui nelegalitate a fost invocată să fie un act administrativ.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".
Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.
Însă, nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.
Procesul-verbal de constatare încheiat de auditorii publici externi din cadrul Camerelor de conturi judeţene în baza Legii nr. 94/1992, republicată, deşi este emis de o autoritate publică, în baza legii, el nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice deoarece în baza constatărilor consemnate în aceste procese-verbale s-au emis decizii de către Camerele de conturi judeţene şi acesta este actul administrativ care dă naştere la raporturi juridice pentru că se stabilesc măsurile ce se impun a fi luate.
Pentru că acest proces-verbal de constatare nu este un act administrativ, atunci soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă a fost dată cu respectarea legii, respectiv a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Însă, soluţia instanţei de fond prin care a fost respinsă ca inadmisibilă şi excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 17/2010 emisă de Camera de Conturi Judeţeană Dolj, este nelegală.
Din motivarea instanţei de fond nu rezultă clar dacă această decizie este apreciată ca fiind un act administrativ deoarece se fac referiri numai la procesul-verbal de constatare că ar fi un act premergător şi nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Trebuie precizat că decizia emisă de Camerele de conturi judeţene în baza proceselor-verbale de constatare încheiate de auditorii publici externi în baza Legii nr. 94/1992, republicată este un act administrativ ce poate fi atacat atât pe calea unei acţiuni directe, dar şi pe calea excepţiei de nelegalitate.
Instanţa de fond a respins excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă pentru că acest mijloc de apărare vizează doar actele administrative care pot fi atacate în faţa instanţei de contencios.
Este adevărat că, în raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu toate actele administrative pot face obiectul excepţiei de nelegalitate ci numai acelea care pot forma obiectul unei acţiuni în anulare pentru că nu s-ar putea admite că pot fi contestate, pe calea excepţiei de nelegalitate, acte administrative care nu ar putea fi anulate de instanţa de contencios administrativ prin acţiunea în anulare.
Asemenea acte administrative sunt prevăzute expres în art. 5 din Legea nr. 554/2004, iar în art. 5 alin. (2) se prevede expres că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede o altă procedură judiciară.
Însă, în cauză, nu suntem în prezenţa unui act administrativ care să se încadreze în prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pentru că printr-o lege organică nu se prevede posibilitatea contestării actelor emise potrivit Legii nr. 94/1992, republicată în faţa altor instanţe, ci tot a instanţelor de contencios administrativ, în condiţiile legii contenciosului administrativ.
Astfel, potrivit pct. 204 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, împotriva măsurilor dispuse prin decizie, în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entităţii verificate poate depune/transmite contestaţie la structura Curţii de Conturi care a emis decizia, iar potrivit pct. 219 din acelaşi Regulament "Comisia de soluţionare a contestaţiilor examinează contestaţia împreună cu celelalte documente şi emite o încheiere".
Şi această încheiere poate fi contestată la instanţa de contencios administrativ potrivit art. 227 din Regulamentul adoptat în 2010.
Faptul că prin deciziile Curţii Constituţionale s-a stabilit că nu se încalcă dreptul de acces la instanţă prin soluţionarea contestaţiilor şi plângerilor introduse de persoanele interesate de către organul care a emis actul sau organul ierarhic superior nu prezintă relevanţă în prezenta cauză.
Dacă s-ar accepta punctul de vedere al instanţei de fond şi s-ar considera ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 17/2010 emisă de Camera de Conturi Judeţeană Dolj atunci s-ar ajunge la încălcarea dreptului de acces la instanţă al reclamantei, drept prevăzut de art. 21 din Constituţie, dar şi de art. 6 din CEDO.
Legea nr. 94/1992, republicată şi Regulamentul aprobat în 2010 au recunoscut dreptul de a contesta decizia emisă de Camerele de conturi judeţene numai conducătorului entităţii verificate, contestaţie care se adresează structurii Curţii de Conturi care a emis decizia şi se soluţionează printr-o încheiere, dar aceasta nu înseamnă că orice persoană vătămată într-un drept sau interes prin emiterea deciziei Camerei de conturi judeţene nu va putea să solicite instanţei de contencios administrativ, fie pe calea acţiunii directe, fie pe calea excepţiei de nelegalitate, anularea şi respectiv, constatarea nelegalităţii acestui act administrativ, mai ales în situaţia în care conducătorul entităţii verificate nu formulează contestaţie potrivit legii, aşa cum s-a întâmplat şi în cauză.
Trebuie precizat că chiar intimata Curtea de Conturi recunoaşte posibilitatea contestării deciziei emise de Camera de conturi judeţeană pe calea excepţiei de nelegalitate şi a solicitat respingerea ei ca neîntemeiată şi nu ca inadmisibilă.
De aceea, în baza art. 312 alin. (3) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi casată sentinţa atacată şi trimisă cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
La rejudecare, instanţa de fond va analiza excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 174/2010 emisă de Camera de Conturi a Judeţului Dolj în raport de motivele invocate de reclamantă B. (P.) E.M.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de B. (P.) E.M. împotriva Sentinţei civile nr. 461 din 12 octombrie 2011 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 februarie 2012.
Procesat de GGC - AM
| ← ICCJ. Decizia nr. 821/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 612/2012. Contencios → |
|---|
