ICCJ. Decizia nr. 3239/2013. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3239/2013
Dosar nr. 1047/39/2011
Şedinţa publică de la 12 martie 2013
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Procedura în faţa primei instanţe
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava la data de 31 octombrie 2011, reclamanta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Suceava, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Suceava, a solicitat să se dispună anularea Încheierii nr. 101 din 12 ianuarie 2011 a Curţii de Conturi a României; anularea parţială a Deciziei nr. 21/39 din 14 iulie 2011 a Camerei de Conturi Suceava cu privire la constatările de la pct. 8 şi a măsurii dispusă la pct. 2.1, precum şi suspendarea executării acestor acte până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Reclamanta şi-a motivat acţiunea arătând, în esenţă, că plata sporurilor de inspector de 10% s-a acordat în mod legal, în conformitate cu dispoziţiile Ordinului preşedintelui AVSVSA nr. 56002/2007, a Legii nr. 435/2006 şi a Legii nr. 272/2008, în baza actelor şi documentelor justificative privind exercitarea atribuţiilor care permit acordarea sporului de inspector, aşa încât constatările şi măsurile dispuse de Camera de Conturi Suceava şi confirmate de Curtea de Conturi a României - urmare a respingerii contestaţiei reclamantei - sunt nelegale.
A mai arătat că aceste motive de nelegalitate se circumscriu noţiunii de "caz bine justificat" prevăzută de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, iar prejudiciul estimat de pârâtă în cuantum de 274.409 RON, a cărui recuperare integrală i-a fost impus reclamantei până la data de 31 decembrie 2011, afectează buna desfăşurare a activităţii reclamantei, aşa încât, în opinia sa, constituie condiţia prevăzută de art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ("prevenirea unei pagube iminente") şi sunt argumente în sprijinul solicitării de suspendare a executării măsurilor dispuse de pârâte, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava a formulat cerere de intervenţie în interesul reclamantei şi a arătat că reprezintă interesele salariaţilor - funcţionari publici - din cadrul reclamantei, sens în care a susţinut apărările şi argumentaţia dezvoltate de reclamantă în acţiunea directă, sub aspectul tuturor capetelor de cerere.
În întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Curtea de Conturi a României a arătat că, raportat la prevederile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, motivele reclamantei în susţinerea cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse prin actul de control contestat sunt nefondate, sens în care a solicitat respingerea acestei solicitări. Cu privire la legalitatea acordării sporului de inspector în procent de 10% din salariul de bază, pentru perioada 1 mai 2008 - 30 aprilie 2010, a arătat că, în raport de prevederile Legii nr. 272/2008 şi Legii nr. 330/2009, reclamanta nu a respectat cerinţele impuse de aceste acte normative pentru acordarea lui.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Hotărârea nr. 447 din 19 decembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal, a respins ca nefondată cererea de suspendare a executării Deciziei 21/2011 a Curţii de Conturi a României şi a Încheierii 101/2011 a Curţii de Conturi a României şi a respins ca nefondată acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Suceava, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Suceava, precum şi cererea de intervenţie accesorie formulată de Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că prin Decizia nr. 21/39 din 14 iulie 2011, Camera de Conturi a Judeţului Suceava, examinând deficienţele consemnate în raportul de audit nr. 4693 din 27 mai 2011 încheiat în urma acţiunii de audit "Audit financiar asupra contului anual de execuţie al bugetului de stat al ANSVSA" efectuat la Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Suceava, a constatat - printre altele - că în perioada 1 mai 2008 - 30 aprilie 2010, reclamanta a acordat nelegal sporul de inspector, în cuantum de 10% în lipsa emiterii unui Regulament aprobat prin Ordin al preşedintelui ANSVSA - nepublicat în M. Of. al României - şi fără să fie specificate categoriile de personal şi condiţiile de acordare a sporului.
S-a constatat, în acest sens, că reclamanta a încălcat prevederile art. 14 (2) din Legea nr. 500/2002, anexa II/12 pct. II lit. A pct. 5 din Legea nr. 330/2009 şi art. 11 din Legea nr. 329/2009, aşa încât, la pct. 2.1 din Decizia criticată, s-a dispus în sarcina reclamantei, ca până la data de 31 decembrie 2011, să procedeze la verificarea tuturor operaţiunilor reprezentând cheltuieli de personal, stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând cheltuieli de personal acordate nelegal, recuperarea integrală a acestuia, regularizarea obligaţiilor angajatorului şi angajaţilor cu bugetul consolidat.
În esenţă, apărările părţilor litigante au supus analizei instanţei de contencios administrativ, trei problematici:
- în principal: natura juridică a Ordinului preşedintelui ANSVSA nr. 56002/2007 - care a stat la baza acordării sporului de inspector - respectiv: act administrativ cu caracter normativ sau individual şi dacă au fost respectate cerinţele formale pentru intrarea în vigoare respectiv: publicarea în M. Of. al României şi, comunicarea actului administrativ pentru a doua situaţie;
- conţinutul reglementărilor cuprinse în Ordinul preşedintelui ANSVSA - în sensul: dacă, în esenţă, acestea conţin prevederi clare şi explicite cu privire la criticile ce urmează a fi avute în vedere la acordarea sporului de inspector; categoriile de personal şi condiţiile de acordare;
- regimul juridic al acestui spor după intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009 şi baza legală pentru acordarea/sau nu a acestui spor.
Cu referire la prima critică formulată, Curtea a reţinut că normele cuprinse în Legea nr. 188/1999, Legea nr. 53/2004 şi Legea nr. 130/1996 care au drept obiect de reglementare statutul funcţionarului public sau al celui contractual stabilesc regimul juridic al drepturilor salariale ale personalului bugetar, de esenţa sa, fiind faptul că ele - drepturile salariale - se stabilesc exclusiv prin lege.
Este atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale, cât şi partea fixă şi respectiv partea variabilă a salariului.
Raportat la perioada supusă auditării, sporul de inspector în cuantum de 10% din salariul de bază, pentru îndeplinirea unor atribuţii suplimentare funcţiei de bază - a fost reglementat prin art. 15 din Legea nr. 435/2006 - publicată în M. Of. nr. 980/7.12.2006 şi a fost în vigoare până la data de 17 noiembrie 2008, art. 15 fiind abrogat prin Legea nr. 272/2008.
Din economia textului art. 15 din lege, rezultă că acordarea sporului de inspector în cuantum de 10% este condiţionată de stabilirea de către conducătorul ordonatorului de credite - în speţă de către Preşedintele ANSVSA, art. 4 (3) (4) din H.G. nr. 130/2006 - a unor criterii clare şi obiective care să identifice categoriile de personal ce pot beneficia de acest spor.
Prin urmare, Ordinul pe care îl emite în acest sens preşedintele Autorităţii - în concret Ordinul nr. 56002 din 3 ianuarie 2007 - este indiscutabil un act administrativ cu caracter normativ, întrucât, dat în aplicarea legii, exprimă norme cu caracter general şi abstract, în conţinutul lor fiind determinate numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor sporului, iar nu fiecare dintre beneficiari.
În raport de această calificare a naturii juridice, Ordinul preşedintelui ANSVSA - pentru intrarea în vigoare - se publică în M. Of. al României - Partea I - conform art. 4 (3) din H.G. nr. 130/2006 - reglementare în acord cu art. 11 (1) din Legea nr. 24/2000 - privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
În speţă, a apreciat judecătorul fondului, nu există dovezi din care să rezulte că actul normativ menţionat a îndeplinit această formalitate posterioară emiterii lui - publicarea în M. Of. al României - astfel încât Ordinul emis este inexistent, iar actele administrative emise ulterior, care au avut la bază acest Ordin - Deciziile Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Suceava - sunt ineficiente.
Aşa fiind, în mod legal, Camera de Conturi Suceava a dispus reclamantei să ia măsurile legale în vederea recuperării prejudiciului cauzat prin emiterea actelor administrative prin încălcarea condiţiilor legale privind validitatea lor.
Pentru perioada după intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009, aceasta conţine reglementări exprese cu privire la mărimea şi modalitatea concretă a acordării sporurilor, sens în care Anexa II/12 pct. II lit. A pct. 5 din lege stabileşte că "locurile de muncă, categoriile de personal, mărimea concretă a sporurilor, precum şi condiţiile de acordare a acestora se stabilesc prin regulament aprobat prin ordin al preşedintelui ANAVSA cu consultarea sindicatelor semnatare ale contractului colectiv de muncă la nivel de ramură sanitar-veterinară, cu avizul Ministerului Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale şi al Ministerului Finanţelor Publice".
Aşa fiind, "sporul de inspector de 10%" face parte din categoria generică a "sporurilor", iar acordarea acestuia şi condiţiile privind acordarea lui în fapt sunt supuse regimului instituit de norma legală citată mai sus, prin urmare măsura luată în anul 2010 de reclamantă de a include acest spor în sumele compensatorii tranzitorii este nelegală, decizia pârâtei emisă în sensul recuperării sumelor achitate în baza măsurii nelegale fiind în acord cu dispoziţiile legale mai sus menţionate.
Concluzionând, în raport de considerentele expuse, Curtea a constatat că măsurile dispuse de pârâtă la pct. 2.1 din Decizia 21/39 din 14 iulie 2011 sunt legale, criticile formulate în acest sens de reclamantă urmând a fi respinse, ca nefondate.
Cu privire la solicitarea reclamantei privind suspendarea executării măsurilor dispuse de pârâtă, Curtea a apreciat-o ca fiind nefondată, întrucât nu există elemente care se circumscriu sintagmei de "caz bine justificat" în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, iar reclamanta nu a evocat motive şi împrejurări concrete şi relevante care să se subsumeze termenului de "pagubă iminentă" în înţelesul art. 2 lit. ş) din lege.
Având în vedere soluţia pronunţată de Curte asupra acţiunii principale, precum şi reglementările cuprinse în art. 49 (3) C. proc. civ., cererea de intervenţie formulată în interesul reclamantei a fost respinsă, ca nefondată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, atât reclamanta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Suceava, cât şi intervenientul Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava au declarat recurs.
3.1. Recursul declarat de reclamanta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Suceava
În motivarea căii de atac, instituţia reclamantă critică soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 21/39/2011 a Camerei de Conturi Suceava şi a Încheierii nr. 101/2011 a Curţii de Conturi a României, susţinând, în esenţă, că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
3.2. Recursul declarat de intervenientul Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava
În cuprinsul memoriului de recurs, intervenientul solicită admiterea recursului şi modificarea în parte a hotărârii recurate în ce priveşte petitul suspendarea executării Deciziei nr. 21/39 din 14 iulie 2011 emisă de Camera de Conturi Suceava şi a Încheierii nr. 101/2011, susţinând că, în ceea ce priveşte cazul bine justificat, plata sporului de inspector de 10% s-a acordat în mod legal, în conformitate cu dispoziţiile Ordinului Preşedintelui ANSVSA nr. 56002/2007, a Legii nr. 435/2006 şi a Legii nr. 272/2008, în baza actelor şi documentelor justificative privind exercitarea atribuţiilor care permit acordarea sporului de inspector.
Punerea în executare a actului administrativ - decizia Curţii de Conturi prin care s-a calculat un prejudiciu estimat la 274.409 RON şi a cărui recuperare integrală are termen de realizare data de 31 decembrie 2011, este de natură a prejudicia în mod evident activitatea instituţiei, fiind afectat grav şi dreptul la un salariu decent.
4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Înainte de a analiza motivele de recurs invocate, examinând cu prioritate, în temeiul dispoziţiilor art. 137 alin. (1) C. proc. civ., excepţia invocată din oficiu, Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost pronunţată de o instanţă necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursurile, iar în baza art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
În raport de actele depuse la dosar, Înalta Curte reţine că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea Încheierii nr. 101 din 12 ianuarie 2011 a Curţii de Conturi a României şi anularea parţială a Deciziei nr. 21/39 din 14 iulie 2011 a Camerei de Conturi Suceava cu privire la constatările de la pct. 8 şi a măsurii dispusă la pct. 2.1, precum şi suspendarea executării acestor acte până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Atât în ceea ce priveşte anularea actelor administrative, cât şi în cazul suspendării executării acestora, competenţa materială şi teritorială a instanţelor de fond şi de recurs se stabileşte în raport de aceleaşi dispoziţii legale. Astfel, acţiunile ce au ca obiect atât anularea, cât şi suspendarea actelor în discuţie, vor fi judecate de aceeaşi instanţă în favoarea căreia s-a stabilit competenţa materială şi teritorială.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, noţiunea de act administrativ este definită ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".
În raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) menţionate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării şi care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanţei de contencios administrativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 204 şi 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 832/13.12.2010, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi judeţene se poate formula contestaţie în termen de 15 zile, care "suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia".
În raport de dispoziţiile legale menţionate, se reţine că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligaţiei executării este decizia structurii Curţii de Conturi prin care se respinge integral sau parţial contestaţia, acesta fiind actul care îndeplineşte cerinţele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Este adevărat că regulamentul menţionat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor judeţene ale Curţii de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Potrivit art. 228 din acelaşi regulament, "competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, aparţine Secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate în condiţiile Legii contenciosului administrativ".
Referindu-se la competenţa instanţelor de contencios administrativ, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd că: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".
Dat fiind faptul că dispoziţiile din regulament menţionate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenţei materiale de soluţionare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecăţii, acesta fiind emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, respectiv de o autoritate publică judeţeană.
Dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios administrativ.
De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziţii speciale cuprinse într-o lege organică specială.
Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competenţa materială în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În concluzie, faţă de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ţinând seama de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 C. proc. civ., stabileşte că în cazul în care se respinge total sau parţial contestaţia împotriva deciziei structurii Curţii de Conturi, revine competenţa materială de soluţionare a cauzei tribunalului, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, ca autoritate publică judeţeană.
În cazul în care, în procedura instituită de Regulament pentru soluţionarea contestaţiei la decizie intervine desfiinţarea/anularea deciziei emise de structura Curţii de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia de soluţionare a contestaţiei, care se substituie astfel deciziei structurii judeţene, competenţa materială de soluţionare a cauzei revine Curţii de Apel, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât, în această situaţie, actul administrativ care produce efecte juridice şi "dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcţionează în cadrul Curţii de Conturi a României, autoritate publică centrală.
În altă ordine, chiar dacă soluţiile în ceea ce priveşte excepţiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părţile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost soluţionată irevocabil în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate şi constatării faptului că sunt nelegale dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, întăreşte argumentele expuse anterior cu privire la competenţa materială de soluţionare a unor astfel cauze. De asemenea, prin Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a constatat nelegalitatea aceloraşi dispoziţii.
De altfel, Înalta Curte a stabilit, prin mai multe decizii pronunţate ca regulator de competenţă, cât şi în astfel de litigii, cum este şi cel care face obiectul cauzei deduse judecăţii, că revine competenţa materială şi teritorială de soluţionare a acestor cauze tribunalelor (ex. Decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr. 5658/2011, Decizia nr. 498 şi nr. 499/2012), impunându-se crearea unei jurisprudenţe unitare în ceea ce priveşte judecarea acestora.
Înalta Curte, ţinând seama de considerentele expuse, reţine că revenea competenţa de soluţionare a cauzei Tribunalului Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că îi revine competenţa materială de soluţionare a cauzei.
În consecinţă, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispoziţiile art. 312 alin. (1) teza întâi şi alin. (61) şi art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va admite recursurile formulate, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Totodată, Înalta Curte reţine că pronunţarea acestei soluţii face de prisos examinarea celorlalte cereri şi susţineri ale recurenţilor, formulate în faţa instanţei de control judiciar.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Suceava şi de Sindicatul "Camera Veterinarilor" Suceava, împotriva Hotărârii nr. 447 din 19 decembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 martie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3232/2013. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 3240/2013. Contencios. Litigii Curtea de... → |
|---|
