ICCJ. Decizia nr. 3572/2013. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3572/2013
Dosar nr. 854/44/2012
Şedinţa publică de la 22 martie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Procedura derulată de prima instanţă
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul C.M. a chemat în judecată pe pârâta C.N.A.S., solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună suspendarea executării Ordinului nr. 224 din 18 iunie 2012 emis de Preşedintele C.N.A.S.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat faptul că, prin Ordinul nr. 901 din 7 noiembrie 2011 emis de Preşedintele C.N.A.S., a fost numit, cu delegaţie, în funcţia de Preşedinte - Director executiv la C.A.S. Vrancea până la ocuparea postului prin concurs.
Prin Ordinul nr. 224 din 18 iunie 2012, Preşedintele C.N.A.S. a dispus încetarea aplicabilităţii actului administrativ mai sus indicat şi numirea altei persoane, tot cu delegaţie, pe postul de conducere aflat în discuţie.
În opinia reclamantului, actul administrativ dedus judecăţii este nelegal, întrucât nu a fost organizat concurs pentru ocuparea postului pe care acesta fusese numit, motiv pentru care nu se putea proceda la revocarea actului său de numire.
Paguba iminentă rezultă din diminuarea salariului său cu indemnizaţia cuvenită pentru postul de conducere pe care îl ocupa.
În drept, reclamantul a indicat prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
În întâmpinarea formulată în cauză, pârâta C.N.A.S. a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, cu motivarea că art. 18 pct. 12 din Statutul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate conferă preşedintelui acesteia prerogativa numirii unei persoane cu delegaţie pe o funcţie de conducere la una dintre casele teritoriale.
În concepţia pârâtei, între părţi a intervenit un contract de mandat care a fost revocat, conform dispoziţiilor art. 2030 lit. a) şi art. 2031 alin. (1) din noul C. civ.
La termenul de judecată din data de 8 august 2012, instanţa a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârât, a beneficiarului Ordinului nr. 224 din 18 iunie 2012, numita H.C.
2. Hotărârea Curţii de Apel
Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 367 din 22 august 2012, a admis acţiunea şi a dispus suspendarea efectelor Ordinului nr. 224 din 18 iunie 2012 emis de Preşedintele C.N.A.S. până la pronunţarea instanţei de fond în acţiunea în anularea actului administrativ.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut faptul că reclamantul a făcut dovada întrunirii condiţiilor de admisibilitate a cererii sale.
Mai precis, curtea de apel a arătat că Preşedintele C.N.A.S. are competenţa numirii unei persoane cu delegaţie pe o funcţie de conducere, însă aceasta este supusă controlului judiciar, ea neputând depăşi limitele legalităţii.
În opinia judecătorului fondului, actul administrativ analizat nu cuprinde nicio referire la motivele care au justificat numirea unei alte persoane cu delegaţie în locul reclamantului.
Puterea discreţionară conferită unei autorităţi publice nu poate fi privită, într-un stat de drept, ca o putere absolută, întrucât exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege, constituie exces de putere, conform art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea contenciosului administrativ.
Ca atare, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei de a emite acel act administrativ, ci şi din perspectiva posibilităţii persoanei şi a instanţei de a aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei măsurii, adică asupra respectării graniţei între puterea discreţionară şi arbitrariu.
Curtea de apel a concluzionat în sensul că este fondată critica de nelegalitate a actului administrativ invocată de reclamant, referitoare la lipsa motivării acestuia.
În privinţa pagubei iminente, prima instanţă a arătat că prin punerea în executare a ordinului contestat are loc, în mod inevitabil, o diminuare a drepturilor salariale ale reclamantului.
3. Recursul declarat de pârâta C.N.A.S.
În recursul său, pârâta a solicitat modificarea sentinţei, în sensul respingerii cererii de suspendare.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că încheierea contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate:
Suspendarea executării actelor administrativ-fiscale este o situaţie de excepţie care intervine doar atunci când legea o prevede, în condiţiile şi limitele reglementate de aceasta.
Intimatul nu a probat existenţa unei îndoieli serioase în privinţa legalităţii actului de impunere contestat şi producerea unei pagube iminente prin punerea sa în executare.
Apărările formulate de parte în susţinerea cererii de suspendare privesc fondul cauzei şi exced competenţei prezentei instanţe.
În legătură cu paguba iminentă, recurenta a arătat faptul că pierderea salariului corespunzător funcţiei de Preşedinte - Director executiv la C.A.S. Vrancea nu poate reprezenta un prejudiciu grav, întrucât aceste venituri puteau fi încasate de parte doar pe perioada determinată în care se exercită acest mandat.
În plus, după emiterea ordinului contestat, intimatul a revenit pe funcţia publică deţinută anterior, respectiv cea de consilier superior în cadrul Compartimentului Control al C.A.S. Vrancea şi primeşte indemnizaţia aferentă acestei funcţii.
Apărările formulate de intimatul C.M.
Intimatul a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu motivarea că a probat îndeplinirea cerinţelor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă şi a apărărilor cuprinse în întâmpinare, dar şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Astfel, prin cererea dedusă judecăţii, intimatul-reclamant a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării Ordinului nr. 224 din 18 iunie 2012 emis de Preşedintele C.N.A.S. prin care s-a dispus încetarea aplicabilităţii Ordinului nr. 901 din 7 noiembrie 2011 emis de aceeaşi autoritate publică, respectiv eliberarea sa din funcţia de conducere de Preşedinte - Director executiv la C.A.S. Vrancea şi numirea pe acest post a pârâtei H.C.
Potrivit textului legal anterior individualizat, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
În plus, instituţia juridică analizată trebuie să ofere cetăţeanului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează şi Legea nr. 554/2004, modificată.
În altă ordine de idei, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Totodată, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, Ordinul nr. 224 din 18 iunie 2012 emis de Preşedintele C.N.A.S. este un act administrativ unilateral cu caracter individual prin care s-a modificat raportul de funcţie al intimatului.
De asemenea, în speţă, a fost îndeplinită condiţia procedurală a recursului administrativ prealabil.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că nu a fost răsturnată prezumţia de legalitate de care beneficiază actul administrativ dedus judecăţii.
Instanţa de control judiciar nu identifică în cauza de faţă niciun element care să contureze o "îndoială serioasă" în sensul legii.
Astfel, în preambulul actului aflat în discuţie au fost identificate temeiurile de drept care au condus la măsura contestată.
Apoi, în întâmpinarea depusă la instanţa de fond, recurenta-pârâtă a arătat că motivul care a determinat schimbarea din funcţie a intimatului-reclamant a fost neîndeplinirea unor atribuţii de serviciu de către acesta.
Autoritatea administrativă emitentă poate să justifice prin noi motive, în faţa judecătorului învestit să analizeze excesul de putere, o decizie contestată; într-o atare situaţie, judecătorul are misiunea de a stabili dacă aceste motive sunt de natură să fondeze în mod legal decizia şi apoi să aprecieze dacă administraţia ar fi luat aceeaşi decizie dacă ea s-ar fi întemeiat de la început pe aceste motive suplimentare.
Înalta Curte apreciază că motivul prezentat de recurenta-pârâtă justifică măsura adoptată în privinţa intimatului-reclamant prin decizia a cărei suspendare se solicită.
În speţă, nu este îndeplinită nici condiţia prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.
Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din legea în discuţie, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Putem aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.
În cauza de faţă, intimatul-reclamant nu a probat iminenţa producerii pagubei invocate, în condiţiile în care acesta a fost numit cu delegaţie pe funcţia de conducere, pe o perioadă determinată.
Cu alte cuvinte, intimatul nu a ocupat funcţia aflată în discuţie în urma promovării unui concurs pentru a putea susţine că a fost prejudiciat prin lipsirea sa de indemnizaţia de conducere aferentă acestei funcţii.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica sentinţa atacată, în sensul că va respinge ca neîntemeiată cererea de suspendare formulată de intimatul-reclamant C.M.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de pârâta C.N.A.S. împotriva Sentinţei nr. 367 din 22 august 2012 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul C.M. ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 martie 2013.
Procesat de GGC - AZ
| ← ICCJ. Decizia nr. 3555/2013. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 3574/2013. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
