ICCJ. Decizia nr. 5200/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5200/2013
Dosar nr. 5024/2/2011
Şedinţa publică de la 26 aprilie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. 5024/2/2011 din 30 mai 2011, reclamantele Asociaţia Organizatorilor de Pariuri din România - Romanian Bookmakers, Asociaţia Organizatorilor de Sloturi - ROMSLOT, Asociaţia Organizatorilor şi Producătorilor de Jocuri de Noroc din România şi Asociaţia Organizatorilor de Cazinouri din România au solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Finanţelor Publice, suspendarea şi anularea Ordinului Ministerului Finanţelor Publice nr. 52/2011 pentru aprobarea condiţiilor de emitere a biletelor de intrare la jocurile de noroc caracteristice activităţii cazinourilor şi la jocurile de noroc de tip slot-machine.
Prin încheierea de şedinţă din 7 decembrie 2011, instanţa a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 52/2011, invocată de pârât, şi a respins-o ca inadmisibilă, având în vedere că aceeaşi cerere a mai fost soluţionată prin Sentinţa nr. 1570 din 1 martie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti.
În ceea ce priveşte anularea Ordinului M.F.P. nr. 52/2011, reclamantele au invocat următoarele motive de nelegalitate:
1.1. Nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizională în administraţia publică, în sensul că, în cursul elaborării proiectului de ordin, emitentul avea, potrivit dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 52/2003, obligaţia de a informa şi de a supune dezbaterii publice proiectul de act normativ, de a sprijini consultările cu societatea civilă şi de a permite accesul public la adoptarea actului administrativ, respectiv de a asigura publicitatea şedinţelor în care se adoptă actul administrativ.
În cauza de faţă, emitentul actului, Ministerul Finanţelor Publice, nu a publicat nici un anunţ referitor la intenţia de adoptare a ordinului contestat, pe site-ul propriu, la secţiunea "transparenţă decizională", fiind superfluă cercetarea respectării termenului de 30 de zile statuat de norma legală, în condiţiile în care, între data publicării actului în baza şi în executarea căruia a fost adoptat (30 decembrie 2010) şi data publicării actului normativ contestat (14 ianuarie 2011) s-a scurs un interval de numai 15 zile.
Reclamantele au susţinut că nici pe site-ul emitentului, nici ulterior, în preambulul actului normativ, nu se regăseşte vreo referire la nota de fundamentare, expunerea de motive sau referatul de aprobare, actul fiind emis în lipsa acestui instrument de prezentare şi motivare.
În plus, nici unul dintre agenţii economici în sarcina cărora s-a instituit noua obligaţie şi a căror evidenţă este ţinută chiar de emitent, nu a fost informat cu privire la elaborarea actului normativ, emitentul încălcând în acest mod şi dispoziţiile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 52/2003.
1.2. Nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în sensul că Ordinul M.F.P nr. 52/2011 a fost emis în lipsa consultărilor şi a referatului de aprobare, contrar dispoziţiilor art. 30 alin. (3) lit. c) şi art. 31 din Legea nr. 24/2000.
Ordinul contestat încalcă şi dispoziţiile art. 4 alin. (4), coroborate cu dispoziţiile art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, care reglementează conformitatea actului normativ cu legea sau alt act cu forţa juridică superioară în baza şi în executarea căruia a fost adoptat, depăşind cadrul de reglementare stabilit de actul normativ care a determinat emiterea sa.
Astfel, prin modificarea adusă O.U.G. nr. 77/2009 la data de 23 decembrie 2010, prin O.U.G. nr. 117/2010, legiuitorul a instituit în sarcina organizatorilor de jocuri de noroc de tip cazinou sau slot-machine, obligaţia de a permite accesul jucătorilor în locaţia în care acestea se desfăşoară numai pe baza unui bilet de intrare.
Art. 14 alin. (2) lit. d) prevede însă că "sumele încasate de organizatorii de jocuri de noroc din taxa de acces (..) se virează în totalitate la bugetul de stat (..)."
Aşadar, obligaţia de plată a taxei de acces este stabilită în sarcina jucătorilor şi nu a organizatorilor de jocuri de noroc, care sunt desemnaţi de actul normativ doar ca intermediari în procesul de colectare a acestor sume, pe care trebuie să le vireze către bugetul de stat.
Pe de altă parte, au arătat reclamantele, potrivit art. 1 alin. (9) din Ordin, organizatorii de jocuri de noroc sunt obligaţi să achite în avans contravaloarea biletelor de intrare, a formularelor de comandă şi a delegaţiilor, astfel că se instituie, în mod abuziv, o nouă obligaţie în sarcina acestora, peste cele prevăzute în cuprinsul O.U.G. nr. 77/2009, aceea de plată a biletelor de intrare, deşi beneficiarul taxei de acces este bugetul de stat şi nu agentul economic.
În plus, dispoziţiile art. 3 din Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 exced cadrului de reglementare impus de actul normativ în baza şi în executarea căruia ordinul a fost emis, nefăcând referire la condiţiile de emitere a biletelor de intrare, în fapt, operând o modificare sau completare a art. 13 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009, pe criterii discriminatorii pentru clienţi, dreptul de a participa la jocul de noroc de tip slot-machine fiind taxat diferit, raportat la locaţia în care se desfăşoară (5 RON în sălile special amenajate şi 20 de RON în cadrul locaţiilor în care se desfăşoară şi activităţi specifice cazinourilor).
1.3. Nerespectarea dispoziţiilor art. 44 şi art. 52 din Constituţie.
Reclamantele consideră că prin obligarea agenţilor economici la suportarea costurilor aferente implementării şi colectării taxei de acces a persoanelor fizice în locaţiile în care se desfăşoară activitatea de jocuri de noroc de tip cazinou sau slot-machines, fără a se menţiona contraprestaţia la care agenţii economici sunt îndreptăţiţi, Ministerul Finanţelor Publice a legiferat un transfer injust din patrimoniul persoanei juridice în patrimoniul CN "I.N." SA şi bugetului de stat, în calitate de beneficiar al taxei în integralitatea sa, încălcând dispoziţiile art. 44 alin. (2) din Constituţie referitoare la protecţia proprietăţii private, precum şi ale art. 53 referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.
Mai mult, Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 a fost emis cu încălcarea competenţei legale şi constituţionale a Ministerului Finanţelor Publice, restrângerea dreptului de proprietate al operatorilor economici fiind dispusă în mod nelegal, în condiţiile în care, dispoziţiile art. 45 şi 53 din Constituţie statuează că restrângerea unor drepturi nu se poate realiza decât prin lege emisă de Parlament sau un act normativ cu aceeaşi forţă juridică, cerinţe pe care nu le îndeplineşte ordinul contestat, autoritatea publică substituindu-se astfel, în mod nelegal, organului legislativ.
Pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată, arătând, în esenţă, că Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 al ministrului finanţelor publice a fost emis în executarea legii şi nu în completarea ei, reclamantele confundând dreptul de a stabili condiţiile în care se vor emite biletele de intrare, rezultat din lege, cu conţinutul acestor condiţii. Prin Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 s-a adus la îndeplinire dispoziţia din actul normativ superior, în speţă, O.U.G. nr. 77/2009 aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 246/2010 modificată şi completată prin O.U.G. nr. 117/2010.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţa nr. 7612 din 14 decembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea, ca nefondată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut următoarele:
Cu privire la nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, prima instanţă a reţinut că dispoziţiile legii privind transparenţa decizională în administraţia publică se aplică la elaborarea actelor normative, astfel cum sunt definite art. 3 alin. (1) lit. a) din această lege, ca fiind acte emise sau adoptate de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală.
În cazul de faţă, actul normativ cu aplicabilitate generală prin care s-a luat decizia de a se impune obligaţia ca accesul în locaţiile autorizate pentru desfăşurarea de jocuri de noroc să se facă doar pe baza unui bilet de intrare, îl reprezintă O.U.G. nr. 77/2009, iar nu ordinul Ministrului Finanţelor Publice, care doar a prevăzut procedura de emitere a biletelor de intrare.
Prin urmare, la elaborarea Ordinului M.F.P. nr. 52/2011 pentru aprobarea condiţiilor de emitere a biletelor de intrare la jocurile de noroc caracteristice activităţilor cazinourilor şi la jocurile de noroc de tip slot-machine, nu trebuiau respectate dispoziţiile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.
În ceea ce priveşte critica referitoare la nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prima instanţă a reţinut că Ordinul a fost emis cu respectarea dispoziţiilor art. 30 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 24/2000, fiind depus la dosarul cauzei referatul de aprobare impus de această dispoziţie legală, referat ce este motivat în conformitate cu art. 31 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 potrivit căruia „în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emit”.
Referitor la nerespectarea dispoziţiilor art. 4 alin. (3) [alin. (4) este indicat eronat], art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, prima instanţă a observat că potrivit art. 13 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2009 obligaţia de a achita biletul de intrare este stabilită în sarcina jucătorilor, dar se prevede şi obligaţia organizatorilor jocurilor de noroc de a încasa biletul de intrare de la jucători.
Prin dispoziţiile Ordinului M.F.P. nr. 52/2011 se impune obligaţia organizatorilor jocurilor de noroc de a achita contravaloarea biletelor de intrare, a formularelor de comandă şi a delegaţiilor, în avans, către CN „I.N.” SA, textul referindu-se la contravaloarea cheltuielilor efectuate cu imprimarea acestor tipizate, iar nu la taxa de intrare inclusă în biletul de intrare şi pe care O.U.G. nr. 77/2009 o prevede în sarcina jucătorilor.
În aceste condiţii, ordinul nu este în contradicţie cu dispoziţiile din ordonanţa în a cărei executare a fost dată, ci în limitele prevăzute de art. 13 alin. (7) din această ordonanţă.
Prima instanţă a constatat că este nefondată şi critica potrivit căreia dispoziţiile art. 3 din Ordinul M.F.P. nr. 52/2011 ar modifica şi completa dispoziţiile art. 13 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009, în sensul că ar impune o taxă pentru intrarea în cazinouri (de 20 RON) pentru accesul la jocurile de tip slot-machine organizate în cazinouri, deşi O.U.G. nr. 77/2009 prevede pentru accesul la jocurile de tip slot-machine o taxă mai mică (de 5 RON), reţinând că ordinul prevede ce tip de bilet se eliberează pentru locaţiile în care se desfăşoară atât jocuri de tip slot-machine cât şi activităţi specifice cazinourilor, tocmai pentru a se evita nerespectarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 77/2009.
În concluzie, în opinia judecătorului de la fond, textul este în concordanţă cu dispoziţiile art. 13 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009, în sensul că, biletul pentru intrarea în cazinou se emite şi se încasează la intrare, iar din lipsa vreunei alte precizări, rezultă că biletul de intrare în cazinou trebuie încasat la intrare, indiferent dacă în cazinoul respectiv se organizează şi jocuri de tip slot-machine.
În legătură cu critica referitoare la încălcarea art. 44 şi art. 52 din Constituţia României privind protecţia dreptului de proprietate, prin suportarea, în avans, a cheltuielilor privind emiterea biletelor de intrare în locaţiile în care se desfăşoară jocuri de noroc, prima instanţă a apreciat că este neîntemeiată, având în vedere că aceste cheltuieli sunt determinate de prevederile O.U.G. nr. 77/2009, iar nu ale Ordinului nr. 52/2011, şi reprezintă cheltuieli generate de activitatea organizatorilor de jocuri de noroc, astfel că nu reprezintă o expropriere de către stat.
3. Recursul exercitat împotriva hotărârii primei instanţe
Reclamantele au atacat cu recurs sentinţa menţionată, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 9 şi 3041 C. proc. civ.
Cu motivarea căii de atac, recurentele-reclamante au formulat următoarele critici:
- Soluţia este fundamentată pe interpretarea eronată a dispoziţiilor art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 52/2003, instanţa apreciind greşit că actul administrativ contestat nu intră în categoria actelor administrative cu aplicabilitate generală şi nu este supus regulilor de transparenţă decizională prevăzute în art. 4 - 6 din aceeaşi lege.
- Ordinul contestat încalcă normele de tehnică legislativă reglementate prin art. 4 alin. (4), 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000, iar interpretarea instanţei de judecată, în sensul că ordinul nu contravine normelor cu forţă juridică superioară cuprinse în O.U.G. nr. 77/2009 este eronată, pentru că: potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (4) şi următoarele, organizatorii de jocuri de noroc au doar calitatea de intermediari între jucător (subiectul de drept obligat la plata taxei) şi bugetul de stat (beneficiar al taxei de participare); spre deosebire de natura juridică a impozitului, datorat fără a fi necesară contraprestaţia din partea colectorului, taxele presupun existenţa unei contraprestaţii, în speţă acordarea dreptului de participare la jocul de noroc pentru jucător; instituirea unei noi obligaţii de plata (suportarea cheltuielilor privind emiterea biletelor) în sarcina organizatorului de jocuri de noroc este lipsită de fundament în condiţiile în care această taxă nu este corespunzătoare unei contraprestaţii din partea autorităţii.
4. Apărările intimatului
Ministerul Finanţelor Publice nu a formulat întâmpinare, potrivit art. 308 alin. (2) C. proc. civ., dar a depus la dosar concluzii scrise, prin care a explicat contextul economic, tehnic şi conceptual în domeniul jocurilor de noroc care a impus adoptarea O.U.G. nr. 77/2009, ulterior modificată prin O.U.G. nr. 117/2010 şi, în mod corespunzător, emiterea, în regim de urgenţă, a Ordinului nr. 52/2011.
Răspunzând criticilor formulate în recurs, intimatul-pârât a arătat că în speţă nu poate fi reţinută o vătămare a societăţilor organizatoare de jocuri de noroc prin perceperea contravalorii taxei de acces şi a contravalorii cheltuielilor de imprimerie, pentru că orice activitate comercială implică în mod necesar costuri de exploatare, de întreţinere, logistice, a căror valoare se regăseşte în preţul bunului livrat sau a serviciului prestat.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor formulate de recurenta-reclamantă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 52/2011 pentru aprobarea condiţiilor de emitere a biletelor de intrare la jocurile de noroc caracteristice activităţii cazinourilor şi la jocurile de noroc de tip slot-machine.
Ordinul a fost emis în temeiul prevederilor art. 13 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2009, privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 246/2010, scopul său fiind acela de a organiza executarea normelor cu putere delege cuprinse în ordonanţa de urgenţă, care impun ca accesul în locaţiile autorizate pentru desfăşurarea de jocuri de noroc să se facă pe baza biletelor de intrare.
Prima instanţă a reţinut corect că ordinul contestat nu încalcă nici limitele marjei de apreciere trasate prin art. 13 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2009, care conferă ministerului finanţelor publice dreptul de a stabili condiţiile emiterii biletelor de intrare, nici principiul ierarhiei forţei juridice a actelor normative, statuat prin art. 4 alin. (3), art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000.
De asemenea, autoritatea emitentă a depus la dosar, în copie, referatul de aprobare a cărui prezumţie de veridicitate nu a fost răsturnată, astfel că motivul de recurs privind încălcarea art. 30 alin. (1) lit. c) şi art. 31 din Legea nr. 24/2000 nu este fondat.
În esenţă, ordinul stabileşte condiţiile de formă şi de conţinut ale biletelor de intrare, pe care organizatorii de jocuri de noroc trebuie să le achiziţioneze, contra cost, de la CN „I.N.” SA şi au obligaţia să înscrie data şi ora emiterii fiecărui bilet către client şi să le arhiveze mărcile de control, după vânzare, pe o perioadă de 5 ani.
Ceea ce trebuie să plătească organizatorii de jocuri de noroc la achiziţionarea biletelor de intrare este contravaloarea costurilor de tipărire şi de livrare a acestora de la I.N., iar nu preţul propriu-zis al biletului de intrare, pe care îl plăteşte clientul, primind în schimb dreptul de acces în locaţia autorizată, conform art. 13 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2009. De aceea, nu se poate vorbi despre o restrângere injustă a patrimoniului persoanei juridice, cu încălcarea art. 44 alin. (2) şi art. 53 din Constituţie, contravaloarea biletelor tipizate fiind o componenţă a costurilor exploatării activităţii de organizare a jocurilor de noroc.
În ceea ce priveşte aplicarea regulilor de transparenţă decizională prevăzute în Legea nr. 52/2003, instanţa de control judiciar constată că, într-adevăr, judecător fondului a interpretat greşit sintagma „ actul cu aplicabilitate generală”, pe care art. 3 alin. (1) lit. a) din legea menţionată o utilizează cu semnificaţia de „act normativ”, categorie în care se înscrie şi ordinul dedus judecăţii, prin opoziţie cu actul individual.
Înlăturarea acestui considerent greşit nu este însă în măsură să ducă la o soluţie diametral opusă celei pronunţate, în sensul dorit de recurenta-reclamantă, în condiţiile în care concluzia asupra legalităţii ordinului prin prisma celorlalte critici formulate este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, iar recurenta-reclamantă nu a făcut dovada unei vătămări care să constituie efectul exclusiv al încălcării obligaţiilor legate de transparenţa decizională şi care să poată fundamenta o acţiune în contencios administrativ întemeiată pe prevederile art. 13 din Legea nr. 52/2003.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Asociaţia Organizatorilor de Pariuri din România - Romanian Bookmakers, Asociaţia Organizatorilor de Sloturi - Romslot, Asociaţia Organizatorilor şi Producătorilor de Jocuri de Noroc din România şi Asociaţia Organizatorilor de Cazinouri din România împotriva Sentinţei nr. 7612 din 14 decembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 aprilie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6068/2013. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 6013/2013. Contencios. Anulare decizie Uniunea... → |
|---|
