ICCJ. Decizia nr. 5217/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Contestaţie în anulare - Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5217/2013
Dosar nr. 6993/1/2012
Şedinţa publică de la 26 aprilie 2013
Asupra contestaţiei în anulare de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Hotărârea instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 557 din 27 ianuarie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, excepţia de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 400/2004, invocată de reclamantul P.D.G., în contradictoriu cu pârâtul M.A.I.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că excepţia de nelegalitate a actului administrativ normativ este admisibilă, raportat la practica judiciară constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care a apreciat că terminologia uzitată de lege nu este de natură să configureze un fine de neprimire a excepţiei de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenţei legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale.
Referitor la motivul de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 400/2004, invocat de către reclamant, constând în nepublicarea acestuia în M. Of., Curtea a reţinut că la data adoptării Ordinului era în vigoare H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, iar nu H.G. nr. 50/2005.
În privinţa obligativităţii publicării Ordinului în M. Of. erau aplicabile prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, însă, derogatoriu de la acest text de lege, prin art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001, în vigoare la data emiterii Ordinului M.A.I. nr. 400/2004, se stabilea că „ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României”.
Având în vedere temeiurile de drept aplicabile în cauză, Curtea a apreciat că nepublicarea în M. Of. a Ordinului nr. 400/2004 a avut o bază legală, trimiterile reclamantului la prevederile Codului muncii sau dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică neavând aplicabilitate în cauză, raportat la motivul de nelegalitate invocat.
2. Recursul reclamantului
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul P.D.G., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurentul a susţinut, în esenţă, că judecătorul fondului nu a justificat faptul aplicării articolului 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, în sensul că ordinul nu este supus obligativităţii publicării în M. Of. al României, Partea I.
Cu privire la acest aspect a precizat că Ordinul nr. 400/ 29 octombrie 2004 nu prevede în conţinutul său reglementări din sectorul de ordine publică ci doar norme de procedură a cercetării disciplinare a personalului din M.A.I.
A apreciat reclamantul că o menţiune foarte importantă a acestui ordin este cuprinsă în Titlul V – Dispoziţii finale, art. 30 unde se precizează că „Prezentul ordin intră în vigoare la data de 01 ianuarie 2005”, dar cu toate acestea, Ordinul nr. 400/2004 nu a fost publicat în M. Of.
Recurentul a susţinut că, în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 78 din Constituţia României, articolul 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnica legislativa in elaborarea actelor normative, și art. 27 alin. (1) din H.G. nr. 555/2001, pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.
Cu privire la aplicabilitatea art. 78 din Constituţia României, recurentul a invocat art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 52/2003, privind Transparenta decizionala în administraţia publică care defineşte actul normativ ca fiind „ actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală” susţinând că prin corelarea cuvântului „lege” cu sintagma „act normativ” rezultă că acestea se află în legătură reciprocă, atât din punct de vedere juridic ca şi definiţie, cât şi ca explicaţie oferită de dicţionarul limbii romane.
În continuare, recurentul a argumentat neaplicarea dispoziţiilor art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, în sensul că, din interpretarea dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 360/2002 şi art. 59 alin. (2) din aceiaşi lege rezultă că poliţistul îşi exercită atribuţiile stabilite „prin lege”şi că „procedura cercetării prealabile” se reglementează prin ordin al ministrului.
Totodată, a precizat că potrivit art. 78 din Constituţia României şi art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în vederea intrării în vigoare, legile, ca şi celelalte acte normative, cum ar fi şi Ordinul a cărui nelegalitate se invocă, trebuie publicate în M. Of. al României. În acest sens sunt şi prevăzute art. 28 alin. (1) din H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru aprobarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.
A susţinut recurentul că, prin nepublicarea în M. Of. a Ordinului M.A.I. nr. 400/2004 au fost încălcate dispoziţiile legale citate. În baza acestui Ordin, reclamantul a fost sancţionat de către şeful I.P.J. Călăraşi cu „mustrare scrisă” prin Dispoziţia de sancţionare nr. 7189 din 20 iulie 2007.
De asemenea, a arătat că Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului se completează, potrivit art. 78 alin. (1) din acest act normativ, cu prevederile Legii nr. 188/1999, iar aceasta din urmă se completează cu prevederile legislaţiei muncii, în măsura în care ele nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice. Potrivit Codului muncii, acesta se aplică şi raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, în măsura în care legile speciale nu conţin dispoziţii specifice derogatorii. Ordinul nr. 400/2004 nu conţine secrete de stat, iar normele de cercetare disciplinară a poliţiştilor, reglementate de acest Ordin nu se încadrează în categoria informaţiilor clasificate, situaţie care ar fi permis ca acest act normativ să nu fie publicat în M. Of. Reglementând procedura cercetării disciplinare a unei categorii de funcţionari publici, acest Ordin ar fi trebuit să asigure transparenţa acestei proceduri. Ordinul nu respectă cerinţa de legalitate a publicării în M. Of., conform prevederilor art. 78 din Constituţie şi art. 1 coroborat cu art. 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002.
3. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Înalta Curte de Casaţie și Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Decizia nr. 3455 din 13 septembrie 2012 a respins recursul reclamantului, ca nefondat.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de recurs a reţinut următoarele argumente:
În cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa de contencios administrativ investită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate este abilitată să verifice, în principiu, doar concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
În cauză, instanţa de fond a respins în mod corect ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate a Ordinului ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din M.A.I., întrucât la data emiterii ordinului au fost respectate dispoziţiile legale în vigoare, potrivit principiului tempus regit actum, respectiv dispoziţiile art. 27 alin. (3) din anexa I la H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului. Astfel, potrivit textului citat, nu erau supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, dacă legea nu dispunea altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională.
În cauză, Ordinul M.A.I. nr. 400/2004 a fost emis în baza şi în executarea Legii nr. 360/2002 privind statutul poliţiştilor, această lege reglementând practic statutul unei categorii de funcţionari publici specializaţi ce activează în sectorul ordinii publice şi siguranţei naţionale, astfel că valabilitatea lui nu este condiţionată de publicarea în M. Of.
Pe de altă parte, art. 27 alin. (3) din anexa I la H.G. nr. 555/2001, în vigoare la data emiterii ordinului este în concordanţă, la rândul său, cu dispoziţiile art. 108 alin. (4) teza finală din Constituţie, republicată, cu prevederile art. 10 şi art. 82 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum şi cu dispoziţiile Legii nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate.
M.A.I. nu avea, cât priveşte Ordinul M.A.I. nr. 400/2004, nici obligaţia aplicării prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, acest act administrativ normativ fiind un act cu aplicabilitate restrânsă la personalul Ministerului Administraţiei şi Internelor şi nu un act cu aplicabilitate generală, pentru a fi incidente prevederile art. 3 lit. a) din legea menţionată.
Pe de altă parte, din interpretarea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, rezultă că nepublicarea actului normativ atrage inopozabilitatea acestuia şi nu nelegalitatea.
De asemenea, principiul constituţional al ierarhiei actelor normative nu este încălcat pentru că poliţiştilor nu le sunt aplicabile dispoziţiile din Legea nr. 188/1999 şi nici actele normative emise în executarea acesteia, cum este H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.
Aceasta deoarece, poliţiştilor, funcţionari publici cu statut special, li se aplică prevederile din Legea nr. 360/2002, care, potrivit art. 78 alin. (1) se completează cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 numai în situaţia în care domeniile respective nu sunt reglementate în legislaţia specifică acestora, ori regimul disciplinar îşi găseşte reglementare în cuprinsul Legii nr. 360/2002, iar Ordinul M.A.I. nr. 400/2004 a fost emis în temeiul art. 59 alin. (2) din această lege.
4. Contestația în anulare
La data de 5 noiembrie 2012, s-a înregistrat contestația în anulare formulată de P.D.G., în temeiul dispoziţiilor art. 1 alin. (5), art. 16, art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 alin. (1) din C.A.D.O.L.F., și art. 318 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., solicitându-se anularea deciziei nr. 3455 din 13 septembrie 2012 a acestei instanțe și rejudecarea recursului declarat împotriva sentinței nr. 557 din 27 ianuarie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal
În motivarea contestației, contestatorul a reluat motivele de recurs, redate în integralitate în prezenta decizie, susţinând că instanţa de recurs, deşi a luat act de punctual său de vedere cu privire la excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 400/2004, nu a aplicat prevederile menţionate incidente în cauza dedusă judecăţii.
3. Procedura de soluţionare a contestaţiei în anulare
Intimatul M.A.I. a formulat întâmpinare în cauză, solicitând respingerea contestației în anulare ca inadmisibilă.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra contestaţiei în anulare.
Contestatorul P.D.G. a învestit Înalta Curte cu o cale extraordinară de atac, de retractare, pe care a încadrat-o în dispoziţiile art. 318 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., contestaţia în anulare specială, text legal care permite exercitarea contestaţiei în anulare atunci „când dezlegarea dată este rezultatul unei greşeli materiale sau când instanţa, respingând recursul sau admiţându-l numai în parte, a omis din greşeală să cerceteze vreunul din motivele de modificare sau de casare”.
Din cuprinsul motivării căii de atac examinate rezultă că, formal, contestatorul a invocat omisiunea cercetării recursului său.
După cum rezultă din considerentele deciziei instanței de recurs, instanța a respins recursul declarat de reclamant care viza excepția de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 400/2004, în urma unei analize efective a actelor normative ce au stat la baza emiterii ordinului atacat.
Considerentele pentru care instanța de control judiciar, învestită cu un recurs devolutiv potrivit art. 3041 C. proc. civ., a adoptat această soluţie sunt clar explicate în decizia atacată, care răspunde tuturor exigenţelor de motivare a unei hotărâri judecătoreşti, atât prin prisma dispoziţiilor art. 261 pct. 5 C. proc. civ., dar şi a art. 6 § 1 C.E.D.O.
În realitate, motivele contestaţiei în anulare de față coincid practic cu motivele de recurs și concluziile scrise formulate la judecata recursului, contestatorul tinzând la o nouă apreciere cu privire la fondul cauzei.
Or, în cadrul contestației în anulare, abordarea judecătorului nu poate fi decât restrictivă, adică limitată la motivele care îngăduie anularea unei hotărâri judecătoreşti trecute în puterea lucrului judecat.
La soluționarea prezentei cauze, Înalta Curte are în vedere şi jurisprudenţa C.E.D.O., care, în mod constant, reaminteşte faptul că nicio parte a unui proces nu poate determina redeschiderea acestuia, soluţionat definitiv şi irevocabil, numai în scopul de a obţine o rejudecare a cauzei; contestaţia în anulare nu poate avea semnificaţia unui „apel-recurs deghizat” ci trebuie să fie justificată numai de circumstanţe esenţiale şi imperative. O cale extraordinară de atac nu poate fi admisă pentru simplul motiv că instanţa a cărei hotărâre este atacată ar fi apreciat greşit probele sau a aplicat greşit legea, în absenţa unui „defect fundamental”. De asemenea, Curtea permanent subliniază că principiul securităţii raporturilor juridice implică respectarea principiului res iudicata, iar posibilitatea de desfiinţare a unei hotărâri definitive şi irevocabile, afectează dreptul la un proces echitabil reglementat de art. 6 din Convenţie (cauza M. vs. România, 26105/03 Hotărârea din 29 iulie 2008).
Sintetizând, Înalta Curte reţine că pretenţia contestatorului de a analiza contestația în anulare prin prisma motivelor deja examinate de instanța de recurs, este inadmisibilă, aceasta configurând o veritabilă cale de atac de reformare, nepermisă de lege.
Ca urmare, în temeiul art. 320 C. proc. civ., va fi respinsă contestaţia în anulare, ca inadmisibilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge contestaţia în anulare formulată de P.D.G. împotriva Deciziei nr. 3455 din 13 septembrie 2012 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 aprilie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5216/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 5359/2013. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
