ICCJ. Decizia nr. 6039/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6039/2013
Dosar nr. 11665/2/2010
Şedinţa publică de la 5 iulie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Prima instanţă
a) cererea de chemare în judecată;
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Asociaţia Română a Producătorilor Internaţionali de Medicamente (A.R.P.I.M.) a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, solicitând anularea Ordinului comun al Ministrului Sănătăţii şi al Preşedintelui C.N.A.S. nr. 928/591 din 15 iunie 2010 pentru aprobarea Normelor privind organizarea evidenţei pe plătitori, declararea, constatarea şi controlul contribuţiilor prevăzute la art. 3631 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, soluţionarea contestaţiilor şi încasarea contribuţiilor pentru finanţarea unor cheltuieli de sănătate.
În motivarea acţiunii, reclamanta a invocat următoarele argumente de fond privind nelegalitatea actului:
1. Ordinul încalcă normele de tehnică legislativă, în special, prevederile art. 6 alin. (1), art. 8 alin. (4), art. 25 şi art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, prin reglementarea imprecisă, neclară şi echivocă a două aspecte esenţiale: (i) determinarea exactă a sferei subiecţilor plătitori ai contribuţiei şi (ii) determinarea bazei de calcul a contribuţiei.
1.1. Încălcarea legii prin determinarea neclară şi imprecisă a sferei subiecţilor plătitori ai contribuţiei
Datorită exprimării ambigue şi echivoce a legiuitorului, nu se pot stabili entităţile din lanţul de producţie - distribuţie de medicamente cărora le incumbă obligaţia de plată a contribuţiei. În concret, astfel cum a fost reglementată actualmente această nouă contribuţie, există posibilitatea ca obligaţia de plată a contribuţiei să aparţină fie deţinătorilor autorizaţiilor de punere pe piaţă; fie distribuitorilor (incluzând, eventual, în această categorie chiar şi entităţile care realizează vânzări en-detail, respectiv farmaciilor şi spitalelor); fie atât deţinătorilor de autorizaţii de punere pe piaţă, cât şi distribuitorilor.
1.2. Încălcarea legii datorată determinării neclare şi imprecise a bazei de calcul în funcţie de care se stabileşte nivelul contribuţiei în fiecare caz în parte.
Potrivit art. 3631 din Legea nr. 95/2006, astfel cum a fost introdus prin O.U.G. nr. 104/2009, persoanele juridice deţinătoare ale autorizaţiilor de punere pe piaţă care realizează încasări din comercializarea medicamentelor care sunt decontate în sistemul de asigurări sociale de sănătate din România, participă cu o contribuţie trimestrială din valoarea acestor încasări, stabilită în funcţie de volumul vânzărilor, conform grilei privind contribuţia datorată pentru veniturile obţinute prevăzută în Anexa 14.
Art.1 lit. a) şi b) din Norme defineşte „volumul vânzărilor” ca reprezentând întreaga cantitate de medicamente „vândută” în cadrul unui trimestru, în vreme ce „totalul veniturilor trimestriale” reprezintă valoarea rezultată în urma comercializării medicamentelor „încasată”.
Urmează a se constata că, în lipsa unor minime rigori de acurateţe şi a unor criterii suplimentare care să clarifice ambiguitatea normelor menţionate mai sus, drepturile şi interesele legitime ale subiecţilor de impunere vizaţi pot fi arbitrar prejudiciate, în funcţie de interpretarea discreţionară a autorităţii asupra modalităţii de stabilire a bazei de calcul la care se aplică contribuţia. În acest sens, alegerea unuia dintre termenii alternativi indicaţi mai sus determină stabilirea unei baze de calcul evident diferite, contribuţia impusă având totodată şi alt fundament.
2. Ordinul încalcă dispoziţiile Legii concurenţei nr. 21/1996 prin crearea unui regim juridic discriminatoriu între participanţii la piaţa produselor şi serviciilor medicale.
Reglementând o contribuţie care are ca scop finanţarea unor cheltuieli publice în domeniul sănătăţii, aplicabilă însă exclusiv companiilor farmaceutice, nu şi altor furnizori de produse medicale sau servicii care înregistrează venituri din raporturile comerciale cu sistemul public de sănătate, prevederile ordonanţei şi, implicit, ale Normelor, conduc la distorsionarea concurenţei pe piaţa produselor şi serviciilor medicale din România, venind în contradicţie cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) şi art. 9 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996.
Se creează astfel un avantaj competitiv nelegitim în favoarea furnizorilor amintiţi, neobligaţi la plata contribuţiei, în raport cu companiile farmaceutice, obligate exclusiv şi abuziv să contribuie atât la finanţarea cheltuielilor publice cu medicamentele, cât şi la finanţarea altor categorii de cheltuieli din domeniul sănătăţii.
3. Ordinul contestat încalcă prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi dispoziţiile interne privind protecţia proprietăţii private.
În ceea ce priveşte sancţiunea de neplată a contribuţiei, aceasta este stabilită de art. 7 din Norme, care preia tale quale, dispoziţiile cuprinse în art. I pct. 6 din ordonanţă.
Având în vedere că dreptul de decontare a preţului medicamentelor este o creanţă deţinută de companiile farmaceutice împotriva statului ce poate fi asimilată conceptului de „bun”, obiect al dreptului de proprietate protejat de art. 1 din Protocolul 1 la Convenţie, prin instituirea sancţiunii pierderii acestui drept se aduce o gravă vătămare dreptului de proprietate privată.
4. Ordinul contestat adaugă la lege şi încalcă prevederile Legii contenciosului administrativ privind caracterul facultativ al căilor de atac administrativ - jurisdicţionale.
Spre deosebire de Ordonanţă, care nu reglementează nici o procedură de contestare a măsurilor luate de autoritatea publică cu privire la stabilirea, controlul şi plata contribuţiei, în art. 9 din Norme este prevăzută posibilitatea formulării unei contestaţii împotriva notificării de plată emisă de autoritatea publică. Nu este reglementată şi posibilitatea atacării respectivei notificări în faţa instanţei de judecată.
Având în vedere faptul că, potrivit art. 6 din Legea nr. 554/2004: „Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite”, prin instituirea/impunerea numai a unui control administrativ asupra deciziilor de impunere pe care le emite C.N.A.S. este încălcat în mod flagrant caracterul facultativ al jurisdicţiilor administrative.
5. Neobservarea reglementărilor privind transparenţa decizională.
Astfel, actul contestat a fost emis cu încălcarea flagrantă a normelor de transparenţă decizională prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.
Sub un prim aspect, a fost nesocotită obligaţia de consultare publică prevăzută de art. 6 din Legea nr. 52/2003. În al doilea rând, au fost încălcate principiul informării prealabile, principiul consultării cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative prevăzute de art. 2 din Legea nr. 52/2003.
Încălcarea prevederilor legale privind transparenţa decizională nu poate fi complinită sub niciun aspect prin procedurile de consultare iniţiate de Ministerul Sănătăţii la începutul anului 2010 cu privire la normele de aplicare a contribuţiei reglementate prin art. 3631 din Legea nr. 95/2006, câtă vreme obiectul acestor proceduri l-a constituit un proiect de act normativ cu un conţinut manifest diferit de cel al Normelor actualmente emise.
La data de 19 mai 2011, reclamanta a formulat cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. I pct. 3-8 din O.U.G. nr. 104/2009 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii.
Prin încheierea din data de 20 octombrie 2011, instanţa a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 3-8 din O.U.G. nr. 104/2009, prin raportare la art. 33, art. 44, art. 45, art. 53 alin. (2), art. 56 alin. (2), art. 115 alin. (4) şi (6) şi art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, precum şi respingerea cererii reclamantei de suspendare a judecăţii cauzei.
b) întâmpinarea formulată în cauză
Prin întâmpinarea formulată la data de 13 mai 2011, pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a invocat excepţia rămânerii fără obiect a cauzei, faţă de împrejurarea că în M. Of. al României, Partea I nr. 295 din 28 aprilie 2011 a fost publicat ordinul comun al ministrului sănătăţii şi al preşedintelui C.N.A.S. nr. 351/464/2011. Acest ordin se aplică începând cu data de 28 aprilie 2011, dată de la care îşi încetează aplicabilitatea dispoziţiile din Ordinul comun nr. 928/591/2010, faţă de modificările şi completările aduse prin Ordinul nr. 351/464 din 21 aprilie 2011.
Pe fond, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată şi menţinerea actului administrativ contestat, ca fiind emis cu respectarea tuturor cerinţelor legale.
c) sentinţa şi considerentele primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 1855 din 14 martie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti s-a dispus respingerea excepţiei rămânerii fără obiect a cauzei invocată de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, precum şi respingerea acţiunii reclamantei Asociaţia Română a Producătorilor Internaţionali de Medicamente, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această sentinţă prima instanţă a reţinut că excepţia rămânerii fără obiect a acţiunii este neîntemeiată, având în vedere că abrogarea actului administrativ cu caracter normativ după declanşarea controlului judiciar nu lipseşte de obiect acţiunea în contencios administrativ, pentru că legalitatea actului se cenzurează în raport de data emiterii sau adoptării lui.
Pe fond, s-a arătat că este neîntemeiată critica de nelegalitate ce vizează încălcarea prevederilor art. 6 alin. (1), art. 8 alin. (4), art. 25, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.
Astfel, art. 3 din Ordinul contestat prevede că „Plătitorii contribuţiei sunt nominalizaţi la art. 3631 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 95/2006, cu modificările şi completările ulterioare”.
Se observă că această reglementare din Norme face trimitere la prevederile Legii nr. 95/2006, astfel cum au fost modificate şi completate prin pct. 5 din O.U.G. nr. 104/2009, care menţionează cu claritate sfera subiecţilor plătitori ai contribuţiei, respectiv, deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor şi persoanele juridice care realizează încasări din comercializarea în România a medicamentelor.
Prin urmare, nu se poate vorbi de o reglementare neclară a sferei subiecţilor plătitori ai contribuţiei care să conducă la consecinţe inechitabile şi la inaplicabilitatea prevederilor Ordonanţei nr. 104/2009.
În privinţa determinării bazei de calcul în funcţie de care se stabileşte nivelul contribuţiei, art. 4 alin. (1) şi (2) din Ordin este în concordanţă cu art. 3631 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, introdus prin O.U.G. nr. 104/2009, iar termenii utilizaţi sunt definiţi în art. 1 lit. a) şi b) din Ordin.
Prima instanţă a apreciat că este neîntemeiată şi critica de nelegalitate privitoare la încălcarea dispoziţiilor Legii concurenţei nr. 21/1996 prin crearea unui regim juridic discriminatoriu între participanţi pe piaţa produselor şi serviciilor medicale.
Astfel, art. 2 din ordinul contestat menţionează destinaţia veniturilor realizate ca urmare a contribuţiei prevăzute la art. 3631 din Legea nr. 95/2006, iar din examinarea comparativă a acestui text cu prevederile art. 362 din Legea nr. 95/2006, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 104/2009, se observă că nu există aspecte de neconcordanţă care să poată fi reţinute în examinarea legalităţii ordinului.
Faptul că, în opinia reclamantei, destinaţiile veniturilor obţinute din colectarea contribuţiei exced însuşi scopului edictării O.U.G. nr. 104/2009 şi că, prin stabilirea contribuţiei în sarcina exclusivă a companiilor farmaceutice sunt încălcate dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. b) şi art. 9 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, reprezintă o critică adusă textului Ordonanţei şi nu Normelor de aplicare a acesteia, astfel că aceasta excede controlului judiciar realizat în cadrul acţiunii în anularea actului administrativ.
De asemenea, critica privitoare la încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul I la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu reprezintă altceva decât nemulţumirea reclamantei faţă de reglementare cuprinsă la art. I pct. 6 din O.U.G. nr. 104/2009, aceasta afirmând că „În ceea ce priveşte sancţiunea aplicabilă în caz de neplată a Contribuţiei, aceasta este stabilită de art. 7 din Norme, care preia tale quale, dispoziţiile cuprinse în art. I pct. 6 din Ordonanţă”.
Prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică au fost respectate la emiterea Ordinului contestat, prin publicarea pe pagina de internet a proiectului actului administrativ şi prin procedurile de consultare iniţiate de Ministerul Sănătăţii. Faptul că există diferenţe de conţinut între proiectul de act normativ şi actul emis nu poate reprezenta o nerespectare a dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, întrucât însăşi raţiunea consultării publice este reprezentată de posibilitatea persoanelor interesate de a formula propuneri la proiectul de act normativ care pot fi însuşite de emitentul acestuia şi reţinute în forma finală a actului.
2. Instanţa de recurs
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs recurenta-reclamantă Asociaţia Română a Producătorilor Internaţionali de Medicamente.
a) Motivele de recurs
Recurenta a susţinut, în motivele de recurs, că în mod greşit instanţa de fond a apreciat că nu au fost încălcate dispoziţiile Legii nr. 24/2000, întrucât sfera subiecţilor plătitori nu a fost explicată în ordin, baza de calcul este neclară, fiind folosiţi termeni alternativi, precum încasări, volum vânzări sau venituri trimestriale obţinute, ceea ce poate da naştere la interpretări diferite.
S-a menţionat că tocmai datorită neclarităţii ordinului s-a impus modificarea lui, că este încălcată Legea nr. 21/1996, art. 1 Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, că nu a fost respectată procedura transparenţei decizionale prevăzută de Legea nr. 52/2003.
Recurenta a criticat sentinţa şi pentru nemotivare, în sensul că aceasta nu cuprinde motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei.
Au fost criticate pentru nelegalitate încheierile de şedinţă din data de 8 martie 2012, 30 iunie 2011, în sensul că greşit a fost respinsă cererea de probatoriu cu interogatoriu şi suspendarea cauzei până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 104/2009.
b) Întâmpinarea formulată în cauză
Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului întrucât instanţa de fond a răspuns tuturor criticilor cuprinse în acţiune.
c) Analiza motivelor de recurs
Înalta Curte, examinând motivele de recurs, legislaţia aplicabilă şi situaţia de fapt existentă în cauză, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce se vor enunţa în continuare.
Reclamanta a solicitat anularea Ordinului comun al Ministerului Sănătăţii şi Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 928/591 din 15 iunie 2010, invocând nelegalitatea acestuia pentru două cauze principale şi anume, lipsa transparenţei decizionale şi neclaritatea normelor cuprinse în ordin, acesta fiind adoptat în baza art. 3631 din Legea nr. 95/2006, text introdus prin O.U.G. nr. 104/2009.
Ca urmare, legalitatea ordinului criticat se va analiza numai prin prisma actului normativ, cu forţă juridică superioară, în baza căruia a fost adoptat, respectiv O.U.G. nr. 104/2009.
Potrivit art. 3631 din Legea nr. 95/2006 s-a reglementat ca sursă de venituri proprii ale Ministerului Sănătăţii, o contribuţie trimestrială din valoarea încasărilor realizate de deţinătorii de punere pe piaţă a medicamentelor, sumă ce se stabileşte în funcţie de volumul vânzărilor şi grilei privind contribuţia trimestrială datorată pentru veniturile obţinute, grilă prevăzută în anexa 14 a actului normativ.
Din enunţul textului rezultă că legiuitorul a folosit noţiunile de valoare a încasărilor, volumul vânzărilor, contribuţie trimestrială.
În Ordinul nr. 928/591/ 15 iunie 2010 s-a explicat ce se înţelege prin volum al vânzărilor, total venituri realizate trimestrial, explicaţii ce corespund înţelesului stabilit prin Ordonanţa de urgenţă nr. 104/2009.
De asemenea, în cuprinsul art. 3631 alin. (1) şi (2) este menţionată sfera plătitorilor, iar în ordin se face trimitere la prevederile art. 3631 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 95/2006, fără a se face vreo menţiune suplimentară.
Înalta Curte arată că instanţa de contencios administrativ are competenţa de a anula un act administrativ normativ în cazul în care el a fost adoptat cu încălcarea legii sau a altui act normativ cu forţă juridică superioară, în baza căruia a fost adoptat.
În speţa prezentă, nu a fost invocată nelegalitatea actului prin evocarea normei juridice superioare care ar fi fost ignorată sau necorespunzător transpusă în actul administrativ normativ, ci aspecte legate de neclaritatea acestuia.
Dar, după cum s-a relevat mai sus ordinul criticat respectă întocmai art. 3631 din Legea nr. 95/2006, iar eventuala lipsă de coerenţă şi claritate poate fi atribuită textului legii, al cărui control nu se poate efectua de instanţa de contencios administrativ, ci de instanţa de contencios constituţional.
Luând în considerare conţinutul ordinului criticat, al art. 3631 din Legea nr. 95/2006, în mod just prima instanţă a reţinut că ordinul este legal.
De altfel, lecturarea comparativă a textului ordinului şi a art. 3631 din Legea nr. 95/2006 introdus prin O.U.G. nr. 104/2009 demonstrează că ordinul este o transpunere identică a textului legii.
Aceste explicaţii sunt de natură a înlătura criticile privind nerespectarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, cu precizarea că ordinul nu adaugă la lege, nu modifică şi nu alterează conţinutul acestuia.
În ceea ce priveşte respectarea Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, actele depuse de pârâta C.N.A.S. atestă că proiectul ordinului a fost afişat pe site-ul Ministerului Sănătăţii, că au fost organizate dezbateri publice şi s-a întocmit nota de fundamentare.
Criticile aduse încheierii de şedinţă din 8 martie 2012 privind respingerea cererii de încuviinţare a probei interogatoriului, sunt neîntemeiate pentru că prin interogatoriu se tinde la stabilirea, eventual prin confirmare a unei stări de fapt, în timp ce obiectul cauzei îl constituie nelegalitatea unui act administrativ normativ, care se stabileşte în funcţie de criteriile expuse în prezenta decizie.
În aceste circumstanţe proba solicitată era inutilă cauzei, astfel că în mod corect a fost respinsă.
În ceea ce priveşte aplicarea Protocolului nr. 1, reclamanta nu a evidenţiat nici un element care să ateste afectarea unui bun, iar introducerea taxelor şi impozitelor sunt în marja de apreciere a statului.
Având în vedere considerentele prezentei decizii, în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va respinge ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamanta Asociaţia Română a Producătorilor Internaţionali de Medicamente împotriva sentinţei civile nr. 1855 din 14 martie 2012 şi a încheierilor din 8 martie 2012 şi din 30 iunie 2011 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 iulie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6032/2013. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 6041/2013. Contencios. Anulare act... → |
|---|
