ICCJ. Decizia nr. 6397/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6397/2013
Dosar nr. 4282/2/2011
Şedinţa publică de la 27 septembrie 2013
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Procedura în faţa instanţei de fond
Prin cererea formulată, reclamanţii au solicitat instanţei de contencios administrativ, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea H.G. nr. 737 din 29 iulie 2010 privind metodologia de recalculare a pensiilor de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010, şi pe cale de consecinţă:
1) În baza art. 18 raportat la art. 8 şi respectiv art. 1 din Legea nr. 554/2004, anularea ca fiind neconstituţională, nelegală, contrară principiilor şi drepturilor fundamentale consacrate de Constituţie, de normele dreptului comunitar şi de cele ale dreptului internaţional, ratificate de România, aplicabile în materie, a H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a pensiilor de serviciu prevăzute la art. 1 lit c)-h) din Legea nr. 119/2010, respectiv a metodologiei de recalculare a pensiilor de serviciu ale funcţionarilor publici parlamentari, stabilite prin art. 74-77, art. 80, art. 81 şi art. 96 din Legea nr. 7/2006 privind Statutul Funcţionarului Parlamentar;
2) În baza art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, suspendarea executării H.G. nr. 737/2010, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a prezentei cereri;
3) În temeiul art. 18 raportat la art. 8 şi 1 din aceeaşi Lege, să se dispună recunoaşterea dreptului reclamanţilor la pensiile de serviciu stabilite prin Legea nr. 7/2006 şi repararea pagubei în sensul:
a) anulării tuturor deciziilor de „recalculare" a pensiilor în baza art. 1 lit. g) din legea nr. 119/2010 raportat la prevederile art. 1, 2, 4 alin. (1), art. 5, 7 şi 12 din H.G. nr. 737 din 2010 şi repunerea în plată a ultimelor decizii prin care le-au fost stabilite ultimele cuantumuri ale pensiilor de serviciu;
b) obligarea pârâtului la plata diferenţelor dintre cuantumurile pensiilor de serviciu ce li se cuvin şi respectiv cuantumurile pensiilor „recalculate" în baza deciziilor sus arătate, aferente perioadei septembrie 2010 şi până la data de repunerii în plată a ultimelor decizii prin care le-au fost stabilite ultimele cuantumuri ale pensiilor de serviciu;
c) obligarea pârâtului să procedeze la punerea în executare a hotărârii judecătoreşti în termen de cel mult 10 zile de la pronunţarea acesteia în sensul îndeplinirii tuturor obligaţiilor sus arătate, în caz contrar, urmând a se face aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 544/2004.
Guvernul României a invocat prin întâmpinare excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei de obiect, motivate de faptul că prin art. 4 din O.U.G. nr. 59/2011 s-a abrogat H.G. nr. 737/2010.
M.M.F.P.S. a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului prin care a solicitat admiterea excepţiei rămânerii fără obiect a acţiunii şi, pe fond, respingerea acţiunii ca nefondată.
Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 6960 din 22 noiembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VlII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale în ceea ce priveşte capătul trei de cerere referitor la recunoaşterea dreptului la pensie de serviciu şi a declinat competenţa de soluţionarea în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a.
A admis în parte acţiunea formulată de reclamanţi, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul accesoriu M.M.F.P.S. şi a anulat H.G. nr. 737/2010, dispunând suspendarea executării H.G. nr. 737/2010 până la rămânerea irevocabilă a sentinţei.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Prin metodologia de calcul se reglementează o situaţie juridică ce nu a fost avută în vedere de legiuitor conform Legii nr. 119/2010, aceea a luării în calcul a vechilor decizii, în cazul în care la emiterea acestora a fost determinat şi punctajul mediu anual în sistemul public, în condiţiile în care potrivit art. 3 din Lege, pensiile se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii.
Punctajul mediu anual in sistemul public calculat potrivit Legii nr. 19/2000 la momentul emiterii deciziei de pensionare pentru anumite categorii de persoane nu a avut nicio relevanţă sub aspectul stabilirii pensiei de serviciu, astfel încât persoanele respective nu aveau niciun interes sa atace decizia de pensionare prin care s-a determinat un astfel de punctaj.
Curtea de Apel a mai constatat că potrivit metodologiei, recalcularea pensiei se realizează pe baza unor acte depuse în dovedirea unor situaţii de fapt anterioare şi a îndeplinirii altor condiţii legale, cele în vigoare la momentul constituirii dosarului.
Instanţa de fond a apreciat că aceste dispoziţii pot fi interpretate ca o aplicare a principiului aplicării imediate a legii noi (hotărârile judecătoreşti anterioare intrării în vigoare a legii noi fiind date în aplicarea dispoziţiilor legale în vigoare la momentul pronunţării).
Insă instanţa a constatat că normele respective nu asigură respectarea standardelor de calitate ale unui act normativ- precizie şi previzibilitate.
Astfel, interpretarea acestui text în sensul că recalcularea pensiilor se realizează conform metodologiei pe baza actelor aflate la dosarul de pensie, iară a ţine cont de hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile care au decis asupra unor probleme precum stagiul de cotizare, grupe de muncă etc. contravine principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat.
Curtea de Apel nu a reţinut susţinerea reclamanţilor cu privire la încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 119/2010 prin adoptarea a două hotărâri de guvern.
În ce priveşte încălcarea celorlalte dispoziţii constituţionale invocate prin acţiune, Curtea de Apel a constatat că reclamanţii nu relevă încălcarea dispoziţiilor Constituţiei prin procedura de recalculare, ci chiar prin faptul anulării pensiilor de serviciu, măsură dispusă prin lege.
Totodată, instanţa de fond a reţinut că pensia de serviciu -privită în cele două componente ale sale - cea contributivă şi cea compensatorie - constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 adiţional la C.E.D.O., iar C.E.D.O. a hotărât în cauza Stec şi alţii contra regatului Unit al Marii britanii pronunţată în Marea Cameră în 2005, că prestaţiile sociale constituie obiect de protecţie al art. 1 din Protocolul nr. 1 indiferent de natura contributivă sau necontributivă a acestora.
2. Calea de atac exercitată
împotriva acestei sentinţe, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pârâtul Guvernul României şi intervenientul M.M.F.P.S. au declarat recurs.
2.1. Recursul declarat de Guvernul României
A fost invocat, ca şi motiv de nelegalitate, nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., faţă de faptul că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra excepţiei lipsei de obiect a acţiunii şi a excepţiei lipsei de interes.
Pe fond, s-a arătat că nu se poate reţine niciun element de nelegalitate al H.G. nr. 737/2010, întrucât doar dreptul la pensie câştigat potrivit principiului contributivităţii intră sub incidenţa art. 1 din Protocolul 1, iar, pe de altă parte, dreptul de proprietate nu este un drept absolut, iar ingerinţa statului poate interveni in scopul apărării unui interes public, cu respectarea criteriului proportionalităţii intre scopul urmărit şi mijloacele de realizare, in condiţiile unei măsuri luate prin lege şi în mod nediscriminatoriu.
În subsidiar, s-a arătat că sentinţa atacată afectează grav principul siguranţei juridice, în raport de soluţiile opuse, pronunţate anterior în aceeaşi speţă de către instanţele judecătoreşti.
2.2. Recursul declarat de M.M.F.P.S. (în prezent M.M.F.P.S.P.V.).
În temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 304 C. proc. civ. s-a solicitat admiterea recursului şi modificarea in totalitate a sentinţei atacate şi respingerea acţiunii ca rămasă fără obiect.
În motivarea recursului s-a arătat că cererea de suspendare a H.G. nr. 737 din 29 iulie 2010 a rămas rară obiect prin abrogarea expresă potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 59 din 29 iunie 2011.
În ceea ce priveşte cererea de anulare a H.G. nr. 737/2010, s-a arătat că Legea nr. 119/2010 a fost declarată constituţională prin Decizia nr. 871/2010 a Curţii Constituţionale.
3. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 ind. 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile, care vor fi analizate împreună, sunt fondate, însă în limitele şi pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
În temeiul dispoziţiilor art. 137 C. proc. civ., instanţa va analiza mai întâi excepţia lipsei calităţii de reprezentant a semnatarului cererii de recurs formulată de Guvernul României, pe care o constată neîntemeiată pentru următoarele considerente:
Reprezentarea în justiţie a Guvernului României, organ colegial rară personalitate juridică civilă, este realizată de către Secretariatul General al Guvernului, în temeiul prevederilor art. 22 alin. (2) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor.
Astfel cum rezultă din actele depuse de Guvernul României, în susţinerea calităţii de reprezentant, calitatea de reprezentant legal al Secretariatului General al Guvernului la data formulării cererii de recurs a avut-o domnul D.A., numit în funcţia de Secretar General al Guvernului, cu rang de ministru, prin Decizia Primului-Ministru nr. 138/2011, publicată în M. Of. al României, partea I, nr. 920 din 23 decembrie 2011.
Ulterior, prin Ordinul Secretariatului General al Guvernului nr. 603 din 23 decembrie 2011 domnul D.A. a împuternicit pe domnul N.T. - directorul D.C.R.U., să semneze pentru Secretariatul General al Guvernului actele procedurale şi cererile adresate instanţelor judecătoreşti.
Prin urmare, competenţa reprezentării în justiţie a Guvernului României de către Secretariatul General al Guvernului este expres prevăzute de lege, iar cererea de recurs a fost legal semnată de domnul N.T. - directorul D.C.R.U.
Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., invocat de către recurentul - pârât Guvernul României, motivat de nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte constată că din raţionamentul juridic expus în considerentele hotărârii, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată, rezultă că judecătorul fondului a considerat aceste excepţii ca fiind apărări de fond, analizându-le în contextul tuturor argumentelor dezvoltate de pârât şi intervenient prin întâmpinările depuse la dosar.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei de obiect a acţiunii in anulare, Înalta Curte o apreciază ca fiind nefondată, având în vedere că este irelevantă împrejurarea că H.G. nr. 737/2010 a fost abrogată, întrucât motivele de nulitate se apreciază prin raportare la momentul emiterii actului administrativ, iar efectele juridice produse în perioada de activitate a hotărârii contestate nu sunt influenţate de abrogarea ulterioară, ci de soluţia instanţei cu privire la legalitatea actului.
Pentru aceleaşi considerente, urmează a fi respinse şi susţinerile recurenţilor privind lipsa unui interes actual in promovarea acţiunii.
Însă, pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, „în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului".
În temeiul acestor prevederi legale, precum şi al dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
Aşa cum o arată şi titlul actului administrativ normativ contestat, prin conţinutul acestuia se reglementează „metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor", constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispoziţiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuţie.
H.G. nr. 737/2010 nu conţine, aşadar, principii sau norme de drept substanţial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 şi nr. 119/2010, dispoziţiile acestui din urmă act normativ constituind şi temeiul legal al emiterii actului administrativ contestat.
Aceasta rezultă din însuşi conţinutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul şi sfera de reglementare a actului emis în temeiul şi aplicarea acestei legi, respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza cărora să se realizeze operaţiunea de transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înţelesul Legii nr. 19/2000.
H.G. nr. 737/2010 îndeplineşte, deci, o simplă funcţie metodologică (tehnică) iar nu un rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate reclamanţi, care prin criticile aduse vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010, criticile neputând fi, însă, transpuse în procedura de control a legalităţii actului administrativ contestat.
Rolul H.G. nr. 737/2010, precum şi sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispoziţiilor actului legislativ cu forţă juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat şi ale cărei dispoziţii nu le încalcă.
Or, prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională a statuat că dispoziţiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituţionale, instanţa constituţională analizând legea respectivă inclusiv din perspectiva prevederilor şi principiilor constituţionale şi comunitare invocate în cauza de faţă, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai şi dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi şi art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligaţia statului de a asigura crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii, precum şi prevederile art. 20 din Constituţie prin raportare la următoarele acte internaţionale: Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, şi anume art. 1 referitor la proprietate; Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, şi anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă şi la protecţie socială şi art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta drepturilor fundamentale a U.E., şi anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială şi asistenţa socială şi art. 52 alin. (1) privind întinderea şi interpretarea drepturilor şi principiilor.
Însuşi art. 1 lit. c) din Legea nr. 119/2010 impune recalcularea şi conferă criteriul algoritmului de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, dispoziţiile hotărârii atacate nedepăşind cadrul juridic impus de actul normativ în a cărui executare a fost emisă.
Analizând încălcarea art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, Înalta Curte constată că, potrivit jurisprudenţei C.E.D.O. când, din considerente obiective, măsura dispusă printr-o nouă reglementare determină numai reducerea cuantumului valoric al dreptului de asigurări sociale, o asemenea ipoteză nu reprezintă încălcarea art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, cu atât mai mult cu cât noul nivel este determinat în funcţie de sistemul contributivităţii, iar, în aceste condiţii, reducerea cuantumului unei pensii speciale până la nivelul determinat de aplicarea principiului contributivităţii, nu reprezintă nici o măsură nejustificată, nici o măsură care să depăşească criteriile cerute de jurisprudenţa C.E.D.O., recunoscute şi în art. 53 din Constituţia României.
Practic, reclamanţii critică reducerea cuantumului pensiilor de serviciu de care beneficiau anterior intrării în vigoare a H.G. nr. 737/2010, în urma recalculării, în condiţiile în care criteriile avute în vedere pentru recalculare prin metodologia prevăzută de H.G. nr. 737/2010, sunt cele stabilite prin Legea nr. 119/2010.
Într-adevăr, H.G. nr. 737/2010, publicată în M. Of. al României nr. 528 din 29 iulie 2010, a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţie şi al art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, dfn examinarea înscrisurilor dosarului neputând fi identificate elemente de nelegalitate în operaţiunea elaborării şi adoptării sale.
De asemenea, verificând concordanta actului administrativ cu Legea nr. 119/2010, în baza şi în aplicarea căreia a fost emis, prin prisma motivelor invocate de reclamanţi, Înalta Curte constată că H.G. nr. 737/2010 îndeplineşte numai o funcţie tehnică, rezumându-se la a stabili instrumentele procedurale care să permită aplicarea actului normativ cu forţă juridică superioară, în acord cu dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind nomele de tehnică legislativă.
În realitate, prevederile legale criticate au fost preluate în cuprinsul actului administrativ din chiar Legea nr. 119/2010, respectiv art. 3 alin. (1): „Pensiile prevăzute la art. 1, stabilite potrivit prevederilor legilor cu caracter special, cuvenite sau aflate în plată, se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii, utilizând algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare" şi art. 7 alin. (1) „Procedura de stabilire, plată, suspendare, recalculare, încetare şi contestare a pensiilor recalculate potrivit prezentei legi este cea prevăzută de Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare".
Aşa fiind, Înalta Curte reţine că nu există argumente valide care să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 ar fi depăşit cadrul normativ fixat prin Legea nr. 119/2010, iar, pe de altă parte, acest act normativ cu forţă juridică superioară a făcut deja obiectul controlului de constituţionalitate sub aspectele criticate de către reclamanţi.
Prin urmare, instanţa de control judiciar constată că susţinerile recurenţilor vizând legalitatea H.G. nr. 737/2010 sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală.
În consecinţă, pentru motivele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va modifica în parte sentinţa atacată, în sensul respingerii acţiunii reclamanţilor de anulare a H.G. nr. 737/2010, ca neîntemeiată, fiind menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Guvernul României, de M.M.F.P.S.P.V. împotriva sentinţei civile nr. 6960 din 22 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VlII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind anularea H.G. nr. 73772010, ca nefondat.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 septembrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6309/2013. Contencios. Pretentii. Revizuire -... | ICCJ. Decizia nr. 5049/2013. Contencios. Anulare act... → |
|---|
