ICCJ. Decizia nr. 646/2013. Contencios. Contestaţie act administrativ fiscal. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 646/2013
Dosar nr. 957/45/2011
Şedinţa publică de la 8 februarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanta SC A.D. SRL Iaşi a chemat-o în judecată pe pârâta Direcţia Generală a Finanţelor Publice a Judeţului Iaşi solicitând să se dispună anularea Deciziei nr. 19166 din 11 octombrie 2011, prin care pârâta a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva procesului-verbal de control financiar nr. AIF/15342 din 18 august 2011 şi a dispoziţiei obligatorii nr. AIF/16238 din 30 august 2011, ambele emise de DGFP Iaşi, anularea procesului-verbal de control financiar şi a dispoziţiei obligatorii anterior menţionate, suspendarea executării actelor atacate, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea cererii de chemare în judecată, SC A.D. SRL Iaşi a arătat că în perioada 6 iunie 2011 - 18 august 2011, a fost supusă unui control financiar având ca tematică verificarea modului de acordare a sumelor reprezentând transferuri acordate de la bugetul Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii (MTI) pentru decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor şi văduvelor de război pentru intervalul iulie 2008 - noiembrie 2010, că, la finalizarea controlului, reprezentanţii DGFP Iaşi au întocmit procesul-verbal de control financiar nr. AIF/15342 din 18 august 2011 în cuprinsul căruia au constatat că sumele decontate de reclamantă de la bugetul MTI au fost încasate în mod nelegal şi, în consecinţă, s-a dispus în sarcina ei obligaţia de restituire a acestor sume, calculate de DGFP Iaşi la valoarea de 1.231.218 RON, din care 1.020.300 RON au fost deja încasaţi de la bugetul MTI, iar suma de 210.918 RON urma a fi încasată în viitor. Ulterior întocmirii procesului-verbal de control financiar, pârâta a emis şi dispoziţia obligatorie nr. AIF/16238 din 30 august 2011 prin care s-a dispus obligarea la plata sumei anterior menţionate în termen de 30 de zile de la data emiterii dispoziţiei.
Pentru a dispune obligarea la restituirea tuturor sumelor încasate de la bugetul MTI pentru decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor şi văduvelor de război, organele de control financiar au invocat că, deşi cupoanele statistice prezentate de reclamantă proveneau de la veterani domiciliaţi în judeţe diferite, toate borderourile întocmite pe baza acestor cupoane au fost vizate de Asociaţia Veteranilor de Război Iaşi şi nu de asociaţiile veteranilor de război din judeţele în care domiciliau titularii cupoanelor respective, şi că în timpul controlului reclamanta nu a prezentat reprezentanţilor DGFP Iaşi un număr de 153 de cupoane statistice (enumerate în tabelul din procesul-verbal de control financiar) înscrise în borderourile aferente anilor 2008 - 2010, astfel că în privinţa acestora nu poate fi verificată realitatea serviciilor de transport prestate de reclamantă şi achitate de la bugetul MTI.
Reclamanta a mai arătat că, organul de control a avut în vedere şi dispoziţiile art. 16 lit. a) şi art. 23 din Legea nr. 44/1994 care prevăd pentru veteranii şi văduvele de război din mediul rural un număr de 12 călătorii gratuite judeţene cu mijloace de transport auto în condiţiile în care nu există posibilitatea călătoririi pe calea ferată, or în speţă a existat posibilitatea de a se călători pe calea ferată.
Plângerea formulată de reclamantă împotriva procesului-verbal de control financiar a fost respinsă ca neîntemeiată, prin Decizia nr. AIF/15342 din 18 august 2011, emisă de Direcţia Generală a Finanţelor Publice Iaşi.
Reclamanta a mai susţinut că erorile săvârşite de organele de control cu ocazia efectuării controalelor financiare anterioare nu se încadrează în situaţiile limitativ prevăzute de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 30/1991 în care se poate dispune efectuarea din nou a controlului, astfel că noul control finalizat prin dispoziţia obligatorie emisă de Direcţia Generală a Finanţelor Publice Iaşi este nelegal.
A mai arătat reclamanta că, argumentul principal invocat de organele de control financiar în luarea măsurii obligării ei de a restitui sumele primite de la bugetul MTI pentru decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor de război a constat în faptul că nu s-ar fi dovedit cu documente justificativ-contabile (cupoanele statistice) realitatea şi legalitatea prestaţiilor efectuate. Acest argument este nefondat, întrucât cupoanele statistice în baza cărora veteranii de război au călătorit pe traseele deservite de reclamantă nu numai că au existat, dar anterior decontării sumelor de bani de la bugetul Ministerului Transporturilor, au fost prezentate spre verificare reprezentanţilor D.G.F.P. Iaşi, iar în urma controlului au fost avizate favorabil de către aceştia, motivat de caracterul lor legal şi regulamentar.
Referitor la capătul de cerere privind suspendarea actelor administrative contestate, reclamanta a susţinut că în baza argumentelor mai sus expuse se impune suspendarea executării deciziei emise de D.G.F.P. Iaşi, împrejurările prezentei cauze dovedind atât existenţa cazului bine justificat, cât şi existenţa unei pagube iminente.
Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa civilă nr. 381 din 19 decembrie 2011 a admis acţiunea reclamantei SC A.D. SRL Iaşi şi a dispus anularea Deciziei nr. 19166 din 11 octombrie 2011, a procesului-verbal de control financiar nr. AIF/15342 din 18 august 2011 şi a Dispoziţiei obligatorii nr. AIF/16238 din 30 august 2011, cu suspendarea executării lor până la soluţionarea irevocabilă a sentinţei.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut că în cercetarea legalităţii actelor administrativ-fiscale contestate trebuie să se plece, în primul rând, de la statutul juridic al reclamantei şi de la poziţia pe care aceasta o are în procedurile generate de aplicarea prevederilor Legii nr. 44/1994, apoi, de la împrejurarea necontestată că documentele întocmite de aceasta, în condiţiile Ordinului nr. 266/2005 al M.F.P., au fost confirmate de instituţiile publice şi să stabilească dacă simplul fapt al neprezentării cupoanelor statistice, cu ocazia controlului efectuat de pârâtă, justifică concluzia că transportatorul nu a dovedit "realitatea şi legalitate prestaţiilor efectuate şi a decontării cheltuielilor aferente transportului veteranilor de război" şi măsura de a restitui la buget suma de 1.231.218 RON de către cărăuş, din care suma de 1.020.300 RON a fost deja încasată.
S-a reţinut că prin Legea nr. 44/1994 au fost reglementate drepturile veteranilor de război, că raporturile născute din aplicarea ei privesc, în principal, pe beneficiarii acestei legi şi instituţiile şi autorităţile publice cu atribuţii în acest domeniu şi că singurele atribuţii ce revin agenţilor economici din domeniile de activitate vizate sunt cele de a lua fiecare măsurile necesare pentru aplicarea legii.
Singura obligaţie ce s-ar putea reţine în sarcina unui operator privat de transport public de persoane este aceea de a asigura transportul veteranilor de război conform solicitării acestora, de a accepta, în schimbul prestaţiei efectuate, biletele de călătorie gratuită emise de Ministerul Transporturilor şi de a recupera preţul prestaţiei în procedura prevăzută de Ordinul nr. 266/2005 emis de M.F.P., iar prin efectuarea prestaţiei de transport, cărăuşul nu devine parte a raportului juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 şi instituţiile publice şi autorităţile implicate în aplicarea acesteia.
S-a susţinut că nefiind agent sau mandatar al statului, cărăuşul nu are, în principiu, a răspunde de modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994 înţeleg să îşi valorifice drepturile recunoscute şi cu atât mai puţin de modul în care instituţiile publice cu atribuţiuni de control şi avizare în acest domeniu şi-au organizat şi desfăşurat activitatea referitoare la acoperirea cheltuielilor determinate de aplicarea legii.
Mai mult, transportatorul nu poate să impună beneficiarilor Legii nr. 44/1994 să efectueze călătorii doar în limita judeţului de domiciliu sau să refuze a-i îmbarca doar pentru că aceştia ar fi avut posibilitatea să utilizeze alte mijloace de transport, folosind în acest sens serviciile transportatorilor feroviari, considerate mai convenabile.
Instanţa de fond a considerat că D.G.F.P. Iaşi a interpretat greşit dispoziţiile art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 pentru că textul se referă la 12 călătorii "interne", fără a face deosebire între transportul local, judeţean sau interjudeţean iar dacă legiuitorul ar fi intenţionat să limiteze drepturile veteranilor de război şi al văduvelor de război de a călători cu mijloacele de transport auto doar pe traseele judeţene ar fi precizat expres acest lucru.
Pe lângă faptul că nu are nicio atribuţiune în verificarea modului în care veteranii de război înţeleg să-şi exercite drepturile conferite prin Legea nr. 44/1994, Curtea a apreciat că transportatorul este absolvit de obligaţia de a mai dovedi realitatea şi întinderea prestaţiei din momentul în care instituţia publică cu atribuţiuni de control, în speţă, pârâta D.G.F.P. Iaşi, şi-a exercitat drepturile şi obligaţiile stabilite prin Ordinul nr. 266/2005 şi a avizat documentaţia prezentată de acesta.
Cât priveşte lipsa unor proceduri operaţionale de control pentru biroul de control financiar, sesizată de Curtea de Conturi, instanţa a considerat că această deficienţă nu poate avea nicio legătură cu operatorii de transport şi nu poate fi generatoare a unei răspunderi patrimoniale a acestora, apreciind că insuficienţa, superficialitatea sau chiar o anumită conduită "concordantă" a controlului cu a celui controlat poate atrage răspunderea celor implicaţi dar numai dacă s-ar dovedi că agentul economic a acţionat contrar legii, dovadă care nu a fost făcută pentru că actele emise de D.G.F.P. Iaşi în perioada 2008 - 2010 continuă să producă efecte juridice şi nu au fost anulate.
S-a apreciat că modul în care a fost angajată răspunderea patrimonială a reclamantei nu reprezintă altceva decât un transfer nepermis de responsabilitate de la cei implicaţi în aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 44/1994 la cel care nu este decât un simplu prestator de servicii de transport cu mijloace certe.
Ca o consecinţă a admiterii acţiunii principale, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere cuantumul ridicat al sumelor, consecinţele negative asupra activităţii reclamantei şi prejudiciile greu reparabile în cazul executării silite, s-a dispus şi suspendarea executării actelor administrative contestate până la data la care hotărârea va rămâne definitivă şi irevocabilă.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs Direcţia Generală a Finanţelor Publice Iaşi, considerând-o nelegală şi netemeinică.
În cadrul recursului s-a prezentat situaţia de fapt care a dus la efectuarea controalelor de către D.G.F.P. Iaşi şi la întocmirea actelor contestate în prezenta cauză.
S-a apreciat de către recurentă că soluţia instanţei de fond este netemeinică şi nelegală, în condiţiile în care Curtea de Apel Iaşi nu s-a pronunţat asupra tuturor aspectelor şi excepţiilor invocate de către reclamantă, respectiv încălcarea principiului unicităţii controlului şi a bunei administrări, interpretarea greşită de către organele de control a consecinţelor juridice ale neprezentării cupoanelor statistice, interpretarea greşită a dispoziţiilor Legii nr. 44/1994, nelegalitatea stabilirii sumelor pe care reclamanta a fost obligată să le restituie, aspecte asupra cărora instanţa de fond a omis să se pronunţe.
Nelegalitatea sentinţei atacate ar rezulta din faptul că instanţa de fond a apreciat că prestatorul serviciului de transport este considerat un terţ în raportul juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 şi instituţiile publice şi autorităţile implicate, dar societatea de transport este parte a raportului juridic pentru că este cea care încasează contravaloarea transportului veteranilor şi văduvelor de război.
Operatorul privat de drept public are sarcina de a asigura transportul veteranilor de război conform solicitărilor acestora, dar numai dacă aceste solicitări nu contravin prevederilor legale care reglementează transportul în comun, respectiv Legea nr. 44/1994 şi numai dacă decontarea respectă prevederile Ordinului nr. 266/2005.
Prin coroborarea prevederilor art. 16 lit. a) şi art. 23 din Legea nr. 44/1994 cu prevederile art. 4 şi Anexei nr. 2 din Ordinul MTCT/MFP nr. 266/2005 şi art. 3 alin. (1) pct. 47 din O.U.G. nr. 109/2005 privind transporturile rutiere, recurenta susţine că decontarea costurilor se face pentru călătoriile gratuite cu mijloace de transport avute pe trasee interne, la cursele interurbane, pentru deplasarea între staţiile indicate pe bilet situate în două localităţi din cadrul aceluiaşi judeţ, a veteranilor şi văduvelor de război care nu au posibilitatea să călătorească pe calea ferată, iar reclamanta a decontat de la bugetul de stat costuri de călătorie şi pentru traseele interjudeţene, trasee pentru care exista posibilitatea de a călători pe calea ferată.
Reclamanta, susţine recurenta, nu a făcut nici în timpul controlului şi nici până la finalizarea procesului-verbal de control financiar, dovada realităţii transportului pentru că au fost prezentate numai borderourile, iar în lipsa cupoanelor statistice nu a putut fi verificată realitatea serviciilor de transport, astfel că se impune restituirea sumelor încasate de reclamantă.
Motivarea Curţii de Apel Iaşi conform căreia cărăuşul nu avea răspundere patrimonială în acest caz pentru că singura obligaţie este de a asigura, la cerere, transportul veteranilor de război, s-a apreciat ca fiind lipsită de temei legal pentru că Ordinul comun MTCT/MFP nr. 266/2005 prevede condiţiile pe care trebuie să le respecte agentul economic pentru a beneficia de decontarea biletelor de călătorie gratuite.
Mai mult, în cauză, nu s-a pus problema răspunderii patrimoniale a cărăuşului ci organele de control au constatat existenţa unui prejudiciu cauzat de agentul economic şi s-a dispus măsura necesară recuperării lui, respectiv restituirea sumei de 2.094.106,5 RON.
Netemeinică a fost apreciată motivarea Curţii referitoare la faptul că transportatorul este dezlegat de obligaţia de a mai dovedi realitatea şi întinderea prestaţiei, din moment ce s-au întocmit Notele de constatare lunare de către persoane din cadrul societăţii, deoarece serviciul care a întocmit aceste note nu avea posibilitatea de a verifica situaţia reală, faptică, asupra procedurii de utilizare de către agenţii economicei a cupoanelor statistice ci se verifica concordanţa dintre datele înscrise în borderouri cu cele din cupoanele statistice privind numărul, seria, suma, cât şi corecta stabilire a totalurilor din borderouri şi situaţia centralizatoare.
Or, pentru că reclamanta nu a prezentat cupoanele statistice, instanţa de fond a considerat că organele de control puteau numai să o sancţioneze contravenţional pe aceasta, deşi Legea nr. 82/1991 prevede că se poate dispune răspunderea fiscală, financiară, contravenţională ori cea penală, fără ca una să o excludă pe cealaltă.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare, se critică soluţia instanţei de fond pentru că nu a motivat-o iar organul fiscal a făcut dovada pericolului sustragerii, ascunderii sau pierderii patrimoniului de către debitor.
În susţinerea recursului a fost invocată Sentinţa nr. 222 din 1 iulie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi prin care o cerere de chemare în judecată identică a fost respinsă.
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:
Instanţa de fond a fost învestită cu o cerere de anulare şi suspendare a procesului-verbal de control nr. AIF/15342 din 18 august 2011, a Dispoziţiei obligatorii nr. AIF/16238 din 30 august 2011 şi a Deciziei nr. 19166 din 11 octombrie 211 emise de D.G.F.P. Iaşi.
Referitor la primul motiv de nelegalitate şi netemeinicie invocat de recurentă, acela că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra tuturor aspectelor şi excepţiilor invocate de către reclamantă, se constată că este nefondat.
Deşi nu a invocat expres dispoziţiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., această critică nu poate fi circumscrisă decât acestui motiv de recurs.
Pentru că art. 304 pct. 5 C. proc. civ. face referire la forme de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., recurenta nu a făcut dovada unei vătămări a drepturilor sale prin nepronunţarea instanţei de fond asupra unor excepţii şi apărări invocate de către reclamantă, astfel că vor fi respinse aceste susţineri privind nelegalitatea şi netemeinicia hotărârii instanţei de fond pentru acest aspect.
În legătură cu nelegalitatea hotărârii instanţei de fond pentru că a considerat că transportatorul poate beneficia de prevederile Legii nr. 44/1994 prin interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, instanţa de recurs constată că aceste susţineri sunt nefondate.
Potrivit art. 16 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 44/1994 "veteranii de război şi văduvele de război care locuiesc în mediul rural au drept, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloace de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată".
Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, interpretarea acestui text de către organele fiscale, potrivit căreia se referă numai la transportul auto pe trasee judeţene, este contrară legii, pentru că nu face o asemenea precizare, iar o interpretare în sensul că textul art. 16 alin. (3) lit. a) se referă la călătorii interne, fără a face distincţie între traseele judeţene şi cele interjudeţene a dat atât Autoritatea Rutieră Română (adresa nr. 41236 din 12 octombrie 2005) cât şi Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii (adresa nr. 9311 din 10 martie 2011).
Dacă organele fiscale ar fi apreciat că art. 16 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 44/1994 trebuie interpretat în sensul că acesta se referă numai la transport pe trasee judeţene, aşa cum susţine în actele de control întocmite şi în motivele de recurs, atunci avea posibilitatea, prin serviciile specializate, să refuze avizarea decontării sumelor ce nu se încadrau în textul de lege.
În ceea ce priveşte susţinerile recurentei potrivit cărora hotărârea instanţei de fond este lipsită de temei legal pentru că reclamanta nu ar fi respectat condiţiile pentru a beneficia de decontarea biletelor de călătorie gratuită se constată că şi acestea sunt nefondate.
Întreaga documentaţie, respectiv cupoanele statistice, borderourile şi situaţiile centralizatoare, se prezintă spre verificare şi avizare direcţiei generale a finanţelor publice din judeţul în care îşi are sediul agentul economic transportator, fapt ce s-a întâmplat şi în cazul reclamantei pentru anii 2008 - 2010, dar organele de control au întocmit actele contestate motivat de faptul că nu s-a făcut dovada realităţii transportului veteranilor pentru că nu au fost puse la dispoziţie cupoanele statistice.
Vor fi respinse susţinerile recurentei care a arătat că serviciul specializat din cadrul D.G.F.P. Iaşi nu avea posibilitatea de a verifica situaţia reală întrucât, aşa cum chiar recurenta arată, potrivit Ordinului nr. 266/2005, această verificare viza tocmai concordanţa dintre cupoanele statistice privind km, staţiile de plecare şi sosire, precum şi centralizarea acestor date, iar în cazul reclamantei documentaţia a fost avizată şi sumele de bani încasate.
Este adevărat că potrivit art. 20 din Instrucţiunile privind tipărirea şi decontarea biletelor speciale de călătorie emise în baza Legii nr. 44/1994, aprobate prin Ordinul nr. 266/2005, agentul economic avea obligaţia de a avea "exemplarul 3 al borderourilor şi al situaţiei centralizatoare, împreună cu cupoanele statistice" ca documente justificative, dar nu este precizată durata pentru care se păstrează aceste documente.
Oricum, nu se poate reţine că nu a fost făcută dovada realităţii transportului din moment ce borderourile şi situaţiile centralizatoare, însoţite de cupoanele statistice, au fost prezentate organelor din cadrul D.G.F.P. Iaşi care le-au avizat fără nicio obiecţiune, iar faptul că la data controlului financiar nu au mai fost prezentate cupoanele statistice nu duce la nerespectarea dispoziţiilor Ordinului nr. 266/312/2005, astfel cum a reţinut corect şi instanţa de fond.
Referitor la invocarea Sentinţei nr. 222/2011 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, se constată că intimata-reclamantă a depus la dosar o serie de alte sentinţe ale Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin care au fost soluţionate cereri cu conţinut identic şi care au fost admise.
De altfel, chiar şi anterior pronunţării acestei sentinţe, instanţa supremă a dat soluţii de menţinere a sentinţelor prin care au fost anulate actele întocmite de D.G.F.P. Iaşi în speţe similare.
Faţă de această practică constantă şi în lipsa unor argumente consistente care să justifice declanşarea procedurii de schimbare a practicii judiciare s-ar ajunge la soluţii contrare care au ca efect încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice şi a dreptului la un proces echitabil, astfel cum este el reglementat de art. 6 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.
Chiar dacă divergenţele de jurisprudenţă constituie consecinţa inerentă oricărui sistem judiciar, nu este permis ca instanţa supremă să devină ea însăşi, prin practica divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate şi de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (cauza Beian împotriva României, parag. 39; cauza Ştefan şi Stef împotriva României, parag. 33).
Apreciind că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de pârâta Direcţia Generală a Finanţelor Publice a judeţului Iaşi împotriva Sentinţei nr. 381 din 19 decembrie 2011 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 8 februarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6318/2013. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 676/2013. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
