ICCJ. Decizia nr. 6525/2013. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6525/2013
Dosar nr. 557/35/2012
Şedinţa publică de la 4 octombrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta S.D. SA a solicitat în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării Raportului de inspecţie fiscală încheiat în data de 4 decembrie 2012 (listat în 6 decembrie 2012), sub nr. de înregistrare J-BH 7, înregistrat la reclamantă sub nr. 1183 din 7 decembrie 2012, emis de Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor, a Deciziei de impunere nr. J-BH 4 din 4 decembrie 2012 (listată în 4 decembrie 2012) - prin care a fost obligată să achite accize în cuantum de 14.511.258 RON, Dobânzi/Majorări de întârziere în cuantum de 2.735.854 RON şi Penalităţi de întârziere în cuantum de 2.176.686 RON şi a dispoziţiei privind măsurile stabilite de organele de inspecţie fiscală nr. 9860 din 5 decembrie 2012.
Prin Sentinţa civilă nr. 10 din 29 ianuarie 2013 Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de suspendare formulată, şi pe cale de consecinţă, a dispus suspendarea executării Deciziei de impunere nr. J-BH 4 din 4 decembrie 2012, a Raportului de inspecţie fiscală nr. J-BH 7 din 4 decembrie 2012 şi a Dispoziţiei privind măsurile stabilite de organele de inspecţie fiscală nr. 9860 din 5 decembrie 2012 emise de Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor - Activitatea de Inspecţie Fiscală, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că prin Decizia de impunere nr. J-BH 4 din 4 decembrie 2012 întocmită în baza Raportului de inspecţie fiscală încheiat la data de 4 decembrie 2012, Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor a stabilit în sarcina reclamantei accize în cuantum de 14.511.258 RON, precum şi dobânzi în cuantum de 2.735.854 RON şi penalităţi de întârziere de 2.176.686 RON, perioada supusă verificării fiind cuprinsă între 1 septembrie 2011 - 31 mai 2012.
La data de 5 decembrie 2012 Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor a emis Dispoziţia privind măsurile stabilite de organele de inspecţie fiscală nr. 9860, prin care a dispus următoarele:
- societatea va înregistra în evidenţele contabile acciza stabilită în sumă de 19.423.804 RON, penalităţile de întârziere în sumă de 2.176.686 RON şi dobânzile de 2.735.854 RON stabilite suplimentar prin Raportul de inspecţie fiscală nr. J-BH 7 din 4 decembrie 2012 şi Decizia de impunere nr. J-BH 4 din 4 decembrie 2012;
- societatea va achita sumele stabilite la bugetul consolidat al statului, respectiv acciza şi accesoriile de plată aferente menţionate mai sus în contul de accize, pentru alcool etilic;
- societatea va recalcula TVA-ul influenţat de suma accizei stabilite, va corecta deconturile de TVA la deductibil şi colectat (acciza intră în baza de calcul colectat).
Prin Adresa nr. 1221 din 21 decembrie 2012, reclamanta a formulat contestaţie în temeiul art. 205 alin. (1) C. proc. fisc., înregistrată la Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor sub nr. 10.413 din 21 decembrie 2012, prin care a solicitat revocarea Raportului de inspecţie fiscală nr. J-BH 7 din 4 decembrie 2012, a Deciziei de impunere nr. J-BH 4 din 4 decembrie 2012, precum şi a Dispoziţiei privind măsurile stabilite de organele de inspecţie fiscală nr. 9860 din 5 decembrie 2012.
Curtea de apel a constatat că sesizarea instanţei s-a făcut în conformitate cu dispoziţiile art. 215 alin. (2) C. proc. fisc., potrivit cărora, contribuabilul poate cere suspendarea executării actului administrativ fiscal în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările ulterioare.
De asemenea, s-a constatat că reclamanta a depus la dosar recipisa de consemnare a cauţiunii nr. 669115/1 din 25 ianuarie 2013, prin care a făcut dovada achitării cauţiunii stabilite de instanţă în cuantum de 50.000 RON, în conformitate cu dispoziţiile art. 215 alin. (2) C. proc. fisc.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare formulată în prezenta cauză, Curtea de apel a reţinut că pentru admisibilitatea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa pagubei. Din acest punct de vedere, măsura suspendării se concretizează într-o măsură de excepţie, dat fiind că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumţia de autenticitate şi veridicitate.
Cele două condiţii impuse în mod cumulativ de art. 14 trebuie analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă producerea unei pagube în cazul particular dedus judecăţii.
Fără a prejudeca fondul litigiului, Curtea de apel a constatat că, din ansamblul înscrisurilor depuse, rezultă existenţa unor împrejurări de natură să creeze o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actelor a căror suspendare se solicită. Astfel, din cuprinsul Procesului-verbal nr. 96 încheiat de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj la data de 18 octombrie 2011, a rezultat că, anterior, reclamanta a mai fost supusă unui control inopinat în vederea verificării respectării legislaţiei în domeniul produselor accizabile - Verificarea operaţiunilor de denaturare precum şi a destinaţiei finale a produselor denaturate în perioada 1 ianuarie 2011 - 31 august 2011, în urma căruia s-a concluzionat că nu s-au constatat încălcări ale legislaţiei fiscale în vigoare. Totodată, din cuprinsul Procesului-verbal încheiat la data de 27 iulie 2011 cu ocazia denaturării alcoolului etilic a reieşit că, supraveghetori fiscali din cadrul Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor au procedat la asigurarea supravegherii fiscale conform Legii nr. 571/2003 la SC S.D. SA în vederea denaturării cantităţii de 25.200 LA alcool etilic cu concentraţia alcoolică de 96,6%, iar, în continuare, s-a menţionat că „denaturarea a fost aprobată de către Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor cu Adresa nr. 5668 din 14 iulie 2011”, astfel că, atâta vreme cât pârâta a aprobat această denaturare, efectuarea de către aceeaşi pârâtă a unui control ulterior, finalizat cu încheierea raportului de inspecţie fiscală şi a deciziei de impunere este în măsură să nască îndoieli cu privire la finalitatea acestui control ulterior.
De asemenea, Curtea de apel a mai reţinut că din cuprinsul adresei întocmite de Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia de legislaţie în domeniul accizelor a rezultat că Laboratorul central, ale cărui concluzii au stat la baza întocmirii raportului de inspecţie fiscală şi a deciziei de impunere prin care s-au calculat accize şi accesorii de plată, nu este acreditat RENAR pentru determinarea concentraţiei de albastru de metilen.
S-a mai menţionat şi răspunsul dat de Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor prin Adresa nr. 1175 din 6 decembrie 2012, din care a rezultat că, înregistrările video efectuate cu ocazia operaţiunilor de denaturare ale alcoolului etilic şi alcoolului etilic tehnic din perioada 1 septembrie 2011 - 31 mai 2012, nu mai pot fi puse la dispoziţie, întrucât pârâta nu le mai deţine, datorită faptului că, în conformitate cu dispoziţiile Notei vicepreşedintelui ANV nr. 31036 din 27 mai 2011, aprobată de preşedintele ANAF, termenul de păstrare a înregistrărilor este de 6 luni şi acest termen a trecut deja, chiar şi de la ultimele filmări. (înregistrări). Acest aspect a ridicat semne de întrebare asupra modului în care, după un interval relativ mare de timp, mai poate fi verificată procedura referitoare la operaţiunile de denaturare ale alcoolului etilic şi alcoolului etilic tehnic din perioada 1 septembrie 2011 - 31 mai 2012.
Referitor la paguba iminentă, instanţa de fond a apreciat-o ca fiind îndeplinită, întrucât prin nesuspendarea executării actelor încheiate de organele fiscale se creează în sarcina reclamantului o pagubă materială substanţială, având în vedere cuantumul deosebit de mare al accizelor stabilit prin decizia de impunere, cât şi al dobânzilor şi al penalităţilor de întârziere, fapt ce ar putea conduce la posibilitatea revocării autorizaţiei de antrepozit fiscal, la încetarea plăţilor, sau la apariţia stării de faliment. În legătură cu acest aspect, a fost evidenţiat şi faptul că, prin Decizia nr. 9858 din 5 decembrie 2012, Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor a instituit sechestru asigurător asupra bunurilor imobile şi mobile pe care le are în patrimoniu SC S.D. SA.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâta Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurenta a susţinut că, în ceea ce priveşte aspectele invocate de instanţă menite să creeze o îndoială puternică şi evidentă a prezumţiei de legalitate a actelor a căror suspendare s-a cerut, aceasta s-a bazat pe existenţa unui proces-verbal care a constatat, în opinia instanţei, legalitatea operaţiunilor de denaturare.
Faţă de acest aspect recurenta a precizat că Procesul-verbal din data de 18 octombrie 2011 întocmit de reprezentaţii Direcţiei Regionale pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj nu are nici o relevanţă în speţă, întrucât la data întocmirii acestuia nu se cunoşteau rezultatele probelor de laborator şi ca atare nu se puteau face referiri la acestea.
Tot din aceste motive, la data întocmirii procesului-verbal, nu s-au constatat încălcări ale legislaţiei fiscale, acestea fiind constatate ulterior de inspecţia fiscală, pe baza rezultatelor din buletinele de analiză.
Recurenta a mai arătat că buletinele de analiză sunt emise de un organ ierarhic superior Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor, respectiv de Laboratorul vamal central, laborator care face parte din structura Autorităţii Naţionale a Vămilor.
Conform dispoziţiilor art. 17, alin. (2) din Ordinul nr. 615/2012 privind modificarea anexei la Ordinul vicepreşedintelui A.N.A.F. nr. 9.250/2006 pentru aprobarea Normelor privind funcţionarea Laboratorului vamal central şi modalitatea de efectuare a analizelor, emis de vicepreşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, în luarea deciziilor privind informaţiile din certificatele de analiză, „rezultatele cuprinse în certificatul de analiză emis de Laboratorul vamal central prevalează în faţa informaţilor sau datelor cuprinse în documentele de analiză emise de alte laboratoare, precum şi în alte documente care conţin informaţii privind caracteristicile fizico-chimice ale mărfii atunci când acestea sunt contradictorii".
Cu privire la activităţile reprezentanţilor Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Bihor privind supravegherea operaţiunilor de denaturare, recurenta a menţionat că în această privinţă s-au respectat întocmai prevederile legale referitoare la denaturare, aşa cum se prevede în art. 20658 din C. fisc. şi în Normele metodologice pentru aplicare.
Recurenta mai susţine că nici în ceea ce priveşte a doua condiţie, respectiv prevenirea unei pagube iminente reclamanta nu a adus vreun argument care să susţină cererea de suspendare întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind contencios administrativ.
Paguba iminentă este definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 din prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenţă sau, după caz, perturbarea previzibil gravă a funcţionarii unei autorităţi publice ori a unui serviciu public. Instituirea unui sechestru asigurător nu este în sine un act care ar putea produce "pagube iminente".
Suspendarea executării este însă o măsură de excepţie, care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire ar produce reclamantei un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiţie care nu este îndeplinită în cauză.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond”.
Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Legiuitorul naţional a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speţă. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanţă a interesului social cu cel personal, preeminenţa unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalităţii.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Condiţia existenţei cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.
Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
Din actele şi lucrările dosarului rezultă că în patrimoniul reclamantei s-a născut un drept, prin definitivarea procedurii de denaturare a cantităţilor de alcool, motiv pentru care a avut dreptul să vândă întreaga cantitate drept alcool denaturat, cu toate consecinţele rezultate din această calitate (anume scutirea de accize). Odată confirmat acest drept de către o autoritate a statului, el nu mai poate fi modificat.
Faptul că în Procesul-verbal nr. 96 din 18 octombrie 2011 s-a folosit termenul de „aproximativ" la momentul determinării cantităţii de albastru de metilen, nu poate avea drept consecinţă răsturnarea argumentelor invocate de reclamantă. Totodată trebuie menţionat că partea cea mai importantă din procesul-verbal, este cea prin care se afirmă în mod expres că „La controlul efectuat nu am constatat încălcări ale legislaţiei fiscale în vigoare" (pct. 2 din Procesul-verbal nr. 96 din 18 octombrie 2011).
Înalta Curte mai constată că normele privind funcţionarea Laboratorului vamal central şi modalitatea de efectuare a analizelor aprobate prin Ordinul nr. 9.250/2006 nu atribuie Laboratorului Vamal Central nici o atribuţie de conducere sau coordonare a unor alte autorităţi sau organe vamale. Faptul că Laboratorul Vamal Central funcţionează în cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor nu poate conduce la o confuzie intre atribuţiile şi poziţia ierarhică a celor două instituţii. Laboratorul Vamal Central nu impune soluţii şi nu dă ordine celorlalte autorităţi vamale. Conform art. 2 din Ordinul nr. 9.250/2006 atribuţiile sale exclusive se rezumă la efectuarea analizelor a 5 categorii de probe, enumerate la lit. a) - e) a articolului respectiv. Buletinele de analiză emise de Laboratorul Vamal Central nu sunt acte administrative, nu sunt emise în regim de putere şi nu impune Ordinul nr. 9.250/2006 niciunei alte autorităţi o anume conduită sau decizie, fapt atestat de art. 26 din Ordinul nr. 9.250/2006. Deci, constatările făcute de Laboratorul Vamal Central trebuiau coroborate de către organul de control cu celelalte probe şi argumente (desfăşurarea corectă a operaţiunilor de denaturare sub supravegherea autorităţilor vamale, faptul că produsul a fost comercializat cu acordul autorităţilor vamale, faptul că metoda de analiză la Laboratorului Vamal Central nu era acreditată etc.), iar concluzia nu putea fi decât aceea că produsul respectiv a fost denaturat.
Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că, în cauză, reclamanta a prezentat suficiente elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative contestate.
Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.
De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.
Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Revine judecătorului de contencios administrativ, învestit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.
Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.
Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins, ca nefondat.
De asemenea, în temeiul dispoziţiilor art. 274 alin. (3) C. proc. civ. recurenta va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 5.000 RON către intimată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor - Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj (în prezent Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca) împotriva Sentinţei nr. 10 din 29 ianuarie 2013 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Obligă recurenta la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 5.000 RON către intimată, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 octombrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6520/2013. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 6511/2013. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
