ICCJ. Decizia nr. 7024/2013. Contencios. Litigiu privind magistraţii. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 7024/2013
Dosar nr. 7321/1/2012
Şedinţa publică de la 01 noiembrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prima instanţă
Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 2906/2/2010, reclamanta C.E. a chemat în judecată pe pârâţii Consiliul Superior al Magistraturii şi Uniunea Naţională a Judecătorilor din România solicitând:
- anularea în parte a rezoluţiei din 17 decembrie 2009 a Comisiei de disciplină sub aspectul sesizării Secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii în temeiul art. 361 din Regulament pentru a se aprecia dacă au fost încălcate dispoziţiile art. 9 alin. (2) din Codul deontologic;
- anularea art. 1 pct. 11 din Hotărârea nr. 564 pentru modificarea şi completarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii şi implicit a art. 1 pct. 3 şi 4 din Hotărârea nr. 1314/2008 de modificare a aceluiaşi Regulament;
- suspendarea executării actelor administrative menţionate anterior până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Prin sentinţa civilă nr. 5248 din 21 decembrie 2010, Curtea de Apel Bucureşti a admis în parte excepţia inadmisibilităţii, respectiv în privinţa capetelor de cerere având ca obiect anularea în parte şi suspendarea executării rezoluţiei emise în data de 17 decembrie 2009, respingând aceste cereri ca inadmisibile şi a disjuns capetele de cerere privitoare la anularea şi suspendarea executării art. 1 pct. 11 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564 şi art. 1 pct. 3 şi 4 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008, formându-se Dosarul nr. 12786/2/2010, pentru continuarea judecăţii.
Sub aspectul nelegalităţii art. 1 pct. 11 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564/2008 şi pct. 3 şi 4 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008, reclamanta a arătat că sunt motive de anulare a dispoziţiilor din actele administrative normative privind neîndeplinirea condiţiei prevăzută de lege pentru existenţa actelor administrative normative, şi anume edictarea lor în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii şi excesul de putere în adoptarea acestor acte administrative.
Reclamanta a precizat că prin hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii ce formează obiectul acestei cauze, s-a completat Regulamentul de organizare prin introducerea art. 361 şi 362, conform cărora Comisia de disciplină a Consiliului Superior al Magistraturii, în situaţia prevăzută de art. 30 alin. (6), dacă există indicii privind încălcarea normelor de conduită reglementate de Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor sesizează de îndată, din oficiu, prin aceeaşi rezoluţie secţia corespunzătoare a Consiliului. De asemenea, inspecţia judiciară sesizează de îndată secţia corespunzătoare a Consiliului dacă din verificarea prealabilă efectuată potrivit art. 21 pct. 6 rezultă indicii privind încălcarea normelor de conduită reglementate de Codul deontologic. Secţia corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, dacă găseşte întemeiată sesizarea, constată prin hotărâre încălcarea normelor de conduită reglementate de Codul deontologic sau, în caz contrar, o respinge tot prin hotărâre. Hotărârea Secţiei poate fi atacată cu contestaţie la Plen, iar Hotărârea Plenului cu recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Reclamanta a mai susţinut că procedura descrisă, astfel cum a fost modificată prin cele două hotărâri nu se întemeiază pe prevederile Legii nr. 317/2004 şi nici ale Legii nr. 303/2004, cazurile în care Consiliul Superior al Magistraturii îndeplineşte rolul de instanţă de judecată prin secţiile sale sunt strict reglementate prin Constituţie [art. 134 alin. (2)] şi prin legile de organizare judiciară [art. 44 alin. (1) din Legea nr. 317/2004].
S-a mai menţionat că actele administrative cu caracter normativ, prin dispoziţiile a căror anulare se solicită, nesocotesc şi prevederile art. 126 alin. (4) din Constituţie conform cărora competenţa instanţelor de judecată şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege.
Cât priveşte cererea de suspendare a executării dispoziţiilor din actele administrative anterior menţionate, reclamanta a arătat că cererea este justificată de afectarea statutului profesional de o manieră publică, în cauză fiind prezent şi un interes public major, acela al respectării şi conformării legii de către Consiliul Superior al Magistraturii, în calitatea sa de autoritate publică şi garant al independenţei justiţiei.
În drept au fost invocate dispoziţiile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c) şi n), art. 17, art. 11, art. 15 Legea nr. 554/2004.
Întâmpinarea formulată de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii
Prin întâmpinare, pârâtul a invocate excepţia inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.
Sentinţa în primul ciclu procesual
Prin sentinţa civilă nr. 4691 din 06 iulie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantei.
Pentru a dispune astfel, instanţa a reţinut că în temeiul dispoziţiilor art. 38 şi art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004, Consiliul Superior al Magistraturii are legitimitatea constituţională şi legală de a soluţiona sesizările privind conduita judecătorilor, inclusiv încălcările Codului deontologic.
S-a arătat că nu se poate pune în discuţie lipsa temeiului legal pentru instituirea procedurii care trebuie urmată în privinţa constatării încălcării Codului deontologic, cât timp art. 40 alin. (1) lit. f) coroborat cu art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 sunt suficient de cuprinzătoare pentru a constitui actul normativ de nivel superior în raport cu care sunt edictate dispoziţiile din Regulament.
Instanţa a mai reţinut că este legal şi logic ca, în cadrul propriului său Cod deontologic, Consiliul Superior al Magistraturii să poată stabili o procedură de constatare a încălcărilor acestor standarde deontologice.
Nelegalitatea invocată se sprijină pe asimilarea încălcărilor Codului deontologic unor abateri disciplinare. În aprecierea Curţii, o astfel de asimilare nu este adecvată, întrucât este o diferenţă între încălcarea standardelor deontologice profesionale.
Decizia Înaltei Curţi în primul ciclu procesual
Împotriva sentinţei nr. 4691 din 06 iulie 2011 a declarat recurs reclamanta C.E.
În motivarea căii de atac recurenta a arătat că instanţa fondului a încălcat principiul disponibilităţii în stabilirea cadrului procesual, în sensul că nu a observat cererea formulată la data de 05 iulie 2010, prin care reclamanta a restrâns cadrul procesual, precizând că nu mai solicită chemarea în judecată şi a pârâtei Uniunea Naţională a Judecătorilor din România, însă, cu toate acestea, hotărârea a fost pronunţată în contradictoriu şi cu respectiva uniune.
S-a susţinut că instanţa fondului nu s-a pronunţat asupra tuturor cauzelor de nulitate ce au fost invocate în cuprinsul acţiunii introductive, că hotărârea cuprinde motive contradictorii şi străine de natura pricinii şi a fost întemeiată în mod greşit pe dispoziţiile art. 134 alin. (2) din Constituţia României, articol ce reglementează rolul Consiliului Superior al Magistraturii de instanţă de judecată prin secţiile sale în domeniul răspunderii disciplinare şi nu în domeniul Codului deonotologic.
Prin decizia civilă nr. 2452 din 17 mai 2012 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis recursul declarat de reclamanta C.E., a casat sentinţa civilă criticată şi a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare.
Pentru a decide astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a constatat că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 9 cu referire la dispoziţiile art. 312 alin. (5) C. proc. civ., întrucât instanţa de fond a omis să analizeze o serie de motive de nelegalitate, invocate de reclamantă, motive ce se constituie în veritabile capete de cerere şi care, constituie practic fondul acţiunii.
Astfel, instanţa nu s-a raportat la prevederile legale şi constituţionale invocate de reclamantă şi care constituie, totodată, critici de nelegalitate ale actului administrativ:
- norme de tehnică legislativă în vigoare la data adoptării actului, respectiv art. 4 alin. (3), art. 12 lit. a) şi b), art. 40 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, modificată şi completată;
- neconcordanţa dintre prevederile art. 361 din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564/2008 şi prevederile art. 4613 din Legea nr. 317/2004;
- prevederile art. 2 lit. d) şi e) din Legea nr. 554/2004 referitoare la condiţia învestirii prin lege organică a autorităţii administrative care desfăşoară activităţi de jurisdicţie administrativă specială şi emite acte administrativ-jurisdicţionale;
- nerespectarea unor principii legale şi constituţionale prin actele atacate, respectiv principiul separaţiei puterilor în stat şi principiul independenţei şi imparţialităţii în activitatea administrativ-jurisdicţională.
Faţă de omisiunea analizării acestor apărări ale reclamantei, Înalta Curte a dispus casarea sentinţei cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, pentru a se pronunţa asupra motivelor de nelegalitate ale actului administrativ, invocate de reclamantă, a celorlalte susţineri din cuprinsul recursului precum şi asupra problemei calităţii procesuale a Uniunii Naţionale a Judecătorilor din România.
Sentinţa instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 5574 din 05 octombrie 2012, Curtea de Apel Bucureşti a luat act de renunţarea la judecată în ceea ce priveşte acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Uniunea Naţională a Judecătorilor din România şi a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta C.E. împotriva pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii.
Pentru a pronunţa această sentinţă prima instanţă a reţinut că reclamanta a renunţat la judecarea acţiunii în contradictoriu cu Uniunea Naţională a Judecătorilor din România, iar în temeiul art. 246 C. proc. civ. s-a luat act de această renunţare.
Pe fond, s-a apreciat că prin dispoziţiile art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004, legiuitorul a recunoscut secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii competenţa de a lua măsuri pentru soluţionarea sesizărilor primite de la justiţiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor şi procurorilor.
Potrivit dispoziţiilor art. 38 din aceeaşi lege, Consiliului Superior al Magistraturii adoptă Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor, Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, Regulamentul privind procedura alegerii membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, precum şi alte regulamente şi hotărâri prevăzute în Legea nr. 303/2004, republicată, şi în Legea nr. 304/2004, republicată.
Potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.
Din moment ce legiuitorul conferă Consiliului competenţa de a adopta Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor, este evident că autoritatea învestită cu o atare atribuţie are competenţa de a elabora nu numai normele de conduită, grupate în Codul deontologic, dar şi procedura de verificare a acestora şi modalitatea de valorificare a rezultatelor acestei proceduri, procedură stabilită prin hotărârile contestate în prezenta cauză.
Sub acest aspect, Curtea de Apel a constatat că dispoziţiile art. 1 pct. 11 din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564/2008 şi respectiv art. 1 pct. 3 şi 4 din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008, criticate de reclamantă, sunt emise cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000, cât timp prin aceste dispoziţii este reglementată procedura de verificare a încălcării Codului deontologic, elaborat de Consiliul Superior al Magistraturii în executarea prevederilor art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 republicată.
Faptul că legea organică nu prevede în concret procedura de verificare a încălcărilor normelor cuprinse în Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor nu semnifică învestirea Consiliului cu exercitarea unei jurisdicţii administrative neprevăzute prin lege organică, cât timp legiuitorul a prevăzut competenţa exclusivă a Consiliului Superior al Magistraturii în materia adoptării Codului deontologic şi a secţiilor consiliului de a lua măsuri pentru soluţionarea sesizărilor primite de la justiţiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor şi procurorilor.
Or, prin elaborarea în concret a normelor grupate în Codul deontologic şi transpunerea obligaţiei Consiliului Superior al Magistraturii de a lua măsuri pentru soluţionarea sesizărilor primite de la justiţiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor şi procurorilor s-a procedat în fapt la punerea în executare a dispoziţiilor art. 38 şi 40 din Legea nr. 317/2004, astfel că hotărârile criticate respectă normele de tehnică legislativă prevăzute de art. 4 - art. 12 din Legea nr. 24/2000, fiind adoptate în vederea concretizării obligaţiei de reglementare a Codului deontologic şi a procedurii de verificare a eventualelor încălcări ale Codului deontologic.
În ceea ce priveşte încălcarea art. 40 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile legale invocate privesc formula introductivă, ca parte constitutivă a actelor normative, prevăzând că în cazul altor acte normative decât legile sau actele Guvernului, formula introductivă cuprinde autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcţie de natura sa juridică, precum şi temeiurile juridice pe baza şi în executarea cărora actul a fost emis.
Referitor la adoptarea celor două hotărâri cu exces de putere, s-a arătat că din redactarea art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 rezultă că legiuitorul a avut în vedere oportunitatea emiterii actului administrativ, iar criticile reclamantei vizează lipsa competenţei Consiliului Superior al Magistraturii de a emite acte administrative cu caracter jurisdicţional.
Prima instanţă a precizat că potrivit art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004, Consiliul Superior al Magistraturii are competenţa legală de a elabora soluţionarea sesizărilor primite privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor şi procurorilor, astfel că jurisdicţia exercitată în cadrul procedurii prevăzute de Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii are suport în legea organică.
Instanţa de fond a arătat că dispoziţiile art. 36 indice 1 alin. (4) din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Consiliului Superior al Magistraturii nu modifică prevederile art. 46 alin. (13) din Legea nr. 317/2004, întrucât sesizarea pentru cercetarea încălcării Codului deontologic, dispusă de comisia de disciplină concomitent cu măsura clasării sesizării disciplinare, constituie totuşi un act distinct şi autonom, fără nicio relevanţă în privinţa soluţiei de clasare a sesizării disciplinare.
Potrivit art. 361 alin. (4) din Regulamentul de organizare şi funcţionare Consiliului Superior al Magistraturii, secţia corespunzătoare a Consiliului soluţionează şi sesizările prin care titularii acţiunii disciplinare constată, în urma efectuării de verificări cu privire la activitatea necorespunzătoare a unui judecător sau procuror, că exercitarea acţiunii disciplinare nu se justifică, dar există indicii privind încălcarea normelor de conduită reglementate de Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor.
Aşadar, actul emis de comisia de disciplină în temeiul art. 361 alin. (4) cuprinde în realitate două acte şi anume rezoluţia de clasare a sesizării disciplinare, pe de o parte şi sesizarea secţiei corespunzătoare în vederea cercetării unei eventuale încălcări a Codului deontologic, pe de altă parte, context din care rezultă că de prevederea regulamentară criticată de reclamantă nu modifică în niciun fel dispoziţiile art. 46 alin. (13) din Legea nr. 317/2004.
În hotărârea Curţii de Apel s-a explicat că în exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004 şi art. 361 şi 362 din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Consiliului Superior al Magistraturii, Consiliul nu este o instanţă de judecată ci o autoritate administrativă învestită prin lege cu atribuţii jurisdicţionale, astfel că sunt nefondate criticile reclamantei cu privire la nesocotirea dispoziţiilor art. 126 alin. (4) din Constituţie, în conformitate cu care competenţa instanţelor de judecată şi procedura de judecată sunt prevăzute numai de lege.
De asemenea, s-a motivat că autoritatea pârâtă nu s-a substituit legiuitorului, cu prilejul reglementării procedurii de verificare a posibilelor încălcări a Codului deontologic, ci a instituit această procedură în vederea executării dispoziţiilor art. 38 alin. (1) şi art. 40 lit. f) din Legea nr. 317/2004, astfel că este nefondată afirmaţia reclamantei, în sensul că prin adoptarea celor două hotărâri Consiliul s-a substituit Parlamentului României.
Instanţa de fond a mai arătat că art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu impune statelor membre configurarea autorităţilor cu atribuţii jurisdicţionale cu satisfacerea exigenţelor prevăzute de Convenţie, ci obligă statele membre să asigure persoanei vătămate printr-un atare act dreptul de acces la o instanţă ce se bucură de aceste garanţii, or, o atare garanţie este pe deplin satisfăcută, prin raportare la calea de atac reglementată prin Legea nr. 317/2004 împotriva hotărârilor Plenului Consiliului Superior al Magistraturii vizând cariera şi drepturile judecătorilor şi procurorilor, şi anume recursul la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în cadrul căruia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are deplină jurisdicţie cu privire la examinarea oricărei probleme de fapt şi de drept.
Instanţa de recurs
Împotriva sentinţei nr. 5574 din 05 octombrie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti a declarat recurs reclamanta C.E.
Motivele de recurs
Prin motivele de recurs reclamanta a susţinut că la adoptarea Hotărârilor nr. 564/2008 şi nr. 1314/2008 au fost încălcate prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, care potrivit Deciziei nr. 26/2012 a Curţii Constituţionale sunt obligatorii la adoptarea oricărui act normativ, pentru că astfel se asigură o legislaţie care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având calitatea şi previzibilitatea necesară.
S-a arătat că cele două hotărâri nu îndeplinesc criteriile de claritate, precizie, previzibilitate şi predictibilitate pe care trebuie să le îndeplinească un text de lege, principii consacrate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, dar şi în art. 8 alin. (4) teza I şi art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.
S-a precizat că prin art. 40 alin. (1) lit. f) sau art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 Consiliul Superior al Magistraturii nu a fost investit cu atribuţii de jurisdicţie administrativă, iar cele două hotărâri ale Plenului Consiliului Superior al Magistraturii reglementează astfel de jurisdicţii.
A motivat recurenta că nici Legea nr. 304/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor şi nici Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară nu conţin reglementări cu privire la procedura jurisdicţională de constatare a încălcărilor Codului deontologic şi prin urmare nu există o normă juridică de rang superior care să se constituie în temei legal pentru adoptarea celor două hotărâri ale Consiliului Superior al Magistraturii şi măsurilor luate în executarea acestora.
Recurenta a mai susţinut că art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004 priveşte atribuţiile Secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii, cu referire la cariera judecătorilor şi procurorilor, fiind cuprins în secţiunea a III-a din Capitolul VI - „Atribuţiile Secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii”, iar hotărârile a căror anulare s-a solicitat au fost adoptate de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii ale cărui atribuţii sunt cuprinse în Secţiunea a II-a din Capitolul IV.
A considerat recurenta că art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004 reglementează modalitatea de soluţionare a sesizărilor primite de la justiţiabili, iar în procedura criticată secţiile nu sunt sesizate de justiţiabili prin acţiune directă, ci, după caz, de inspecţia judiciară sau comisia de disciplină prin rezoluţia de clasare, astfel că prevederile din Regulament sunt nelegale.
A susţinut că cele două hotărâri nu respectă prevederile art. 40 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, întrucât nu cuprind în formula introductivă referirea la dispoziţiile art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004.
A precizat că instanţa de fond a soluţionat nelegal cauzele de nulitate constând în încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, prin cumularea de către Consiliului Superior al Magistraturii a calităţilor de legiuitor, reclamant, judecător, al imparţialităţii tribunalului în sensul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, a principiului egalităţii căilor de atac şi a competenţei instanţelor de judecată.
S-a motivat că a fost reglementată, prin cele două hotărâri, o procedură jurisdicţional-administrativă fără a exista un act normativ de nivel superior, că s-au instituit căi de atac, ceea ce este nelegal, întrucât acestea pot fi adoptate numai prin lege.
Întâmpinarea formulată în cauză
Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
S-a precizat că din considerentele sentinţei atacate, rezultă că instanţa de fond s-a pronunţat cu privire la toate aspectele prezentate de către recurenta-reclamantă, reţinând, motivat, netemeinicia acestora.
Subsumarea de către instanţa fondului a argumentelor recurentei-reclamante ce conduc către aceleaşi aspect nu poate echivala cu o nepronunţare asupra tuturor motivelor dezvoltate de aceasta.
A menţionat intimatul că legea stabileşte expres în sarcina secţiilor consiliului obligaţia de a soluţiona sesizările privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor şi procurorilor. Prin urmare, Consiliului Superior al Magistraturii îi este recunoscută de lege nu doar competenţa de a adopta Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare], ci şi competenţa de a stabili procedura aplicabilă şi a soluţiona sesizările privind încălcarea prevederilor acestuia.
Intimatul a explicat că art. 361 şi art. 362 reglementează modul în care trebuie să se desfăşoare la nivelul consiliului activitatea de soluţionare a sesizărilor privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor şi procurorilor, iar această reglementare este în acord cu prevederile legale incidente.
Astfel, Secţia corespunzătoare soluţionează aceste sesizări printr-o hotărâre, întrucât secţiile adoptă hotărâri [art. 27 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare], iar hotărârea secţiei poate fi atacată cu contestaţie la Plen, întrucât acesta soluţionează contestaţiile formulate de judecători şi procurori împotriva hotărârilor pronunţate de secţii, cu excepţia celor în materie disciplinară [art. 36 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare]; hotărârea Plenului este fără îndoială o hotărâre privind cariera judecătorilor sau procurorilor fiind supusă recursului la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, potrivit art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004.
Analiza motivelor de recurs
Înalta Curte, examinând motivele de recurs, sentinţa primei instanţe şi legislaţia aplicabilă, constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, după cum se va explica în continuare.
Obiectul prezentei analize judiciare îl constituie legalitatea art. 1 pct. 11 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564/2008 şi art. 1 pct. 3 şi 4 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008.
Prin art. 1 pct. 11 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564/2008 au fost introduse două articole noi în cuprinsul Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005, respectiv art. 361 şi art. 362, iar prin art. 1 pct. 3 şi 4 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008 s-a modificat art. 361 alin. (1) şi (2) din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005.
Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005 a fost adoptată în baza art. 24 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 şi art. 39 alin. (1) din aceeaşi lege, devenit ulterior, art. 38 alin. (1).
Înalta Curte precizează că prin legalitatea actelor administrative se înţelege conformarea acestora cu legile şi alte acte normative cu forţă juridică superioară, în executarea cărora au fost emise.
Ca urmare, în cadrul controlului de legalitate, instanţa învestită cu soluţionarea unei acţiuni în anularea unui act administrativ verifică dacă actul atacat este conform cu legea pe care se întemeiază.
Potrivit art. 39 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, în numerotarea de la data adoptării Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005, devenit ulterior art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii adoptă Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor, Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, alte regulamente şi hotărâri prevăzute de Legea nr. 303/2004.
Conform art. 73 alin. (1) lit. l) din Constituţia României, organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, se adoptă prin lege organică, astfel că Legea nr. 317/2004 este o lege organică, fiind adoptată în procedura specifică acestei categorii de legi.
Prin această lege s-a instituit în competenţele Consiliului Superior al Magistraturii, ca atribuţie legală, adoptarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, a Codului deontologic al judecătorilor şi procurorilor.
Potrivit doctrinei dreptului administrativ, Regulamentul este o regulă de conduită generală, obiectivă şi impersonală, obligatorie ca şi legea, dar care, spre deosebire de aceasta, este opera unei autorităţi publice, investite în acest sens de Constituţie sau de lege.
În cazul Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, printr-o lege organică adoptată în baza art. 73 alin. (1) lit. l) din Constituţia României, legiuitorul a stabilit ce anume acte infralegislative va adopta Consiliul Superior al Magistraturii.
În categoria actelor ce trebuie adoptate de către Consiliul Superior al Magistraturii, legiuitorul a înscris între altele Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor, precum şi Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului, fără a prescrie anumite limite de elaborare, ceea ce înseamnă că aceste acte trebuie să se circumscrie cadrului general instituit prin lege, respectiv Legea de organizare judiciară nr. 304/2004, Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor şi Legea nr. 317/2004.
Trebuie precizat că Regulamentul, ca act administrativ normativ, trebuie corelat sub aspectul efectelor pe care le va produce în ordinea juridică cu legea în baza căruia a fost adoptat, dar şi cu celelalte acte cu care se află în conexiune.
Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei justiţiei, aşa cum se prevede expres în cuprinsul art. 131 din Constituţia României, respectiv art. 39 alin. (1) [în prezent art. 38 alin. (1)] din Legea nr. 317/2004, iar în baza legii organice Plenul Consiliului Superior al Magistraturii îndeplineşte atribuţia de a emite acte cu caracter general obligatoriu, care trebuie să asigure funcţionarea unitară a sistemului judiciar, precum şi statutul profesional al judecătorilor şi procurorilor.
Astfel, în baza art. 30 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, Consiliul Superior al Magistraturii asigură respectarea legii şi a criteriilor de competenţă şi etică profesională în desfăşurarea carierei profesionale a judecătorilor şi procurorilor, iar conform alin. (4) din acelaşi text atribuţiile Plenului şi ale secţiilor acestuia referitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor, se exercită cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor şi al Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară.
Prin art. 4 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 s-a instituit obligaţia judecătorilor şi procurorilor de a respecta Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor.
Reclamanta-recurentă nu a relevat aspecte prin care să se fi susţinut că prin Regulamentul adoptat, Consiliul Superior al Magistraturii ar fi nesocotit prevederile Legii nr. 303/2004 sau Legii nr. 304/2005.
Recurenta a susţinut că nu au fost respectate prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, or, aşa cum a explicat şi judecătorul fondului, în cazul dedus analizei judiciare, emitentul actului a adoptat Regulamentul potrivit normelor care l-au ordonat, adică potrivit art. 38 (fost art. 39) alin. (1) din Legea nr. 317/2004, ţinând seama de îndatoririle judecătorilor şi procurorilor, astfel cum sunt ele consacrate în actele legislative cu forţă juridică superioară, la care s-a făcut referire mai sus.
Împrejurarea că prin textele normative criticate s-a precizat că dacă există indicii cu privire la încălcarea normelor de conduită reglementate de Codul deontologic, comisia de disciplină sesizează, din oficiu, secţia corespunzătoare a Consiliului, nu se constituie în motiv de nelegalitate a hotărârii, pentru că prin legea organică nu s-au stabilit anumite limite de legiferare.
În aceste circumstanţe, hotărârea cuprinde şi aspecte procedurale care au menirea de a transpune în detaliu modul în care se poate analiza şi eventual sancţiona încălcarea normelor de conduită.
Trebuie precizat că în baza art. 98 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, judecătorii şi procurorii răspund disciplinar pentru abaterile de la îndatoririle de serviciu, precum şi pentru faptele care afectează prestigiul justiţiei, iar abaterile sunt expres individualizate în cuprinsul art. 99 din Legea nr. 303/2004.
Legea organică, respectiv art. 40 lit. f) din Legea nr. 317/2004 este actul normativ cu forţă juridică superioară ce instituie ca atribuţie a Consiliului Superior al Magistraturii luarea măsurilor pentru soluţionarea sesizărilor primite de la justiţiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor şi procurorilor.
Aşadar, izvorul obligaţiei este legea, hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii fiind în deplină concordanţă cu norma juridică ierarhic superioară, astfel că s-au respectat prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000.
În ceea ce priveşte încălcarea art. 12 lit. a) şi b) din Legea nr. 24/2004, se constată, din expunerea ce precede, că hotărârea este corelată cu prevederile actelor normative de nivel superior, cu care se află în conexiune şi în concordanţă cu competenţele stabilite prin Legea organică nr. 317/2004 şi nu contravine principiilor şi dispoziţiilor acesteia şi nici celor instituite prin actele normative superioare cu care se află în conexiune.
Referitor la încălcarea art. 40 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, trebuie precizat că hotărârea cuprinde o formulă introductivă, privind denumirea autorităţii emitente, exprimarea fără echivoc de a se lua decizia privind emiterea actului, denumirea generică a actului, precum şi temeiul juridic al acesteia, respectiv art. 39 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, text ce conferă dreptul şi obligaţia Consiliului Superior al Magistraturii de a adopta Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor, Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii .
În formula introductivă se are în vedere temeiul juridic al abilitării de a adopta actul normativ, această cerinţă făcând parte din condiţiile extrinseci de legalitate. Actul normativ administrativ, sub aspect intrinsec, trebuie să ţină seama de actele normative superioare cu care se află în conexiune, motiv pentru care prevederile din această ultimă categorie nu se impun a fi incluse în preambul, ci trebuie să facă parte din corpul actului administrativ normativ.
Înalta Curte precizează că actele emise de Consiliul Superior al Magistraturii în cadrul procedurii reglementate de art. 361 şi art. 362 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005, texte criticate în prezentul litigiu, nu sunt acte administrativ jurisdicţionale, ci acte derivate dintr-o procedură internă, legal instituită.
În acest context, trebuie precizat că actul administrativ jurisdicţional este definit legal în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004 şi este acel act emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă.
În situaţia analizată nu se pune în discuţie o jurisdicţie administrativă specială, ci o procedură internă, atribuţiile jurisdicţionale fiind exercitate de Consiliul Superior al Magistraturii numai ca instanţă de judecată, prin secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare, aşa cum rezultă fără echivoc din prevederile art. 134 alin. (1) şi (2) din Constituţia României şi art. 44 alin. (1) din Legea nr. 317/2004.
Aceste competenţe jurisdicţionale sunt stabilite prin Constituţie şi printr-o lege organică, iar prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii s-au detaliat numai etapele de urmat, fără ca prin aceasta să se instituie o procedură administrativ jurisdicţională, fără suport în legea organică.
Consiliul Superior al Magistraturii nu este o instanţă de judecată propriu-zisă, dar prin Constituţie şi Legea nr. 317/2004, i s-au atribuit competenţe în materia răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor, îndeplinind rolul de instanţă de judecată, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor, pentru faptele prevăzute în Legea nr. 303/2004.
Normele criticate prin acţiune se referă aşa cum s-a explicat şi mai sus la procedura desfăşurată în cazul unor încălcări ale Codului deontologic, procedură ce se subsumează conţinutului normativ constituţional şi legal care a stat la baza adoptării hotărârilor şi ca urmare, nu există un conflict între norma juridică de rang inferior cuprinsă în cele două hotărâri şi norma juridică superioară, Legea nr. 317/2004, Legea nr. 303/2004 şi Legea nr. 304/2004.
Prin reglementarea constituţională şi legală, hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii în materie disciplinară pot fi atacate la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel că reclamanta-recurentă beneficiază de acces la justiţie, fiind respectate exigenţele art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, aşa cum a fost consolidat în jurisprudenţa instanţei europene, analizată de prima instanţă.
Înalta Curte precizează că actele normative infralegislative sunt adoptate pentru a detalia conţinutul legilor pentru a căror executare au fost adoptate, după cum rezultă din prevederile art. 77 din Legea nr. 24/2000.
La adoptarea actului administrativ normativ se au în vedere actele de nivel superior, în baza şi executarea cărora au fost emise şi a actelor cu care se află în conexitate.
Legiuitorul a interzis prin art. 78 din Legea nr. 24/2000 ca un act normativ să conţină soluţii care contravin prevederilor din actele legislative în baza cărora actul a fost emis.
Or, în speţă, după cum s-a detaliat atât în prezentele considerente, cât şi de judecătorul fondului, textele criticate nu conţin soluţii contrare legii, alături de organul legislativ şi sub controlul acestuia, alte entităţi au dreptul de a crea norme de drept în care se cuprind detaliile de execuţie, aşa cum este şi cazul celor două hotărâri ale Consiliului Superior al Magistraturii.
În concluzie, recursul declarat de C.E. este nefondat, sentinţa primei instanţe este legală şi temeinică, astfel că în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va respinge.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de C.E. împotriva sentinţei nr. 5574 din 05 octombrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 01 noiembrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 702/2013. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 7025/2013. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
