ICCJ. Decizia nr. 1099/2014. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M A N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1099/2014
Dosar nr. 258/39/2012
Şedinţa publică de la 5 martie 2014
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Procedura în faţa primi instanţe
Prin acţiunea înregistrată la 20 martie 2012, reclamantul C.C. a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâţii Serviciul Român de Informaţii şi Direcţia Judeţeană de Informaţii Botoşani, să se dispună:
- anularea actului de retragere a autorizaţiei de acces la informaţii clasificate, respectiv a raportului din 9 noiembrie 2011;
- anularea actului de trecere în rezervă, respectiv a ordinului directorului Serviciului Român de Informaţii din 15 decembrie 2011, înregistrat în ordinul de zi pe unitate al Direcţiei Judeţene de Informaţii Botoşani din 16 decembrie 2011, acte ce nu i-au fost comunicate;
- obligarea pârâţilor la reintegrarea sa pe postul deţinut anterior şi la plata despăgubirilor, constând în salarii actualizate începând cu data de 15 decembrie 2011;
- suspendarea executării actelor administrative unilaterale contestate în cauză până la soluţionarea fondului pricinii, conform dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Reclamantul a susţinut că în mod nelegal a fost dispusă măsura de retragere a autorizaţiei sale de acces la informaţii clasificate, fără a i se aduce la cunoştinţă motivele de fapt şi de drept avute în vedere la adoptarea unei asemenea decizii, lipsindu-l astfel de posibilitatea de a-şi apăra dreptul fundamental la muncă.
Reclamantul a mai arătat că, la data de 15 decembrie 2011, i s-a comunicat verbal că a fost trecut în rezervă, din oficiu, în temeiul dispoziţiilor art. 85 alin. (1) lit. m) şi alin. (2) din Legea nr. 80/1995, fără a i se prezenta un înscris cu motivele de fapt şi de drept care au determinat trecerea sa în rezervă.
Nelegalitatea acestor decizii a fost invocată faţă de inexistenţa unuia din motivele prevăzute la art. 159 din H.G. nr. 585/2002 pentru retragerea autorizaţiei de acces la documente secrete şi aceasta cu atât mai mult cu cât, reclamantul a obţinut rezultate apreciate cu calificativul „foarte bine” în cariera sa de ofiţer, iar pentru activităţile cu grad ridicat de risc în care s-a implicat, a fost avansat „la excepţional”, evidenţiat şi promovat spre vârful ierarhiei militare.
Cu privire la cererea de suspendare a executării actelor administrative atacate, s-a arătat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de lege, existând atât un caz bine justificat, cât şi iminenţa procedurii unui prejudiciu care s-ar cauza reclamantului, prin lipsirea sa de orice sursă de venit.
2. Soluţia instanţei de fond
Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a pronunţat sentinţa nr. 223 din 22 iunie 2012, prin care a respins ca nefondate cererea de suspendare şi acţiunea în anularea formulate de reclamantul C.C.
Instanţa de fond a constatat legalitatea actului de retragere a autorizaţiei de acces la informaţii clasificate, întemeiat pe dispoziţiile art. 160 lit. a) şi lit. f) din H.G. nr. 585/2002, conform cărora, constituie elemente de incompatibilitate pentru accesul solicitantului la informaţii secrete de stat următoarele situaţii:
- dacă în mod deliberat a ascuns, a interpretat eronat sau a falsificat informaţii cu relevanţă în planul siguranţei naţionale ori a minţit în completarea formularelor tip sau în cursul interviului de securitate;
- dacă a demonstrat lipsă de loialitate, necinste, incorectitudine sau indiscreţie.
Incidenţa în cauză a acestor prevederi legale a fost constatată faţă de procesul-verbal de aducere la cunoştinţă a învinuirii prin care Ministerul Public, D.I.I.C.O.T., Serviciul teritorial Suceava i-a adus la cunoştinţă reclamantului că s-a început urmărirea penală împotriva sa pentru săvârşirea infracţiunilor de sprijinire a unui grup infracţional organizat, faptă prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 39/2003 şi contrabandă, faptă prevăzută de art. 270 alin. (3), raportat la 274 din Legea nr. 86/2006.
De asemenea, s-a avut în vedere că, Tribunalul Suceava, prin încheierea nr. 171/2011 a admis propunerea D.I.I.C.O.T. de prelungire a arestării preventive a inculpatului C.C.A. (fratele reclamantului), iar prin încheierea nr. 322/2011, a autorizat o percheziţie la domiciliul reclamantului, în calitate de învinuit.
Susţinerea reclamantului privind nelegalitatea actului de retragere a autorizaţiei de acces la documente clasificate pentru lipsa motivării a fost respinsă de prima instanţă, reţinându-se că, potrivit declaraţiei completate şi semnate olograf la data de 18 februarie 2008 „formularul de securitate”, conform anexei nr. 15 din Standardele naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate din România, aprobate prin H.G. nr. 585/2002, acesta a consimţit ca neacordarea avizului de securitate să nu fie motivată.
Ca o consecinţă a neacordării avizului de securitate, judecătorul fondului a reţinut că în mod legal s-a dat eficienţă dispoziţiilor art. 85 lit. m) din Legea nr. 80/1995, care prevăd că, ofiţerii, maiştrii militari şi subofiţerii în activitate pot fi trecuţi în rezervă în cazul neavizării în vederea acordării autorizaţiei de acces la informaţii sau certificatului de securitate, la retragere ori în cazul în care aceste documente nu sunt revalidate, din motive imputabile cadrului militar în condiţiile legii.
Împrejurarea că nu au fost comunicate reclamantului actele contestate nu a fost considerată de prima instanţă ca reprezentând un motiv de nulitate, deoarece aceste acte au fost clasificate la nivel strict secret.
Cererea de suspendare a executării a fost respinsă cu motivarea că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14-art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului.
În acest sens, s-a avut în vedere că, măsurile contestate au fost luate ca urmare a dobândirii de către reclamant a calităţii de învinuit în ceea ce priveşte săvârşirea infracţiunilor de sprijinire a unui grup infracţional organizat, faptă prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 39/2003 şi de contrabandă, faptă prevăzută de art. 270 alin. (3), raportat la art. 274 din Legea nr. 86/2006, dându-se eficienţă dispoziţiilor art. 85 lit. m) din Legea nr. 80/1995 şi art. 160 lit. a) şi lit. f) din H.G. nr. 585/2002.
3. Calea de atac exercitată
Reclamantul C.C. a declarat recurs împotriva aceste sentinţe, atât cu privire la cererile din acţiune vizând anularea actelor administrative, reintegrarea în funcţie şi plata de despăgubiri, cât şi cu privire la cererea vizând suspendarea actelor administrative contestate.
În recursul declarat pe fondul cauzei, recurentul a invocat dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041C. proc. civ., solicitând în principal, casarea hotărârii, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, iar în subsidiar, modificarea hotărârii, în sensul admiterii acţiunii şi anulării actelor administrative contestate.
În dezvoltarea cererii de recurs, s-a susţinut că hotărârea atacată este nelegală pentru următoarele considerente:
- Nemotivarea prevăzută de anexa 15 din Standardele naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate din România, aprobate prin H.G. nr. 585/2002 se referă doar la neacordarea iniţială a avizului de securitate, nu şi la retragerea acestuia în termenul pentru care a fost deja acordat, pe motiv de risc de securitate. În cazul retragerii avizului pentru motiv de risc de securitate, având în vedere raporturile de serviciu născute în temeiul avizului acordat, dar şi garantarea accesului liber la justiţie prin art. 21 din Constituţie, coroborat cu dreptul la un proces echitabil, reglementat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturile Omului, recurentul a arătat că este imperativă motivarea, mai ales că şi aceasta poate fi făcută în formă clasificată pentru eventualul uz al instanţei de judecată, prin care să se argumentează care este riscul pentru securitate, în ce constă şi din ce motiv este necesară retragerea avizului.
- Necesitatea de a se depune la dosar în mod efectiv actele administrative contestate, fie în formă secretă, fie în formă desecretizată nu a fost corect apreciată şi în lipsa acestor acte, instanţa de fond a fost în imposibilitate de a efectua o verificare efectivă a legalităţii lor, iar întreaga procedură judiciară a avut un caracter pur formal, de simulare a unui act de justiţie, care în realitate nu a fost înfăptuit. În lipsa accesului efectiv al completului de judecată la actele administrative verificate, s-a susţinut că sunt incidente dispoziţiile art. 312 alin. (5) C. proc. civ., în sensul că analiza pur formală a cauzei echivalează cu o necercetare a fondului cauzei şi pe cale de consecinţă, se impune casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă pentru repartizarea dosarului spre soluţionare unui magistrat care îndeplineşte condiţia de a poseda certificat de acces la informaţii secret de stat, nivel strict secret sau pentru a se solicita actele administrative şi documentaţia în baza căreia au fost emise, cel puţin în formă clasificată, dacă nu va fi considerată oportună sau legală declasificarea solicitată, pentru a se realiza o cercetare judecătorească efectivă şi pentru a se garanta respectarea dreptului la un proces efectiv şi echitabil.
- Neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 159 din H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate din România care au fost greşit interpretate de instanţa de fond, deoarece şi în situaţia dată de cercetările penale care se desfăşoară în dosarul instrumentat de D.I.I.C.O.T. Suceava şi în care este implicat în primul rând fratele recurentului, nu se justifică retragerea avizului de securitate. Recurentul a susţinut că toate dubiile care au planat în privinţa sa sunt bazate pe o simplă prezumţie, conform căreia, date fiind gradul de rudenie şi apropierea locuinţei, este posibil să fi avut cunoştinţă de activitatea fratelui său.
În recursul declarat cu privire la soluţia de respingere a cererii de suspendare a executării, au fost invocate dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., susţinându-se că în mod greşit instanţa de fond a apreciat că nu sunt îndeplinite în cauză cerinţele prevăzute de art. 14-art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Recurentul a învederat că existenţa unui caz bine justificat rezultă în prezentul litigiu din indiciile de nelegalitate ale actelor contestate, deoarece nu s-a conturat nici unul dintre motivele prevăzute de art. 159 din H.G. nr. 585/2002 pentru retragerea autorizaţiei sale de acces la documente secrete.
Referitor la cea de-a doua condiţie impusă de lege cu privire la pericolul unei pagube iminente, recurentul a arătat că trebuia avută în vedere lipsirea sa de orice sursă de venit, prin aceea că este în imposibilitate de a-şi exercita profesia pentru care s-a pregătit profesional şi din care îşi câştigă existenţa.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând actele şi lucrările dosarului, în raport şi cu dispoziţiile art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va admite prezentele recursuri, pentru următoarele considerente:
1. Aspecte de fapt şi de drept relevante
Cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul C.C. are ca obiect anularea şi suspendarea executării următoarelor ace administrative:
- actul de retragere a autorizaţiei de acces la informaţii clasificate din 9 noiembrie 2011;
- actul de trecere în rezervă, ordinul directorului Serviciului Român de Informaţii din 15 decembrie 2011.
Ambele acte nu au fost comunicate reclamantului, care a fost informat numai verbal despre măsurile dispuse la 14 noiembrie 2011 şi la 15 decembrie 2011, avându-se în vedere caracterul clasificat al documentelor întocmite în acest sens.
Sesizată să se pronunţe asupra legalităţii celor două acte administrative emise cu privire la cariera reclamantului, în calitate de cadru militar, instanţa de fond a încuviinţat la termenul din 22 mai 2012 proba cu înscrisuri şi în vederea administrării acesteia, a solicitat pârâtului Serviciul Român de Informaţii să înainteze, spre consultare, copii după raportul din 9 noiembrie 2011, avizat de reprezentantul unităţii militare Bucureşti şi aprobat de primul adjunct al directorului Serviciului Român de Informaţii şi după actul de trecere în rezervă, ordinul directorului Serviciului Român de Informaţii din 15 decembrie 2011, înregistrat în ordinul de zi pe unitate al Direcţiei Judeţene de Informaţii Botoşani din 16 decembrie 2011.
Deşi înscrisurile solicitate nu au fost depuse la dosar, la termenul din 19 iunie 2012 instanţa de fond a constatat pricina în stare de judecată, fără a expune în încheierea de la acea dată motivele pentru care a considerat că nu se mai impune dovada încuviinţată ca fiind utilă şi concludentă pentru dezlegarea pricinii.
În atare situaţie, apare ca fiind lipsită de orice suport probator concluzia primei instanţe în sensul că, la dosar sunt suficiente date privind temeiurile legale şi de fapt ale actelor contestate, fără indicarea lor în concret, ceea ce reprezintă o nesoluţionare a fondului pricinii.
Analiza legalităţii actelor administrative contestate nu s-a realizat în cauză deoarece nu au fost depuse documentele necesare, conform dispoziţiilor art. 12 şi art. 13 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 care prevăd posibilitatea aplicării unei amenzi judiciare pentru neîndeplinirea obligaţiei de a trimite în termenul stabilit de instanţă lucrările cerute.
În cazul în care actele contestate şi documentele care au stat la baza emiterii lor sunt clasificate la nivel strict secret, justa soluţionare a cauzei impunea ca dovada cu înscrisuri să fie administrată în condiţiile art. 172 şi urm. C. proc. civ., fie prin prezentarea acelor documente care pot fi declasificate în totalitate sau parţial, fie prin consultarea lor, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 182/2002 privind informaţiile clasificate, care nu exclud posibilitatea instanţei de judecată de a avea acces la documente care conţin informaţii clasificate, cât timp sunt respectate dispoziţiile legale în materie.
Natura juridică a actelor contestate nu determină exceptarea lor de la controlul de legalitate, pe calea contenciosului administrativ, sens în care s-a pronunţat în mod constant Curtea Constituţională sesizată să examineze constituţionalitatea reglementării cuprinse în Legea nr. 182/2002.
În deciziile nr. 751 din 20 septembrie 2012 şi nr. 1.120 din 16 octombrie 2008, instanţa de contencios constituţional a reţinut că prevederile referitoare la persoanele care urmează să aibă acces la informaţiile clasificate, protecţia acestor informaţii prin măsuri procedurale, nivelul de secretizare a acestora, precum şi interdicţia clasificării unor categorii de informaţii ori accesul la informaţiile secrete de stat nu reprezintă impedimente de natură să afecteze drepturile şi libertăţile constituţionale, fiind în deplin acord cu normele din legea fundamentală.
De asemenea, s-a reţinut că aceste prevederi legale nu înlătură posibilitatea judecătorului de a avea acces la informaţiile secrete de stat, cu respectarea regulilor de natură procedurală prevăzute de lege, deoarece reglementarea respectivă nu are ca efect blocarea efectivă şi absolută a accesului la anumite informaţii, ci îl condiţionează de îndeplinirea anumitor paşi procedurali, etape justificate prin importanţa pe care asemenea informaţii o poartă.
În considerarea acestor argumente, se apreciază că, prin înlăturarea de la controlul judiciar a actului de retragere a autorizaţiei de acces la informaţii clasificate şi a actului de trecere în rezervă pentru singurul motiv că au caracter strict secret, a fost încălcat art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului care impune, printre altele, obligaţia instanţei de a examina în mod corespunzător afirmaţiile, motivele şi probele, fără a prejudicia evaluarea sau relevanţa acestora (C.E.D.O., cauza Buzescu împotriva României).
De altfel, Convenţia nu vizează garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci a unor drepturi concrete şi efective, astfel că accesul la justiţie şi dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt cu adevărat înţelese, adică examinate cu atenţie de instanţa sesizată, astfel că, art. 6 implică în special în sarcina instanţei obligaţia de a efectua o examinare efectivă a motivelor, argumentelor şi probelor propuse de părţi (C.E.D.O., cauza Bucur şi Toma împotriva României).
Curtea europeană a drepturilor omului a stabilit şi faptul că, în cadrul principiului egalităţii armelor intră şi egalitatea dintre părţile unui litigiu, iar în plan procesual, această egalitate se concretizează în posibilitatea efectivă de dovedire a pretenţiei, prin probe, în condiţii în care să nu existe un dezavantaj (C.E.D.O., cauza Dombo Beheer B.V. împotriva Olandei, cauza Apeh Üldözötteinek Szövetsége şi alţii împotriva Ungariei şi cauza Yvon împotriva Franţei).
În acelaşi sens, se are în vedere că prin Rezoluţia (77) 31 a Consiliului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia individului în raport cu actele autorităţilor administrative au fost prevăzute expres următoarele drepturi: dreptul de a ataca în faţa autorităţilor administrative sau în faţa instanţei actul administrativ, dreptul de a fi informat, dreptul la asistenţă juridică şi reprezentare, dreptul de a-şi prezenta argumentele şi dreptul de a fi informat despre modalităţile în care poate fi atacată soluţia dată.
În plan procesual, aceste drepturi au fost detaliate în Recomandarea Rec (2004)20 a Consiliului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, prin care s-a stabilit că orice act administrativ face obiectul controlului judiciar şi că instanţa trebuie să fie aptă să controleze orice încălcare a unui drept datorată lipsei de competenţă, nerespectării procedurilor sau abuzului de putere. Prin aceeaşi recomandare s-a prevăzut că autoritatea trebuie să înfăţişeze instanţei toate documentele şi informaţiile relevante, astfel că instanţa trebuie să fie într-o poziţie din care să poată examina toate aspectele legale şi de fapt.
Considerentele expuse anterior impun soluţia de admitere a recursurilor şi de casare a hotărârii atacate atât în privinţa cererilor de anulare a actelor administrative, de reintegrare în funcţie şi de plată a despăgubirilor, cât şi în privinţa cererii de suspendare a executării lor până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
Casând hotărârea atacată prin cele două recursuri, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, pentru analizarea legalităţii actelor administrative deduse judecăţii după stabilirea corectă a tuturor elementelor de fapt şi de drept ale litigiului, pe baza dovezilor care se impune a fi administrate şi în principal, dovada cu înscrisurile necesare şi utile pentru justa soluţionare a pricinii, în raport cu toate motivele de nelegalitate care au fost invocate prin acţiune.
Cu ocazia rejudecării, pentru administrarea probei cu înscrisuri vor fi avute în vedere şi dispoziţiile art. 7 alin. (4) şi alin. (5) din Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, cu modificările şi completările ulterioare şi ale Regulamentului privind accesul judecătorilor, procurorilor şi magistraţilor, asistenţi ai Înaltei Curţi de casaţie şi Justiţie la informaţii clasificate secrete de stat şi secrete de servicii, aprobat prin Hotărârea nr. 140/2014 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, care stabilesc cadrul juridic pentru prezentarea şi examinarea unor asemenea documente în cadrul procedurii judiciare.
2. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia
În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 313 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de reclamantul C.C., va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de C.C. împotriva sentinţei nr. 223 din 22 iunie 2012 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 martie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1068/2014. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1166/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
