ICCJ. Decizia nr. 1319/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1319/2014
Dosar nr. 653/32/2012
Şedinţa publică de la 14 martie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamantul Municipiul Piatra-Neamţ - reprezentat prin Primarul Municipiului G.Ş., în contradictoriu cu Direcţia de Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare, în temeiul art. 51 pct. 2 din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 8 pct. 1) din Legea nr. 554/2004, a formulat cerere de anulare a actului administrativ unilateral - titlul de creanţă -" Nota de Constatare a Neregulilor şi de Stabilirea Corecţiilor Financiare din 5 aprilie 2012, privind proiectul SMIS 1015, cu titlul „Modernizare strada P.M. din Municipiul Piatra Neamţ care asigura singura ieşire din oraş spre zona de Nord Vest a judeţului Neamţ", beneficiar Unitatea Administrativ - Teritorială Municipiul Piatra Neamţ, ca fiind nelegală şi netemeinică.
De asemenea, reclamantul a solicitat şi suspendarea actului administrativ atacat şi suspendarea executării pornite prin somaţia XX până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Prin sentinţa nr. 280/2012 din 13 decembrie 2012 Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul Municipiul Piatra Neamţ în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului - Direcţia Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare, a anulat decizia nr. 115 din 12 iunie 2012 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului şi a anulat Nota de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Corecţiilor Financiare din 05 aprilie 2012 emisă de Direcţia Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare, prin care s-a aplicat corecţia în sumă de 972.976,76 RON.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare înregistrată sub din 5 aprilie 2012 încheiată de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului - Direcţia Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare, s-a stabilit, potrivit pct. 2, subpunctul 2.3. din anexa la O.U.G. nr. 66/2011, corecţia de 5% din valoarea de 208.809 RON fără TVA, aferentă contractului de servicii nr. C1. din 17 martie 2010, atribuit fără organizarea unei licitaţii adecvate, respectiv suma de 10.440.45 RON fără TVA; potrivit pct. 2, subpunctul 2.4. din anexa la O.U.G. nr. 66/2011, corecţia de 10% din valoarea de 114.000 RON fără TVA, aferentă contractului de servicii nr. C2. din 26 martie 2010- atribuit fără organizarea unei licitaţii adecvate, respectiv suma de 11.400 RON fără TVA; potrivit pct. 2, subpunctul 2.3. din anexa la O.U.G. nr. 66/2011, corecţia de 10% din valoarea de 12.682.050 RON fără TVA, aferentă contractului de lucrări nr. C3. din 05 mai 2010- atribuit fără organizarea unei licitaţii adecvate, respectiv suma de 1.268.205 RON tară TVA."
Cu privire la critica petentei privind aplicarea sancţiunilor în baza O.U.G. nr. 66/2011, instanţa a reţinut:
O.U.G. nr. 66/2011 în baza căreia s-a desfăşurat activitatea de constatare şi sancţionare a neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, ordonanţă în care sunt prevăzute corecţiile financiare şi faptele care sunt sancţionate cu aceste corecţii a intrat in vigoare la data de 30 iunie 2011, contractele care fac obiectul notei de constatare, fiind încheiate după cum urmează: contractul de servicii nr. C1. la data de 17 martie 2010; contractul de servicii nr. C2. la data de 26 martie 2010; contractul de lucrări nr. C3. la data de 05 mai 2010, pentru toate reţinându-se că au fost atribuite fără organizarea unei licitaţii adecvate.
Potrivit dispoziţiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011: „Activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003.
Conform dispoziţiilor art. 15, alin. (2) din Constituţia României, legea dispune numai pentru viitor, consacrând principiul neretroactivităţii legii civile, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
Legea civilă dispune numai pentru viitor, ea nu are putere retroactivă, adică pentru trecut. Legea se aplică numai faptelor petrecute în intervalul de timp de la intrarea sa în vigoare şi până la ieşirea sa din vigoare, nu faptelor petrecute anterior intrării ei în vigoare.
Prin urmare, în cazul constatării unor abateri de la o prevedere legală sau contractuală sau a săvârşirii unei contravenţii, atât analizarea cât şi sancţionarea acestora, trebuie să se facă în condiţiile legii în vigoare la data săvârşirii lor.
Ori dacă legea contractului, respectiv cea aplicabilă acestuia este cea în vigoare la data încheierii acestuia, constatarea şi sancţionarea unor nereguli ce derivă din încheierea contractului nu pot fi efectuate în baza altor dispoziţii legale, în situaţia în care O.G. nr. 79/2003 cuprinde atât dispoziţii de drept material cât şi de procedură.
Prin O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător sunt definite, prin art. 2, atât neregulile în utilizarea fondurilor europene cât şi creanţele bugetare rezultate din nereguli, care constituie sume de recuperat.
Potrivit art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, prin nereguli se înţelege orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile legale naţionale şi/sau comunitare, precum şi cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziţii, care prejudiciază bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi bugetele din care provine cofinanţarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită, iar potrivit lit. d), creanţele bugetare rezultate din nereguli reprezintă sume de recuperat la bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau la bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi/sau la bugetele de cofinanţare aferente, ca urmare a utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare şi a sumelor de cofinanţare aferente şi/sau ca urmare a obţinerii necuvenite de sume în cadrul măsurilor care fac parte din sistemul de finanţare integrală ori parţială a acestor fonduri.
Prin dispoziţiile menţionate, sunt definite faptele (neregulile) care antrenează răspunderea autorităţii contractante în cazul încălcării dispoziţiilor legale, aceste dispoziţii fiind de drept material iar cele menţionate la lit. d) privitoare la sumele ce rezultă din nereguli care se impun a fi recuperate, antrenează o răspundere delictuală.
O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente, act normativ care abrogă expres O.G. nr. 79/2003, conţine dispoziţii diferite cu privire la semnificaţia noţiunii de neregulă.
Conform dispoziţiilor art. 2 lit. a) neregulă constituie orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.
Instanţa de fond a mai apreciat că ambele acte normative prevăd atât dispoziţii de drept material cât şi de procedură iar dispoziţiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 invocate de către pârâtă nu sunt de natură a determina aplicarea retroactivă a unui act normativ.
S-a reţinut că pârâta a aplicat retroactiv prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind corecţia financiară, aplicând sancţiuni care nu existau şi nu erau în vigoare la data la care au fost încheiate cele trei contracte şi s-a derulat procedura de atribuire, iar O.G. nr. 79/2003, în vigoare la data încheierii contractelor, nu prevedea instituţia corecţiei financiare care să fie aplicată pentru condiţii restrictive prevăzute de autorităţile contractante la atribuirea licitaţiilor pentru lucrări publice; dacă activitatea începută pentru faptele săvârşite înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 sunt supuse prevederilor O.G. nr. 79/2003, cu atât mai mult constatarea unei fapte, fiind prima etapă a activităţii de recuperare a fondurilor europene, este supusă prevederilor O.G. nr. 79/2003, adică legii sub care s-a născut presupusa faptă delictuală.
Curtea de Apel a mai constatat că atâta vreme cât pârâtul nu a arătat care ar fi fost valoarea prejudiciului, stabilit ca urmare a constatării neregulilor, conform dispoziţiilor O.G, nr. 79/2003,nu poate fi primită apărarea acestuia care este în sensul că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile şi prin urmare nu a fost încălcat principiul constituţional enunţat.
Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că hotărârea atacată este nelegală şi netemeinică întrucât instanţa a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., fiind omisă soluţionarea cererii de introducere în cauză a Curţii de Conturi a României - prin Autoritatea de Audit.
Recurentul şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 47 C. proc. civ. şi art. 16 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare având în vedere faptul că actul de control s-a desfăşurat în cauză, în baza raportului de audit al Autorităţii de Audit, ca act principal, actul administrativ emis având caracter de act subsecvent, în virtutea principiului de drept „accesorium sequitur principale”.
S-a invocat în susţinerea cererii dispoziţiile art. 511 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, care instituie în sarcina recurentului obligaţia de a lua măsuri pentru înlăturarea neregulilor consemnate m rapoartele de audit. Această obligaţie este instituită şi de dispoziţiile art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările şi completările ulterioare.
Principiul disponibilităţii care guvernează procesul civil îndreptăţeşte exclusiv părţile procesului să fixeze cadrul procesual, atrăgând terţi în cauză după regula instituită la art. 161din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia instanţa de contencios administrativ poate introduce în cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuţie, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum şi a altor subiecte de drept.
Referitor la încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, în ceea ce priveşte aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, recurentul arată că potrivit art. 66 activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgentă se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2013.
Din interpretarea acestui text legal, rezultă per a contrario că activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare desfăşurate după data intrării în vigoare a ordonanţei se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011.
Din acest punct de vedere, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că instituţia recurentă nu a indicat care ar fi fost valoarea prejudiciului, stabilit ca urmare a constatării neregulilor, conform dispoziţiilor O.G. nr. 79/2003, întrucât paragraful de mai sus există în aceeaşi formă şi în cadrul întâmpinării depuse la fondul cauzei (rezultând foarte clar că incidenţa O.G. nr. 79/2003 ar fi determinat o corecţie de 100%, respectiv a tuturor cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului).
Mai mult decât atât, din analiza comparativă a dispoziţiilor cuprinse în O.G. nr. 79/2003, cu modificările şi completările ulterioare şi O.U.G. nr. 66/2011, se constată că prevederile de natură fiscală ale celor două ordonanţe, reglementează în mod evident situaţii juridice obiective, aşa încât aplicarea unor corecţii fiscale mai favorabile reglementate de legea nouă O.U.G. nr. 66/2011 unor situaţii juridice obiective (nereguli) consemnate sub imperiul legii vechi O.G. nr. 79/2003 - nu încalcă principiul constituţional al neretroactivităţii legii consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României şi nici principiul legalităţii consacrat în materie fiscală.
Recurentul aduce critici hotărârii recurate şi cu privire la fondul cauzei.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului precum şi cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Pentru a ajunge la această soluţie, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
În cauză, activitatea de control s-a desfăşurat în baza Raportului de audit al Autorităţii de Audit din 22 decembrie 2011, moment de la care a început efectiv activitatea de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare - deci după aproximativ 7 luni de la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, astfel că rezultă indubitabil că acest act normativ nu a fost aplicat retroactiv.
Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. CA-26294 din 05 aprilie 2012, a fost emisă în baza recomandărilor formulate de către Autoritatea de Audit în Raportul de audit de operaţiuni pentru P.O.R. din 22 decembrie 2011, prin preluarea constatărilor, concluziilor şi corecţiilor propuse.
Echipa de control a transmis proiectul Notei de constatare către reclamanta U.A.T. Judeţul Ialomiţa, care şi-a exprimat pct. de vedere prin adresa din 21 martie 2012.
Ulterior, după întocmirea Notei de constatare mai sus amintite, reclamanta a formulat contestaţie administrativă împotriva măsurilor dispuse prin actul de control (prin adresa din 18 mai 2012), aceasta fiind respinsă ca nefondată de către comisia special constituită din cadrul ministerului.
Înalta Curte constată că susţinerile din recurs potrivit cărora instanţa de fond în mod greşit a reţinut inaplicabilitatea O.U.G. nr. 66/2011 pentru că acest act normativ nu era în vigoare la data încheierii contractelor şi a săvârşirii faptelor ce pot fi sancţionate cu corecţie financiară, sunt întemeiate având în vedere faptul că activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care se desfăşoară după data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor acestui act normativ.
Activitatea de constatare a neregulilor este reglementată prin prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 66/2011 ca fiind activitatea de control/investigare desfăşurată de autorităţile competente în conformitate cu prevederile actului normativ invocat, în vederea stabilirii existenţei unei nereguli, în situaţia în care activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare a fost declanşată după intrarea în vigoare a O.U.G, nr. 66/2011.
Prin urmare, Înalta Curte constată că au fost corect aplicate de către organul de control prevederile acestui act normativ (legea nouă), chiar dacă fapta a fost săvârşită sub imperiul legii vechi (O.G. nr. 79/2003).
În cauza de faţă, activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare sunt ulterioare datei intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, drept pentru care acest act normativ a fost aplicat corect reclamantei.
Prin urmare, pentru activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care au început după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile prevederile acestui act normativ.
Potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011: „Activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările şi completările ulterioare”.
Din interpretarea acestui text de lege rezultă faptul că O.U.G. nr. 79/2003 continuă să fie aplicată numai pentru activităţile de constatare a neregulilor care erau în desfăşurare la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, fiind instituit astfel un caz de ultraactivitate a legii pentru că O.U.G. nr. 79/2003 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 66/2011, dar că activităţile de constatare a neregulilor ce vor fi declanşate după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 se vor putea desfăşura numai în baza noii reglementări.
Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că în cauză nu sunt aplicabile prevederile O.U.G. nr. 66/2011, pronunţând o hotărâre nelegală şi netemeinică, motiv pentru care o va casa, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare.
Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond, în vederea cercetării pe fond, va avea în vedere toate apărările şi susţinerile părţilor analizând cauza pe fondului ei.
Pentru motivul de casare astfel reţinut, Înalta Curte nu va analiza celelalte critici din recurs ce vizează fondul cauzei, precum şi cererea de introducere în cauză a Curţii de Conturi prin Autoritatea de Audit, conform art. 161 din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, pentru considerentele arătate şi în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva sentinţei nr. 280/2012 din 13 decembrie 2012 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 14 martie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 945/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1350/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
