ICCJ. Decizia nr. 170/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 170/2014
Dosar nr. 242/35/2012
Ședința publică de la 17 ianuarie 2014
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond
Prin cererea adresată Curţii de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta U.A.T. Husasău de Tinca, judeţul Bihor a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul României şi M.F.P., suspendarea prevederilor art. 5 din O.U.G. nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice, anularea actelor emise în vederea aplicării art. 5 din O.U.G. nr. 15/2012, respectiv adresa din 9 mai 2012 a D.G.F.P. a judeţului Bihor, precum şi a tuturor actelor subsecvente acestora, obligarea M.F.P. de a acorda despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin punerea în aplicare a prevederilor art. 5 din O.U.G. nr. 15/2012, respectiv 375.000 lei alocaţi comunei Husasău de Tinca, obligarea Guvernului României şi M.F.P. de a emite acte administrative care să conducă la restabilirea situaţiei anterioare intrării în vigoare a art. 5 din O.U.G. nr. 15/2012 şi obligarea acestora de a emite acte administrative care să pună în aplicare prevederile art. 5 din O.U.G. nr. 15/2012.
A fost invocată excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 15/2012, în baza art. 146 lit. d) şi art. 115 alin. (4) din Constituţie şi ale art. 1, 2, 3, 10 şi art. 29 din Legea nr. 47/1992.
La 19 iunie 2012 reclamanta a formulat o precizare la acţiune şi s-a solicitat acordarea de despăgubiri la nivelul sumei alocate şi neutilizate, respectiv suma de 375.000 lei, în principal sau restabilirea situaţiei anterioare adoptării O.U.G. nr. 15/2012, ceea ce presupune alocarea de către pârâtă a sumelor ce constituie prejudiciu şi care presupune despăgubiri în subsidiar, dar şi să se constate că O.U.G. nr. 15/2012 este nelegală prin excepţie, în subsidiar capătului de cerere privind neconstituţionalitatea acesteia pentru aceleaşi motive pentru care este şi neconstituţională.
Prin întâmpinare, Guvernul României a invocat excepţia inadmisibilităţii sub aspectul cererii principale de anulare a O.U.G. nr. 15/2012 şi implicit a cererilor subsecvente formulate în legătură cu acesta, iar cu privire la unele capete de cerere a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 431 din 18 decembrie 2012 a Curţii de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României în ceea ce priveşte capătul de cerere privind anularea adresei din 9 mai 2012 a D.G.F.P. Bihor şi a actelor subsecvente acesteia şi de obligare a M.F.P. de a acorda despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin punerea în aplicare a art. 5 din O.U.G. nr. 15/2012.
A fost admisă, în parte, acţiunea precizată şi a fost obligat pârâtul Guvernul României să realoce reclamantei suma de 252.266 lei şi a fost respinsă acţiunea pentru restul pretenţiilor.
În motivarea soluţiei de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, instanţa de fond a reţinut că din interpretarea coroborată a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 cu cele ale actelor normative prin care se reglementează organizarea şi funcţionarea Guvernului rezultă că acesta nu poate avea calitate procesuală pasivă în raport cu aceste capete de cerere pentru că nu este emitentul adresei din 9 mai 2012, iar cererea de acordare a despăgubirilor, potrivit principiului disponibilităţii, a fost formulată numai în contradictoriu cu M.F.P.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut că O.U.G. nr. 15/2012 a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituţie şi s-au avut în vedere prevederile H.G. nr. 255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012 pentru unele unităţi administrativ-teritoriale.
Referitor la aceste dispoziţii legale, s-a avut în vedere că prevederile H.G. nr. 255/2012 nu pot fi aplicate, deoarece unele unităţi administrativ-teritoriale nu înregistrează arierate şi nu au în derulare proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile care necesită cofinanţare, astfel că s-a dispus ca sumele alocate şi rămase neutilizate până la data intrării în vigoare a ordonanţei să se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat.
Prin Decizia nr. 558 din 24 mai 2012 pronunţată de Curtea Constituţională s-a constatat că dispoziţiile art. 5 alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012 sunt constituţionale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin H.G. nr. 255/2012 şi neutilizate de către unităţile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi nu au avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012.
S-a reţinut că, în speţă, după cum rezultă din Nota de constatare din 20 iunie 2012 întocmită de Camera de Conturi a Judeţului Bihor, reclamantei i-a fost alocată suma de 375.000 lei, din care aceasta nu a utilizat nici o parte până la momentul intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012.
Conform aceleiaşi Note, reclamanta are în derulare proiecte cu fonduri externe pentru care partea sa de cofinanţare este de 252.266 lei. Factura fiscală din 30 decembrie 2011 de care se prevalează reclamanta pentru a face dovada arieratelor înregistrate este aferentă contratului de lucrări derulat cu fonduri externe, (fila 67 dosar), astfel că la stabilirea sumelor de care este îndreptăţită să beneficieze reclamanta nu poate fi avută în vedere decât partea de cofinanţare proprie aferentă respectivului contract şi nicidecum întreaga valoare a facturii cum fără temei susţine reclamanta, plata acesteia urmând a se face inclusiv din surse nerambursabile. Pe de altă parte, la pronunţarea prezentei soluţii a fost luată în considerare suma indicată în Nota de constatare a Camerei de Conturi, reclamanta refuzând să depună la dosarul anexele cererii de finanţare pentru a face dovada că valoarea respectivei contribuţii ar fi de 375.000 lei.
Ca atare, instanţa a apreciat ca fiind întemeiată în parte acţiunea, sens în care a dispus obligarea pârâtului Guvernul României să realoce reclamantei suma de 252.266 lei şi a apreciat că obligaţia de restituire îi incumbă Guvernului, suma aflându-se la dispoziţia acestuia, după cum şi indisponibilizarea este urmarea directă a emiterii de către acesta a O.U.G. nr. 15/2012, pe care Curtea Constituţională a declarat-o constituţională, sub rezerva că vizează doar restituirea sumelor alocate prin H.G. nr. 255/2012 si neutilizate de către unităţile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente si de capital si nu au avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externa nerambursabilă până la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenta a Guvernului nr. 15/2012. În privinţa Ministerului Finanţelor, instanţa apreciază că nu există nici un temei pentru obligarea acestui pârât la plata unor despăgubiri în favoarea reclamantului pentru repararea prejudiciului generat prin adoptarea de către Guvern a O.U.G. nr. 15/2012.
În ceea ce priveşte celelalte solicitări ale reclamantei referitoare la anularea actelor administrative emise în vederea aplicării art. 5 din O.U.G. nr. 15/2012 şi la obligarea pârâţilor de a emite acte administrative care să conducă la restabilirea situaţiei anterioare intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012, instanţa le-a apreciat ca fiind lipsite de obiect, atât pentru punerea în aplicare a O.U.G. nr. 15/2012 cât şi pentru restituirea situaţiei anterioare adoptării acestui act normativ fiind necesare efectuarea unor simple operaţiuni financiar-contabile de indisponibilizare, respectiv disponibilizare a unor sume. De altfel, nici reclamanta nu a indicat în concret actele administrative emise în aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 15/2012 sau cele care s-ar impune a fi emise pentru restabilirea situaţiei anterioare, astfel că instanţa nu poate verifica în ce măsura acţiunea este întemeiată în privinţa acestor solicitări.
Cât priveşte adresa din 09 mai 2012 emisă de pârâta D.G.F.P. Bihor, instanţa a reţinut că aceasta este un simplu act de informare şi nu un act administrativ în accepţiunea dată acestei noţiuni de prevederile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care şi sub acest aspect acţiunea a fost respinsă.
A fost respins ca inadmisibil şi capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat instanţei să se constate caracterul nelegal al O.U.G. nr. 15/2012, instanţa reţinând că o atare solicitare nu se circumscrie prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004. Nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Guvernul României şi M.F.P.
I. În recursul declarat de Guvernul României s-a arătat că hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În motivele de recurs s-a arătat că instanţa de fond nu a analizat că la adoptarea O.U.G. nr. 15/2012 s-au avut în vedere mai multe elemente, iar în pct. 5 s-a arătat că dispoziţiile H.G. nr. 255/2012 privind alocarea unor sume din Fondul de rezervă bugetară nu pot fi aplicate în cazul unităţilor administrativ-teritoriale care nu înregistrează arierate şi nu au în derulare proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile care necesită cofinanţarea, astfel că sumele alocate şi rămase neutilizate până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012 să se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat.
S-au făcut referiri la considerentele şi dispozitivul Deciziei nr. 558 din 24 mai 2012 a Curţii Constituţionale şi că în baza acestora s-a dispus o verificare a modului de utilizare a sumelor alocate de la bugetul de stat conform H.G. nr. 255/2012 şi a fost încheiată Nota de constatare din 20 iunie 2012.
Echipa de control nu a acceptat suma de 252.266 lei reprezentând partea de cofinanţare a proiectului aflat în derulare deoarece U.A.T. comuna Husasău de Tinca nu avea înregistrată la 6 aprilie 2012 (data intrării în vigoare a H.G. nr. 255/2012) arierate pentru cheltuieli curente şi de capital şi nici nu avea în derulare la 8 mai 2012, proiecte cu finanţare externă nerambursabilă care să necesite cofinanţări.
S-a arătat şi că instanţa de fond a nesocotit Decizia nr. 558 din 24 mai 2012 a Curţii Constituţionale unde s-a reţinut că „sumele prin autoritatea specială în materie trebuie să analizeze în concret fiecare oordonator principal de credite al bugetelor locale care a beneficiat de alocarea acestor sume, dacă această alocare se justifică”.
Totodată, instanţa de fond avea obligaţia să verifice dacă suma de 252.266 lei aferentă contractului „derulat cu fonduri externe” reprezentau cheltuieli eligibile, dar aceasta s-a limitat să facă referire la proiectul de finanţare externă nerambursabilă (reţinut în Nota de constatare dar fără ca echipa de control să constate că ar necesita finanţarea), dar fără să facă o analiză a acestui contract în raport de noţiunile de cofinanţare, cheltuieli eligibile şi, mai ales, dacă acestea erau în derulare la data de 8 mai 2012.
S-a solicitat admiterea recursului, modificarea în parte a sentinţei pronunţate în sensul respingerii acţiunii reclamantei ca neîntemeiată.
II. În recursul declarat de pârâtul M.F.P. a invocat ca motive de recurs dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. (hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii sau este lipsită de temei legal) şi cele ale art. 3041 C. proc. civ.
Şi în acest recurs au fost invocate considerentele şi dispozitivul Deciziei nr. 558 din 24 mai 2012 a Curţii Constituţionale şi Nota de constatare încheiată la 20 iunie 2012 cu privire la verificările efectuate la sediul reclamantei.
Din analiza acestei Note de constatare, recurentul a subliniat că reclamanta nu avea în derulare, la data de 8 mai 2012, proiecte de finanţare externă nerambursabilă care să necesite finanţare.
Deşi a reţinut refuzul reclamantei de a depune la dosarul cauzei anexele cererii de finanţare pentru a face dovada că valoarea contribuţiei la cofinanţare ar fi de 375.000 lei, instanţa de fond s-a raportat numai la Nota de constatare dar a schimbat concluziile acesteia.
S-a solicitat admiterea recursului, modificarea în parte a sentinţei atacate în sensul respingerii acţiunii formulate de reclamantă ca neîntemeiată.
1. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursurile declarate dar pentru următoarele considerente:
Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea unei cereri întemeiate pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, deşi reclamanta nu a indicat expres acest text.
Cererea de chemare în judecată a fost formulată de 16 mai 2012, iar alături de capetele de cerere referitoare la anularea unor acte administrative şi obligarea la despăgubiri a fost invocată şi excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 15/2012, acesta fiind actul normativ considerat vătămător pentru reclamantă, respectiv art. 5 din O.U.G. nr. 15/2012.
O.U.G. nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice a fost adoptată conform dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, iar în art. 5 din O.U.G. nr. 115/2012 s-a prevăzut: „(1) Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugata pentru echilibrarea bugetelor locale acordate unităţilor administrativ-teritoriale în anul 2012 prin H.G. nr. 255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezerva bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unităţile administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente si de capital, precum si pentru cofinanţarea unor proiecte cu finanţare externă nerambursabilă, neutilizate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenta, se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat, în contul din care acestea au fost încasate. Restituirea sumelor neutilizate se efectuează pe baza de ordine de plata pentru Trezoreria Statului, întocmite distinct, în care la rubrica "Explicaţii" se va preciza obligatoriu "Restituire sume defalcate din T.V.A. încasate potrivit H.G. nr. 255/2012, ramase neutilizate; (2) Regularizarea cu bugetul de stat a sumelor prevăzute la alin. (1) se realizează în termen de 3 zile lucrătoare de la data intrării in vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă; (3) Cu sumele restituite potrivit alin. (2) se reîntregeşte Fondul de rezerva bugetara la dispoziţia Guvernului, potrivit instrucţiunilor emise de M.F.P.”
Ulterior formulării acţiunii de către reclamantă, prin Decizia nr. 558 din 24 mai 2012 a Curţii Constituţionale s-a constat că dispoziţiile art. 5 alin. (1) teza 1 din O.U.G. nr. 15/2012 sunt constituţionale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin H.G. nr. 255/2012 şi neutilizate de către unităţile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi nu au avut în derulare cofinanţări proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012.
Prin urmare, pentru a fi aplicabile prevederile O.U.G. nr. 15/2012, Curtea Constituţională a considerat că sumele alocate în baza O.G. nr. 255/2012 se vor restitui potrivit acestui act normativ dacă aceste sume nu au fost utilizate şi dacă unitatea administrativ-teritorială nu avea înregistrate arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital sau nu au avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la 8 mai 2012 când a intrat în vigoare O.U.G. nr. 15/2012.
Instanţa de fond a admis, în parte, acţiunea precizată a reclamantei şi a obligat Guvernul Românei să realoce reclamantei suma de 252.266 lei, însă din motivarea soluţiei nu se deduce dacă au fost verificate condiţiile instituite de O.U.G. nr. 115/2012 pentru a se dispune restituirea sumelor la buget.
Instanţa de fond s-a limitat la a indica Nota de constatare din 20 iunie 2012 şi din care ar rezulta că reclamanta are în derulare proiecte cu fonduri externe şi că factura fiscală din 30 decembrie 2011 este aferentă contractului de lucrări derulat cu fonduri externe şi chiar a luat act că reclamanta refuză să depună la dosar anexele cererii de finanţare pentru a face dovada valorii cofinanţării.
În motivare chiar există o frază începută care se referă la ceea ce instanţa a apreciat ca esenţial în cauză, dar nefiind indicate aceste aspecte, nu pot fi cenzurate de instanţa de control judiciar.
Potrivit art. 314 C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie hotărăşte asupra fondului pricinii în toate cazurile în care casează hotărârea atacată numai în scopul aplicării corecte a legii la împrejurări de fapt ce au fost deplin stabilite.
per a contrario, în cazul în care împrejurările de fapt nu au fost deplin stabilite, Înalta Curte nu poate hotărî asupra fondului litigiului, astfel că se impune admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, având în vedere că împrejurările de fapt nu au fost lămurite de instanţa de fond.
Pentru a se constata îndeplinirea prevederilor O.U.G. nr. 115/2012 trebuie să se verifice în condiţiile în care s-a stabilit deja că suma alocată potrivit H.G. nr. 255/2012 de 375.000 lei nu a fost utilizată până la intrarea în vigoare a ordonanţei, dar că unitatea administrativ-teritorială se află în una din cele două situaţii:
- avea înregistrate arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital la 8 mai 2012;
- avea în derulare proiecte cu finanţare externă nerambursabilă şi neachitată cota de cofinanţare în aceste proiecte la 8 mai 2012.
Faptul că în Nota de constatare din 20 iunie 2012 se face referire la un proiect în derulare cu finanţare externă nerambursabilă la 8 mai 2012 nu este suficient pentru a se stabili îndeplinirea condiţiilor prevăzute de O.U.G. nr. 115/2012.
Mai mult, din actele depuse la dosar rezultă că valoarea contribuţiei beneficiarului (adică a unităţii administrativ-teritorială) la acel proiect era de 2.079 mii lei din valoarea totală a proiectului de 10.739 mii lei (fila 39 dosar fond, întocmită potrivit adresei din 28 mai 2012 emisă de D.G.F.P. Bihor), iar în anexa 2 la Nota de control din 20 iunie 2012 (fila 63 dosar fond) s-a indicat acelaşi proiect cu finanţare nerambursabilă aflat în derulare, ce avea ca valoare suma de 10.739.000 lei dar contribuţia beneficiarului este de 252.266 lei.
Însă, instanţa de fond nu a lămurit această neconcordanţă între cele două sume şi nici nu s-a stabilit dacă partea beneficiarului de cofinanţare era achitată la data de 8 mai 2012, când a intrat în vigoare O.U.G. nr. 115/2012.
La rejudecare, instanţa de fond va solicita înscrisuri din care să rezulte care era cota de cofinanţare a unităţii administrativ-teritoriale reclamante la proiectul de finanţare cu fonduri nerambursabile, eventual prin depunerea la dosar a contractului de finanţare încheiat de reclamantă, având în vedere că la dosar s-a depus numai contractul de execuţie de lucrări din 24 august 2011 (filele 70-82 dosar fond).
În raport de poziţia reclamantei, care în faţa instanţei de fond a considerat că nu prezintă relevanţă cota de cofinanţare din contractul cu finanţare nerambursabilă, se va solicita acesteia să precizeze exact dacă cererea sa este întemeiată pe existenţa proiectului cu finanţare nerambursabilă şi în care are o cotă de cofinanţare sau pe ipoteza existenţei arieratelor aferente unor cheltuieli curente şi de capital, situaţie în care nu este necesară ca aceste arierate să provină dintr-un contract cu finanţare nerambursabilă, dar trebuie să depună dovezi în acest sens, adică să fie arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital la 8 mai 2012.
Pentru toate aceste considerente, în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi casată sentinţa şi trimisă cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Guvernul României şi M.F.P. împotriva sentinţei nr. 431/2012/CA/PI din 18 decembrie 2012 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 ianuarie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 165/2014. Contencios. Suspendare executare act... | ICCJ. Decizia nr. 174/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
