ICCJ. Decizia nr. 1882/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Pretentii. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1882/2014
Dosar nr. 879/39/2012
Şedinţa publică de la 9 aprilie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
Obiectul acţiunii
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 1 noiembrie 2012, reclamanta Universitatea S.M. Suceava în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale a solicitat anularea Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5262/2011, privind constatarea rezultatului clasificării universităţilor; anularea Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 3998/2012, privind metodologia de alocare a fondurilor bugetare pentru finanţarea de bază şi finanţarea suplimentară a instituţiilor de învăţământ superior de stat din România pentru anul 2012; obligarea pârâtului la plata prejudiciului în sumă de 5.907.161,99 RON reprezentând majorarea finanţării de bază a instituţiei reclamante cu suma de 4.677.269,78 RON, finanţare la care este îndreptăţită în raport de numărul de studenţi echivalenţi, precum şi contravaloarea indexărilor salariale în sumă de 1.229.892,21 RON instituite în procent de 8% pentru lunile iunie-decembrie 2012, în cuantum de 1.076.290,22 RON, şi în procent de 7,4% în plus pentru luna decembrie 2012, în cuantum de 153.601,99 RON, conform art. 1 alin. (1) lit. a) şi lit. b) din O.U.G. nr. 19/2012.
Reclamanta a arătat că, finanţarea de bază pentru anul 2012 a fost în mod evident afectată de o scădere drastică, urmare a aplicării clasificării universităţilor şi ierarhizării programelor de studii.
Universitatea S.M. Suceava a apreciat că Ordinul ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5262/2012 este nelegal din perspectiva următoarelor argumente:
Metodologia întocmirii unui ordin de clasificare impune existenţa unor punctaje (scoruri) ataşate fiecărui participant la procesul de clasificare. Deşi universităţilor li s-a solicitat să-şi facă o autoevaluare a activităţii didactice şi de cercetare şi să se autoclasifice, printr-o raportare la misiunea universităţii, conform Legii nr. 1/2011, Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului nu a comunicat setul de criterii, standarde şi indicatori pe baza cărora se realizează evaluarea, ponderea acestora pe fiecare tip de activitate şi nici modalitatea concretă de calcul, nici măcar după publicarea clasificării universităţilor, încălcând Metodologia de evaluare în scopul clasificării universităţilor şi ierarhizării programelor de studii publicată în M. Of. nr. 569/10.08.2011.
În opinia reclamantei un alt viciu de procedură se referă la includerea Universităţii S.M. din Suceava în categoria universităţilor generaliste. Marea majoritate a universităţilor generaliste clasificate în categoria C şi B au programe de studii în domeniile fizică, chimie, matematică, biologie şi/sau informatică, domenii care le-au adus acestora mai mult de 90% din scorul relativ de influenţă (S.R.I.), factor determinant în evaluarea clasificării, în timp ce universitatea reclamantă, neavând programe de studii în cele cinci domenii nominalizate, a fost dezavantajată, specificul acesteia nefiind corect calificat.
În conformitate cu dispoziţiile art. 193 alin. (6) din Legea nr. 1/2011 prima evaluare a universităţilor se face, prin excepţie, numai de către un organism internaţional cu competenţă în domeniul ierarhizării şi clasificării instituţiilor de învăţământ superior sau de către o agenţie de asigurare a calităţii înregistrată EQAR, din străinătate.
Ca urmare, s-a arătat că Ordinul nr. 5262/2011 este nelegal, deoarece art. 1 prevede că: „Se constată rezultatele clasificării universităţilor, stabilite de Asociaţia Universităţilor Europene”, organism care nu întruneşte cerinţele legale sus-menţionate.
Universitatea S.M. din Suceava a fost clasificată de A.R.A.C.I.S., în anul 2008, cu calificativul „grad de încredere ridicat”, clasificarea fiind realizată în baza unei analize minuţioase şi calificate, obţinând o poziţionare instituţională de top.
De asemenea, în anul 2009, C.N.F.I.S. a realizat o clasificare a universităţilor de stat din România, Universitatea S.M. din Suceava fiind ierarhizată între poziţiile 16-25.
Mai mult, Asociaţia A.D. A.S.T.R.A. a realizat o ierarhizare pentru perioada 2006-2010, în care Universitatea S.M. din Suceava s-a situat pe locul 25 din 57 de universităţi de stat.
În ceea ce priveşte datele şi informaţiile furnizate în vederea prezentei clasificări, s-a precizat că este neîndoielnic că Universitatea S.M. din Suceava confirmă clasificările anterioare şi că, doar modul eronat, netransparent şi ambiguu în care au fost interpretate acestea, au situat-o pe o poziţie dezavantajoasă.
Cu privire la suplimentarea finanţării de bază cu suma de 4.677.269,78 RON, s-a arătat că elementele de referinţă în calculul prejudiciului sunt reprezentate de contractele instituţionale din anii 2011 şi 2012.
Pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale prin întâmpinare a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 102 din 27 februarie 2013, Curtea de Apel Suceava a admis acţiunea formulată de reclamanta Universitatea S.M. Suceava, a anulat Ordinul ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5262/2011 privind constatarea rezultatelor clasificării universităţilor, a anulat Ordinul ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 3998/2012 privind metodologia de alocare a fondurilor bugetare pentru finanţarea de bază şi finanţarea suplimentară a instituţiilor de învăţământ superior de stat din România pentru anul 2012, a constatat că reclamanta a renunţat la capătul de cerere privind obligarea pârâtei la plata prejudiciului.
Pentru a pronunţa această hotărâre s-a reţinut că prin Ordinul nr. 5262/2011 privind constatarea rezultatelor clasificării universităţilor, emis de pârâta Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, s-au constatat rezultatele clasificării universităţilor, stabilite de Asociaţia Universităţilor Europene, pe baza datelor raportate de instituţiile de învăţământ superior acreditate din sistemul naţional de învăţământ, prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin. Conform acestui ordin, reclamanta Universitatea S.M. Suceava a fost încadrată în categoria Universităţilor centrate pe educaţie, încadrare corespunzătoare dispoziţiilor art. 193 alin. (4) lit. a) din Legea nr. 1/2011.
Din verificarea documentaţiei depuse la dosar, în opinia instanţei, emiterea Ordinului nr. 5262/2011 privind constatarea rezultatelor clasificării universităţilor s-a făcut fără să existe o clasificare a universităţilor de către organismul sau agenţia independentă, pe care pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului „să o constate” prin ordin.
Deşi, în referatul de aprobare a ordinului privind clasificarea universităţilor din 2 septembrie 2011, se menţionează că emiterea ordinului se face în baza rezultatelor stabilite de către Asociaţia Universităţilor Europene, a constatat instanţa că această instituţie abia la data întocmirii referatului de aprobare a confirmat că poate să certifice stabilirea rezultatelor exerciţiului de clasificare prin utilizarea datelor aprobate de universităţi.
Din conţinutul acestei adrese rezultă cu certitudine că Asociaţia Universităţilor Europene şi-a manifestat disponibilitatea de a certifica stabilirea rezultatelor exerciţiului de clasificare prin utilizarea datelor aprobate de universităţi, activitate ce se circumscrie evaluării primare la care se referă art. 7 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 789/2011, şi anume „prelucrarea datelor şi informaţiilor colectate, în conformitate cu aplicarea unor formule de calcul şi statistice propuse de organismul de evaluare şi aprobate prin ordin de către Ministrul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului”.
Astfel s-a reţinut că organismul internaţional cu competenţă în domeniul ierarhizării şi clasificării instituţiilor de învăţământ superior trebuia să efectueze activităţile specifice activităţii de evaluare instituţională, prevăzute la art. 8 din H.G. nr. 789/2011, ceea ce a condus din nou la concluzia că Asociaţia Universităţilor Europene nu a fost implicată în procedura de evaluare a universităţilor.
Concluzia că, Asociaţia Universităţilor Europene nu a fost implicată în procedura de evaluare, în opinia instanţei, face inutilă cercetarea susţinerilor reclamantei că această instituţie nu se încadrează în categoria de „organism internaţional cu competenţe în domeniul ierarhizării şi clasificării instituţiilor de învăţământ” selectat în baza unui concurs aşa cum impune art. 193 alin. (5) şi alin. (6) din Legea nr. 1/2011.
La documentaţia ce a stat la baza emiterii ordinului de clasificare se adaugă două adrese din 12 iunie 2012 prin care A.R.A.C.V.I.S. şi C.N.F.I.S. comunică Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului că nu au fost implicate în procedura clasificării universităţilor şi o adresă din aceeaşi dată a U.E.F.I.S.C.I.D.I., care confirmă colectarea datelor pentru clasificarea universităţilor cu precizarea că nu a participat la prelucrarea lor.
Aceste adrese, ulterioare emiterii ordinului, au condus la concluzia că şi Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului s-a preocupat să identifice organismele implicate în procedura de clasificare.
A concluzionat instanţa că emiterea de către Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului a Ordinului nr. 5262/2011 privind constatarea rezultatelor clasificării universităţilor s-a făcut în mod arbitrar şi în lipsa realizării unei condiţii esenţiale constând în evaluarea universităţilor de un organism internaţional cu competenţă în domeniul ierarhizării şi clasificării instituţiilor de învăţământ superior sau de către o agenţie de asigurare a calităţii înregistrată în EQAR.
Prin Ordinul nr. 3998/2012 s-a aprobat Metodologia de alocare a fondurilor bugetare pentru finanţarea de bază şi finanţarea suplimentară a instituţiilor de învăţământ superior de stat din România pentru anul 2012.
Sumele stabilite pentru finanţarea universităţilor au în vedere domeniile şi criteriile de ierarhizare, acestea fiind introduse ca şi „coeficient de cost” în formulele de calcul al fondurilor alocate. Prin urmare, s-a reţinut că Ordinul nr. 3998/2012 stabileşte alocarea fondurilor bugetare pentru finanţarea de bază şi finanţarea suplimentară a instituţiilor de învăţământ superior pornind de la Ordinul nr. 5262/2011 privind constatarea rezultatelor clasificării universităţilor.
A precizat instanţa că doctrina şi practica judiciară au fost unanim de acord că, în cazul a două acte juridice, din care unul este principal, iar celalalt accesoriu, anularea actului principal atrage şi anularea actului accesoriu, în temeiul principiului accesorium sequitum principale.
Este şi cazul situaţiei de faţă, când actul administrativ normativ principal, a fost anulat pentru neîndeplinirea condiţiilor procedurale esenţiale pentru existenţa sa valabilă şi în aceste condiţii emiterea, în executarea lui, a unui act administrativ individual, este lipsită de suport juridic.
Prin urmare, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, s-a dispus şi anularea Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 3998/2012 privind metodologia de alocare a fondurilor bugetare pentru finanţarea de bază şi finanţarea suplimentară a instituţiilor de învăţământ superior de stat din România pentru anul 2012.
În temeiul art. 246 alin. (1) şi alin. (4) C. proc. civ., aplicabil conform art. 28 din Legea nr. 554/2004, instanţa a constatat că reclamanta a renunţat la judecarea capătului de cerere privind obligarea pârâtei la plata prejudiciului în sumă de 5.907.161,99 RON.
3. Împotriva sentinţei pronunţată de instanţa de fond a declarat recurs Ministerul Educaţiei Naţionale, pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 8, pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Recurentul consideră că instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a legii, reţinând că emiterea Ordinului nr. 5262/2011 s-a făcut fără să existe o clasificare a universităţilor de către organismul sau agenţia independentă.
La emiterea ordinului, susţine recurentul, au fost avute în vedere prevederile art. 193 din Legea nr. 1/2011, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 789/2011, H.G. nr. 536/2011.
Potrivit art. 5-art. 8 din H.G. nr. 789/2011, evaluarea primară şi evaluarea instituţională sunt proceduri distincte, evaluarea instituţională realizându-se pe fiecare universitate, odată la maxim 4 ani.
Evaluarea instituţională nu s-a realizat până în prezent, iar evaluarea primară s-a realizat pentru anul universitar 2011-2012 în baza Metodologiei aprobate şi publicate anterior emiterii Ordinului nr. 5362/2011.
Clasificarea universităţilor s-a realizat în baza criteriilor prevăzute la art. 3 din Metodologia aprobată prin H.G. nr. 789/2011, iar evaluarea s-a realizat de către Asociaţia Universităţilor Europene (EUA), membră fondatoare a EQAR, conform prevederilor Acordului de parteneriat din 23 august 2011 încheiat cu Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului.
Desemnarea Asociaţiei Universităţilor Europene pentru evaluarea universităţilor este în concordanţă cu prevederile art. 193 alin. (6) din Legea nr. 1/2011, care instituie o situaţie de excepţie de la alin. (5), în sensul că prima evaluare de după intrarea în vigoare a legii se face de către un organism internaţional cu competenţă în domeniul ierarhizării şi clasificării instituţiilor de învăţământ superior „sau de către o agenţie de asigurare a calităţii înregistrată în EQAR din străinătate”.
Universităţile nu au fost clasificate ca urmare a procedurilor de colectare a datelor, ci ca urmare a procedurii propriu-zise efectuată de Asociaţia Universităţilor Europene.
Ordinul nr. 5262/2011 nu stabileşte ierarhii ale universităţilor, ci constată misiunea pe care o universitate este centrată, clasificarea se face în funcţie de această misiune.
În măsura în care reclamanta ar fi fost nemulţumită de procedura de colectare a datelor în vederea evaluării universităţilor, ar fi putut-o contesta anterior completării chestionarelor online.
4. Apărările formulate de intimata-reclamantă Universitatea S.M. Suceava
Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimata solicită respingerea recursului ca nefondat, arătând că, în speţă, nu s-a dovedit că emiterea Ordinului nr. 5262/2011 are la bază un clasament întocmit pe baza unor scoruri, punctaje sau oricare alţi parametri, de către un organism internaţional, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 193 alin. (6) din Legea nr. 1/2011.
Este adevărat că etapa de colectare a datelor de la universităţi s-a realizat, însă etapa ulterioară colectării nu s-a finalizat.
A.R.A.C.I.S., precum şi C.N.F.I.S. confirmă că nu au participat la proiectul de evaluare sau la procesul de calificare a universităţilor.
II. Considerentele Înaltei Curţi, instanţa competentă să soluţioneze calea de atac extraordinară exercitată
Recursul este fondat.
1.1. Potrivit argumentaţiei primei instanţe, emiterea Ordinului nr. 5262/2011 privind constatarea rezultatelor clasificării universităţilor s-a făcut fără să existe o clasificare de către organismul sau agenţia independentă pe care recurentul-pârât Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului „să o constate” prin ordin.
S-a mai susţinut de către judecătorul fondului împrejurarea că Asociaţia Universităţilor Europene abia la data întocmirii referatului de aprobare a confirmat că poate să certifice stabilirea rezultatelor exerciţiului de clasificare prin utilizarea datelor aprobate de universităţi, iar în cazul evaluării primare, organismul trebuia să efectueze activităţile specifice evaluării instituţionale prevăzute la art. 8 din H.G. nr. 789/2011.
Instanţa de fond a concluzionat în sensul că Asociaţia Universităţilor Europene nu a fost implicată în procedura de evaluare a universităţilor, fiind inutilă cercetarea susţinerilor reclamantei conform cărora această instituţie nu se încadrează în categoria de „organism internaţional cu competenţe în domeniul ierarhizării şi clasificării instituţiilor de învăţământ” selectat în baza unui concurs, aşa cum impune art. 193 alin. (5) şi alin. (6) din Legea nr. 1/2011.
1.2. Prin dispoziţiile art. 15 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 789/2011, prima evaluare în scopul clasificării universităţilor este realizată de către organismul internaţional sau agenţia din străinătate prevăzut/prevăzută la art. 193 alin. (6) din Legea nr. 1/2011 şi cuprinde evaluările primare din cadrul evaluării în scopul clasificării universităţilor.
Evaluarea primară reprezintă evaluarea pe baza unor date şi informaţii structurate pe criteriile prevăzute la art. 3 din H.G. nr. 789/2011 pe standarde şi indicatori.
Criteriile prevăzute la art. 3 sunt: predarea şi învăţarea, cercetarea ştiinţifică, creaţia artistică, în cazul universităţilor de arte, relaţia universităţii cu mediul extern, capacitatea instituţională. Evaluarea în scopul clasificării universităţilor utilizează cel puţin criteriul-cercetare ştiinţifică. Fiecărui criteriu îi este asociat un set de standarde de referinţă, iar fiecărui standard îi este asociat un set de indicatori.
Art. 16 din H.G. nr. 789/2011 prevede obligativitatea publicării pe un site web administrat de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului a datelor şi informaţiilor utilizate pentru realizarea evaluărilor structurate pe criterii, standarde şi indicatori, formule de calcul, rapoartele sintetice de autoevaluare, etc.
Din cuprinsul dispoziţiilor legale sus-citate, rezultă că organismului internaţional nu i se poate reproşa încălcarea prevederilor art. 8 din H.G. nr. 789/2011.
Aceste dispoziţii legale se aplică în cazul evaluării instituţionale, or, în speţă, prin Ordinul ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5262/2011 s-a realizat numai primul pas în evaluarea în scopul clasificării universităţilor şi anume, evaluarea primară.
Evaluarea primară, conform art. 7 din H.G. nr. 789/2011 are la bază anumite activităţi, precum constituirea de către Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului a unei baze de date cuprinzând informaţii relevante, structurate pe criterii, standarde şi indicatori, inclusiv prin rapoarte furnizate de universităţile supuse evaluării; verificarea datelor şi informaţiilor furnizate de universităţi; prelucrarea datelor şi informaţiilor colectate.
Datele şi informaţiile utilizate pentru realizarea evaluărilor, structurate pe criterii, standarde şi indicatori, formulele de calcul, rapoartele sintetice de autoevaluare şi rezultatele evaluării au fost publicate de către Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului pe site-ul său, dar şi prin aprobarea Metodologiei de evaluare prin Ordinul ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5211/2011 al căror conţinut este cunoscut de către universităţi.
În ceea ce priveşte Asociaţia Universităţilor Europene, din actele dosarului rezultă că este membră fondatoare a EQAR, neexistând niciun impediment pentru ca aceasta să se încadreze în categoria de organism internaţional cu competenţe în domeniul ierarhizării şi clasificării instituţiilor de învăţământ.
De altfel, intimata-reclamantă nu a adus niciun argument contrar pentru a se reţine încălcarea dispoziţiilor art. 193 alin. (5) şi alin. (6) din Legea nr. 1/2011.
Desemnarea Asociaţiei Universităţilor Europene pentru realizarea clasificării primare nu a fost contestată, rezultatul evaluării îndeplineşte prevederile legale şi produce efectele juridice prevăzute de lege.
1.3. Avându-se în vedere că în perioada 27 aprilie-1 iulie 2011 a fost realizată numai etapa de colectare a datelor, verificarea datelor şi informaţiilor furnizate de universităţi, precum şi prelucrarea datelor şi informaţiilor colectate, implicarea A.R.A.C.I.S. şi C.N.F.I.S. nu este prevăzută de lege şi nu poate constitui un motiv de nelegalitate a actelor administrative contestate.
Toate informaţiile pe baza cărora s-a realizat evaluarea sunt publice şi cunoscute de către toate universităţile, inclusiv de către intimata-reclamantă.
Prelucrarea datelor şi informaţiilor colectate s-a realizat conform Metodologiei aprobate de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, iar evaluarea s-a realizat conform aceleiaşi metodologii, necontestată până în prezent.
Metodologia prezintă pe larg modalitatea de interpretare a datelor prelucrate, iar această activitate reprezintă însăşi activitatea de prelucrare a datelor, numită de către intimata-reclamantă „activitatea propriu-zisă de evaluare”.
Prelucrarea datelor şi informaţiilor colectate a făcut obiectul ordinului emis de ministrul educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului, activitatea presupunând aplicarea unor formule de calcul şi/sau statistice propuse de organismul de evaluare şi aprobate de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului.
Faţă de acestea, urmează să se constate că implicarea organismului instituţional de evaluare în procedura evaluării primare s-a făcut conform prevederilor legale în vigoare şi că motivele de nelegalitate invocate şi reţinute de prima instanţă nu sunt întemeiate.
2. În concluzie, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul formulat va fi admis, dispunându-se modificarea hotărârii recurate şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Urmează a se menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate, ce privesc renunţarea reclamantului la judecarea capătului de cerere privind obligarea pârâtei la plata prejudiciului.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva sentinţei nr. 102 din 27 februarie 2013 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea formulată de reclamanta Universitatea S.M. Suceava, ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 aprilie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1848/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1892/2014. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
