ICCJ. Decizia nr. 1970/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1970/2014
Dosar nr. 562/42/2012
Şedinţa publică de la 29 aprilie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Hotărârea instanţei de fond. Cadrul procesual
Prin sentinţa nr. 365 din 18 octombrie 2012, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul M.G.A.T., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, prin care a solicitat anularea raportului de evaluare din 16 iunie 2012, întocmit de pârâtă.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Reclamantul a dobândit calitatea de consilier în cadrul Consiliului Judeţean Prahova începând cu data de 30 iunie 2008, conform hotărârii C.J. Prahova nr. 65/2008.
Totodată, începând cu anul 1991 reclamantul a avut şi calitatea de asociat unic şi funcţia de manager general în cadrul SC C. SRL, calităţi în care a obţinut venituri în perioada 2008-2010, respectiv dividende şi venituri din salarii.
La data de 13 martie 2012, pârâta a declanşat din oficiu procedura de evaluare a respectării regimului conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor de către reclamant, procedură finalizată prin raportul de evaluare din 16 iunie 2012, a cărui anulare s-a solicitat în prezenta cauză.
În raportul precizat s-a constatat, în esenţă, faptul că în perioada 2008-2012, SC C. SRL (al cărei asociat era reclamantul) a încheiat un număr de 42 contracte prestări servicii (în valoare totală de 99.770,8 RON) cu 15 instituţii aflate în subordinea Consiliului Judeţean Prahova - respectiv Centrul de Recuperare şi Reabilitare Neuropsihiatrică pentru Persoane Adulte cu handicap N., Centrul de Recuperare Neuropsihiatrică pentru Persoane Adulte cu Handicap „C.R.” Urlaţi, Neuropsihiatrică pentru Persoane Adulte cu Handicap cu sindromul Down C., Centrul Financiar Şcoală Specială nr. XX Ploieşti, Spitalul de Urgenţă Ploieşti, Spitalul de Pediatrie Ploieşti, Spitalul Obstretică Ginecologie Ploieşti, Direcţia Judeţeană de Pază, Direcţia Judeţeană de Evidenţă a Persoanelor Prahova, Direcţia Judeţeană de protecţie a plantelor şi de întreţinere a drumurilor judeţene Prahova, Centrul de Plasament Sinaia, Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Prahova, precum şi Centrul de îngrijire şi asistenţă pentru persoanele adulte cu handicap L.B. – precum şi cu trei societăţi comerciale înfiinţate de către Consiliul Judeţean Prahova, respectiv SC B.I.P. SA, SC H.P. SA şi SC P.P.I. SA.
Totodată, pârâta a constatat că reclamantul a depus declaraţii de avere şi interese, însă nu a declarat contractele încheiate de către SC C. SRL cu instituţiile publice şi societăţile comerciale precizate anterior, situaţie faţă de care pârâta a concluzionat că reclamantul s-a aflat într-o stare de incompatibilitate.
Curtea de apel reţine că, practic, reclamantul nu a contestat situaţia de fapt consemnată în raportul de evaluare şi precizată anterior, neinvocând şi nedovedind existenţa vreunei alte situaţii de fapt, ci criticile sale vizează, în esenţă, interpretarea dispoziţiilor legale a căror nerespectare i-a fost imputată, inexistenţa stării de incompatibilitate, precum şi modalitatea de aplicare retroactivă a dispoziţiilor Legii nr. 176/2010.
Prima instanţă constată că dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 prevăd următoarele: „consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective”.
Trebuie subliniat că aceste dispoziţii erau în vigoare, atât la momentul dobândirii calităţii de consilier judeţean de către reclamant, cât şi la cel al întocmirii raportului de evaluare.
Se reţine că, în condiţiile în care reclamantul – care deţinea, pe de-o parte calitatea de consilier judeţean, iar pe de alta pe cea de asociat la o societate comercială cu capital privat (SC C. SRL) – a încheiat contracte de furnizare produse (de distribuţie abonamente presă) cu instituţiile publice aflate sub subordinea Consiliului Judeţean Prahova şi cu societăţile comerciale înfiinţate de către acesta din urmă, este evident faptul că nu a respectat interdicţia reglementată de dispoziţiile citate anterior.
Se constată că dispoziţiile art. 90 sunt situate în cadrul Secţiunii a IV-a cu titlul „Incompatibilităţi privind aleşii locali”.
De asemenea, se reţine că în cadrul dispoziţiilor art. 88 şi 89 din acelaşi act normativ sunt enumerate incompatibilităţile aferente funcţiei de consilier local şi judeţean, respectiv celei de ales local, dispoziţiile precizate fiind limitative şi de strictă interpretare, aşa cum reclamantul a învederat.
Includerea interdicţiei de la art. 90 în capitolul „Incompatibilităţi privind aleşii locali”, alături de incompatibilităţile exprese prevăzute la art. 88 şi 89, conduce, însă, la concluzia că, în cadrul art. 90, legiuitorul a reglementat o stare de incompatibilitate specială, pentru care a stabilit o procedură de constatare şi sancţionare de asemenea specială.
Astfel, în cadrul dispoziţiilor art. 91 din Legea nr. 161/2003 se prevăd reguli privind constatarea intervenţiei stării de incompatibilitate, posibilitatea alesului local de a înlătura această stare, prin renunţarea la funcţia deţinută anterior dobândirii acestei calităţi, precum şi consecinţele juridice ale neînlăturării stării de incompatibilitate şi modalitatea de constatare a acestei situaţii, prin referire expresă la incompatibilităţile enumerate expres în cadrul dispoziţiilor art. 88 şi 89.
Or, consecinţele stării de incompatibilitate specială, reglementată de art. 90 din Legea nr. 161/2003, sunt reglementate separat, în cadrul dispoziţiilor art. 92 din acelaşi act normativ care se constituie ca o reglementare specială faţă de cea de la art. 91 – unde legiuitorul a prevăzut expressis verbis că încălcarea dispoziţiilor art. 90 atrage încetarea de drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor, obligaţia consilierii locali şi consilierii judeţeni care au contracte încheiate cu încălcarea art. 90 au obligaţia ca, în termen de 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, să renunţe la contractele încheiate, că încălcarea obligaţiei prevăzute anterior atrage încetarea de drept a mandatului de ales local, precum şi procedura de constatare a încetării mandatului de consilier local sau consilier judeţean - care se face prin ordin al prefectului, la propunerea secretarului unităţii administrativ-teritoriale, ordinul putând fi atacat la instanţa de contencios administrativ competentă.
Se mai reţine că interdicţia de la art. 90, analizată, nu este condiţionată în vreun fel de natura sau cuantumul beneficiilor dobândite de către subiecţii obligaţiei, încălcarea ei intervenind ope legis în momentul încheierii contractelor.
Această concluzie este fundamentată dispoziţiile art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care prevăd expres că sancţiunea încetării mandatului de consilier judeţean intervine la data încheierii contractelor, reglementare din care se poate prezuma faptul că, în opinia legiuitorului, cele două calităţi concomitente precizate în art. 90 (consilier local/judeţean, respectiv asociat la o societate comercială cu capital privat) sunt de natură să influenţeze/denatureze exprimarea liberei voinţe a părţilor contractante la momentul perfectării contractului.
Ca urmare, nu pot fi reţinute susţinerile reclamantului referitoare la contravaloarea modică a contractelor încheiate, ponderea lor în cifra de afaceri a SC C. SRL, precum şi faptul că el şi societatea precizată nu au obţinut venituri de pe urma acestor contracte.
De asemenea, nu pot fi reţinute nici susţinerile privind faptul că art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu reglementează o stare de incompatibilitate, în realitate fiind vorba, aşa cum s-a precizat anterior, de o stare de incompatibilitate specială.
De asemenea, faţă de susţinerile privind faptul că interdicţia de la art. 90 îi incumba doar reclamantului, în calitate de consilier judeţean, iar nu şi SC C. SRL care a încheiat contractul, la care el era asociat unic/majoritar, Curtea consideră că acestea sunt de principiu corecte, întrucât interdicţia şi sancţiunea aferentă incumbă alesului local şi este generată de întrunirea ambelor calităţi reglementate de lege, precum şi încheierea de contracte, în această situaţie, încheiere facilitată în mod evident de dubla calitate precizată. În plus, faţă de calitatea reclamantului, de asociat unic, respectiv majoritar şi cea de manager general, este evident că se poate prezuma existenţa voinţei sale în sensul încheierii contractelor.
Faţă de considerentele privind existenţa cazului de incompatibilitate specială reglementat de art. 90 din Legea nr. 161/2003, se apreciază ca fiind neîntemeiate susţinerile reclamantului – privind neaplicabilitatea prevederilor art. 9 alin. (2) lit. b) şi alin. (3) din Legea nr. 393/2004.
Aceasta, întrucât prevederile legale precizate reglementează cazul de încetare de drept a calităţii de consilier judeţean în caz de incompatibilitate – sancţiune prevăzută, de altfel şi de dispoziţiile art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, analizate anterior – precum şi modalitatea de constatare a acestei împrejurări.
Referitor la susţinerea conform căreia un număr de 4 contracte dintre cele avute în vedere de către pârâtă nu intrau sub incidenţa dispoziţiilor art. 90, se apreciază că aceasta este nerelevantă, ca urmare a faptului că dispoziţiile precizate nu stabilesc vreun număr limită de contracte pentru care devine aplicabilă interdicţia şi sancţiunea aferentă, acestea intervenind ope legis chiar şi în cazul încheierii unui singur contract.
În ce priveşte critica referitoare la aplicarea retroactivă a dispoziţiilor Legii nr. 176/2010, se constată că în raportul de evaluare contestat se face referire expresă la dispoziţiile art. 1 alin. (1) pct. 30 – privind faptul că dispoziţiile acestei legi se aplică aleşilor locali – art. 8 – privind scopul ANI, obiectul şi principiile activităţii de evaluare – art. 9 – privind modalitatea de repartizare a lucrărilor inspectorilor de integritate – art. 10 lit. b), e) şi f) – privind atribuţia inspectorilor de integritate de a evalua declaraţiile de interese şi de avere, de a evalua conflictele de interese şi incompatibilităţi şi de a întocmi rapoarte de evaluare cu privire la aspectele constatate – precum şi Secţiunea a III-a din Capitolul I – care reglementează modalitate de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor.
Or, este evident că toate normele precizate sunt norme procedurale, care sunt de directă aplicare, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, iar, de vreme ce procedura de evaluare a reclamantului a început la 13 martie 2012, iar raportul de evaluare a fost întocmit la 15 iunie 2012, este evident că nu se poate vorbi despre vreo retroactivitate a dispoziţiilor Legii nr. 176/2010.
În plus, dispoziţiile Legii nr. 144/2007, care a fost modificată prin Legea nr. 176/2010, conţineau deja norme privind, în esenţă, toate aspectele precizate anterior.
Totodată, dispoziţiile Legii nr. 176/2010, menţionate anterior, nu conţin norme de drept substanţial, care să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice, pentru a se putea considera că raportarea lor la o perioadă anterioară intrării în vigoare a legii precizate constituie o aplicare retroactivă.
De asemenea, se reţine că normele de drept substanţial incidente în cauză, respectiv cele ale art. 90 şi 92 din Legea nr. 161/2003 şi cele ale Legii nr. 393/2004, erau în vigoare pe toată perioada evaluată de către pârâtă.
2. Motivele de recurs înfăţişate de recurentul-reclamant
Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond, considerând-o netemeinică şi nelegală, a declarat recurs reclamantul, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În esenţă, prin motivele de recurs dezvoltate, recurentul-reclamant a susţinut următoarele critici în raport cu sentinţa primei instanţe.
(i) - instanţa de fond a reţinut în mod nelegal că Legea nr. 176/2010 nu ar fi fost aplicată în mod retroactiv, câtă vreme în raportul de evaluare au fost incluse fapte săvârşite în perioada anterioară intrării în vigoare a legii (de la 30 iunie 2008 până la 04 septembrie 2010); faptul că Legea nr. 176/2010 conţine şi dispoziţii procedurale de imediată aplicare este nerelevant în cauză câtă vreme aceasta conţine şi norme de drept substanţial, contrar celor afirmate în considerentele hotărârii atacate;
(ii) – instanţa de fond, în mod nelegal, a considerat ca fiind nerelevantă includerea în raport a unor contracte care în mod evident nu cădeau sub incidenţa art. 90 din Legea nr. 161/2003, respectiv cele încetate în anul 2008 şi cele pe durata derulării cărora instituţiile în cauză nu se aflau sub autoritatea consiliului judeţean;
(iii) - instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra faptului că art. 9 alin. (2) lit. b) şi alin. (3) din Legea nr. 393/2004 cu privire la care intimata ANI susţine că ar fi fost încălcate, sunt inaplicabile în cauză deoarece nu conţin o obligaţie care să incumbe reclamantului;
(iv) - instanţa de fond motivează contradictoriu respingerea motivului de nelegalitate constând în aplicarea interdicţiei prevăzute de art. 90 din Legea nr. 161/2003 strict persoanei consilierului judeţean nu şi societăţii din care face parte;
(v) – instanţa de fond a respins în mod nelegal criticile aduse de reclamant raportului din perspectiva încălcării art. 8 şi art. 10 din Legea nr. 176/2010, în sensul că raportul trebuia să conţină şi elemente favorabile persoanei supuse verificării, cum ar fi valoarea modică a unora dintre contracte şi împrejurarea că prin respectivele contracte nu a fost obţinut şi nici nu s-a urmărit obţinerea unui beneficiu efectiv, nu doar pe cele nefavorabile.
3. Apărările intimatei-pârâte Agenţia Naţională de Integritate
Agenţia Naţională de Integritate a formulat în cauză întâmpinare la motivele de recurs ale recurentului-reclamant, solicitând respingerea recursului ca nefondat cu consecinţa menţinerii hotărârii primei instanţe, apreciată ca fiind legală şi întemeiată.
4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului recurentului-reclamant
Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor recurentului, faţă de probatoriul existent la dosar şi de prevederile legale aplicabile ca şi potrivit art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate criticile recurentului-reclamant şi ca atare nu sunt apte de a antrena modificarea sentinţei pronunţate de prima instanţă, în considerarea celor în continuare arătate.
Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, potrivit art. 22 din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare din 16 iunie 2012 întocmit de autoritatea pârâtă ANI, prin care s-a reţinut starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul în perioada exercitării mandatului de consilier judeţean, respectiv perioada 2008-2012, prin încălcarea interdicţiei prevăzute de dispoziţiile art. 90 din Legea nr 161/2003 şi nerespectarea dispoziţiilor art. 92 din acelaşi act normativ ca şi a art. 9 alin. (2) lit. b) şi alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali.
Expunerea rezumativă, de mai sus, a considerentelor hotărârii atacate evidenţiază, deopotrivă, situaţia de fapt generatoare a raportului contestat ca şi argumentele şi raţionamentul primei instanţe în susţinerea soluţiei adoptate, în sensul respingerii ca neîntemeiată a acţiunii recurentului-reclamant şi, implicit, de menţinere a actului administrativ atacat, astfel că nu se impune reluarea acestora în contextul analizării motivelor de recurs înfăţişate de recurentul-reclamant.
Primul motiv de recurs dezvoltat vizează pretinsa aplicare retroactivă a prevederilor Legii nr. 176/2010.
În acord cu cele statuate de prima instanţă pe acest aspect şi contrar criticilor recurentului-reclamant şi Înalta Curte constată că nu se poate reţine în cauză încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, consacrat constituţional.
Procedura de evaluare a respectării regimului conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor de către reclamantul-recurent a fost declanşată din oficiu la data de 13 martie 2012 şi a vizat perioada 2008-2012, în care SC C. SRL al cărei asociat era reclamantul a încheiat un număr de 42 contracte de prestări servicii cu 15 instituţii aflate în subordinea Consiliului Judeţean Prahova. Situaţia de fapt, constând în existenţa şi perfectarea acestor tranzacţii nu a fost, de altfel, contestată de către recurentul-reclamant.
Prima instanță a statuat în mod corect, în considerentele hotărârii pronunțate, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (1) și art. 34 din Legea nr. 176/2010, privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţii Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, că Agenția Națională de Integritate este instituția care are competența legală de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților persoanelor care ocupă demnități sau funcții publice, și că nu se poate reține, în litigiu, încălcarea principiului constituțional privind neretroactivitatea legii. Situaţia juridică generatoare a stării de incompatibilitate este reglementată de normele de drept substanţial cuprinse în art. 90 şi 92 din Legea nr. 161/2003, şi cele ale Legii nr. 393/2004, în vigoare şi în perioada avută în vedere de inspectorul de integritate, în vreme ce prin art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se prevede că activitatea procedurală de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează de către Agenția Națională de Integritate, evident cu respectarea principiului tempus regit actum, atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora.
Cum la data întocmirii raportului de evaluare (16 iunie 2012), dar şi corespunzător perioadei verificate, chiar dacă numai parţial (30 iunie 2008-03 mai 2012), prevederile Legii nr. 176/2010 erau în vigoare, ca şi cele ale Legii nr. 161/2003, în mod evident nu se poate vorbi de o aplicare retroactivă a legii, fiind lipsită de relevanţă, din această perspectivă şi analiza propusă de recurent în sensul calificării juridice distincte a normelor cuprinse în Legea nr. 176/2010, ca fiind strict norme de procedură, sau şi norme de drept material.
Nefondate sunt şi criticile vizând lipsa de relevanţă dată de prima instanţă împrejurării vizând includerea în raport a unor contracte care în mod evident nu cădeau sub incidenţa art. 90 din Legea nr. 161/2003, respectiv a celor încetate în anul 2008.
Înalta Curte, în acord cu cele statuate de prima instanţă apreciază că au fost corect interpretate şi aplicate în cauză prevederile art. 90 şi urm., cu referire la art. 88 şi 89 din Legea nr. 161/2003.
Starea de incompatibilitate este atrasă în mod obiectiv de încălcarea interdicţiei reglementate de prevederile legale incidente, fiind irelevant din această perspectivă atât numărul contractelor încheiate ca şi valoarea, modică sau nu, a acestora.
Cu alte cuvinte, aspectele aşa numite „favorabile” la care a făcut trimitere reclamantul recurent nu sunt de natură a influenţa, în sensul eliminării sau al atenuării stării de incompatibilitate reţinută în sarcina sa, raportul de evaluare atacat fiind întocmit cu respectarea textelor de lege sus arătate, şi ca atare neafectat de viciul nelegalităţii susţinut de recurent. Ipotezele la care a făcut referire recurentul nu sunt prevăzute în norma juridică ce stabileşte starea de incompatibilitate.
Nefondate sunt şi toate celelalte critici ale recurentului reclamant, vizând pretinsa neexaminare de către instanţa de fond a incidenţei prevederilor art. 9 alin. (2) lit. b) şi alin. (3) din Legea nr. 393/2004, menţionate în raportul de evaluare, deşi acestea nu îi sunt aplicabile deoarece nu conţin o obligaţie care să-i incumbe.
Nu constituie un motiv de nelegalitate nici a raportului de evaluare şi în mod evident nici a hotărârii atacate, neexaminarea in extenso a acestor prevederi ce conţin modalitatea de sancţionare a alesului local aflat în stare de incompatibilitate, câtă vreme raportul le indică judicios în context, aplicabilitatea lor fiind subordonată constatării irevocabile a stării de incompatibilitate.
Prin urmare, reţinând că nu subzistă în cauză motive de nelegalitate de natură a atrage modificarea hotărârii primei instanţe, dată cu aplicarea corectă a cadrului normativ incident, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge ca nefondat recursul de faţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul M.G.A.T. împotriva sentinţei civile nr. 365 din 18 octombrie 2012 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 29 aprilie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1969/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1975/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
