ICCJ. Decizia nr. 240/2014. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M A N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 240/2014
Dosar nr. 484/2/2013
Şedinţa publică de la 22 ianuarie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Hotărârea atacată cu recurs
Prin sentinţa civilă nr. 968 din 11 martie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului C.G.G.N.M., ca neîntemeiată, precum şi excepţia de nelegalitate formulată de reclamantul SC V.C. SRL în contradictoriu cu pârâţii G.N.M.C.J. Giurgiu, C.G.G.N.M. şi M.M.S.C.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Ordinul nr. 1298/2011, criticat în prezenta speţă, modifică Ordinul nr. 1798/2007 pentru aprobarea Procedurii de emitere a autorizaţiei de mediu, acest din urmă act fiind emis în baza dispoziţiilor art. 12 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecţia mediului, iar nu în baza dispoziţiilor art. 9, eronat invocate de reclamantă. De altfel, a constatat instanţa de fond că nu poate fi vorba de o neconformitate a actului administrativ cu ordonanţa de urgenţă în ceea ce priveşte prevederile legale invocate de reclamantă întrucât art. 9 are în vedere avizul de mediu în timp ce ordinele în discuţie autorizaţia de mediu.
În raport de criticile reclamantei, se reţine că împrejurarea că prin Ordinul nr. 1298/2011 s-a instituit în mod expres necesitatea solicitării şi obţinerii autorizaţiei de mediu pentru speciile strict protejate indiferent de numărul de exemplare nu contravine dispoziţiilor legale prin care se instituie necesitatea autorizării unei activităţi cu posibil impact semnificativ asupra mediului. Împrejurarea că prin Ordinul nr. 1298/2011 se instituie necesitatea obţinerii autorizaţiei pentru o activitate ce implică specii protejate nu adaugă şi nu contravine prevederilor O.U.G. nr. 195/2005 prin care se impune solicitarea şi obţinerea autorizaţiei în cazul activităţilor cu efecte semnificative asupra mediului.
În acest sen, apreciază instanţa de fond că o activitate ce implică specii protejate nu este prin sine o activitate fără potenţial impact asupra mediului, în speţă reclamanta realizând o activitate ce implică vipere cu corn, specie strict protejată în sensul dispoziţiilor O.U.G. nr. 57/2007. Pe de altă parte, mai reţine judecătorul fondului că atât din dispoziţiile art. 9, art. 12 cât şi din celelalte dispoziţii ale O.U.G. nr. 195/2005, rezultă faptul că obţinerea autorizaţiei nu este necesară numai în cazul activităţilor care au impact asupra mediului, dar şi în cazul celor care pot avea un asemenea impact.
Mai observă instanţa de fond că reclamanta arată în susţinerea motivului de nelegalitate invocat, că s-ar contraveni prevederilor art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 195/2005, prin aceea că activitatea pe care o desfăşoară nu este una de natură a avea efecte semnificative asupra mediului. Aceste argumente sunt însă, în opinia judecătorului fondului, lipsite de relevanţă în cauză, instanţa de contencios administrativ neanalizând legalitatea şi/sau temeinicia sancţionării contravenţionale a reclamantei, nici aplicabilitatea sau nu a legislaţiei în discuţie în ce o priveşte. În acest context, conchide instanţa de fond în sensul că dacă activitatea reclamantei are sau nu vreun contact cu mediul înconjurător ori dacă contactul existent ori potenţial are sau poate avea efecte semnificative asupra mediului nu prezintă nicio relevanţă sub aspectul conformităţii Ordinului nr. 1298/2011 cu actul normativ cu forţă juridică superioară în baza căruia a şi fost emis, respectiv O.U.G. nr. 195/2005.
Este de asemenea neîntemeiat, în opinia instanţei de fond, şi argumentul referitor la nerespectarea principiului neretroactivităţii. În primul rând, instanţa de fond atrage atenţia asupra faptului că aplicarea unui act în mod retroactiv nu este acelaşi lucru cu încălcarea principiului neretroactivităţii de către respectivul act. În speţă, argumentele invocate de reclamantă în susţinerea acestui motiv (şi anume că la momentul înfiinţării societăţii Ordinul nr. 1798/2007 nu prevedea obligativitatea obţinerii unei autorizaţii de mediu pentru activitatea desfăşurată) se subscriu primei situaţii menţionate. Cu alte cuvinte, reclamanta nu susţine că actul contravine menţionatului principiu constituţional, ci că a fost aplicat în ce o priveşte, aspect de natură să contravină principiului neretroactivităţii. În această situaţie, nu se vorbeşte de nelegalitatea actului, ci de aplicarea lui în mod eronat, aspect ce excede controlului pe care instanţa de contencios administrativ trebuie să-l efectueze.
În ceea ce priveşte inexistenţa unor dispoziţii tranzitorii prin care să se reglementeze situaţia societăţilor deja înfiinţate şi care nu au avut nevoie de obţinerea unei autorizaţii pentru desfăşurarea activităţii, constată instanţa de fond că nu există nicio dispoziţie legală care să fie astfel eludată. Iar aceasta cu atât mai mult cu cât ordinul în discuţie este pentru modificarea Procedurii de emitere a autorizaţiei de mediu, aprobată prin Ordinul M.M.D.D. nr. 1798/2007.
Mai constată instanţa de fond că tot sub aspectul inexistenţei dispoziţiilor tranzitorii, reclamanta prin cerere precizatoare şi completatoare, a invocat şi dispoziţiile art. 3 alin. (1), art. 51, art. 53 şi art. 55 din Legea nr. 24/2000, subliniind nelegalitatea actului din perspectiva menţionatelor texte legale. Instanţa de fond a apreciat, sub acest aspect, ca fiind neîntemeiate susţinerile reclamantei, atât în ceea ce priveşte forma cât şi în ce priveşte fondul ordinului contestat, având în vedere faptul că acesta a fost emis pentru modificarea unui alt ordin.
Este de asemenea, în opinia judecătorului fondului, străină cauzei, neconstituind motiv de nelegalitate a ordinului, împrejurarea că punerea în practică a dispoziţiilor acestuia este deosebit de greoaie şi de lungă durată.
În fine, a apreciat judecătorul fondului că nu se impune examinarea motivelor, argumentelor de nelegalitate invocate de reclamantă prin concluzii scrise, întrucât nu a fost investită în acest sens în mod legal (nefiind formulate prin cererea introductivă şi nici printr-o cerere modificatoare/completatoare, ci ulterior terminării cercetării judecătoreşti şi închiderii dezbaterilor) respectiv împrejurarea că Ordinul nr. 1298/2011 încalcă dispoziţiile Legii nr. 24/2000, în cererea introductivă şi respectiv în cea modificatoare făcându-se vorbire exclusiv de inexistenţa dispoziţiilor tranzitorii, dar şi faptul că acelaşi ordin încalcă principiul previzibilităţii normelor juridice.
2. Cererea de recurs
Împotriva sentinţei civile nr. 968 din 11 martie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta SC V.C. SRL, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, în condiţiile art. 304 C. proc. civ.
În susţinerea căii de atac promovate recurenta-reclamantă, a formulat, în esenţă, următoarele critici:
- instanţa de fond nu a analizat toate motivele invocate în ce priveşte nelegalitatea Ordinului nr. 1298/2011, aspect indicat în mod explicit de instanţa de fond în ultimul paragraf al considerentelor hotărârii atacate. Astfel, se arată că deşi au fost invocate mai multe texte de lege, din Legea nr. 24/2000, cât şi principii de drept consacrate de practica instanţelor europene( principiul previzibilităţii normelor juridice), instanţa de fond a refuzat analizarea acestor critici pe motivul că nu a fost investită cu aceste probleme de drept în mod legal.
- instanţa de fond nu a efectuat un control de legalitate absolut, control cu efectuarea căruia a fost investită prin ridicarea excepţiei de nelegalitate. În acest sens, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond avea obligaţia de a verifica din oficiu actul administrativ atacat atât prin lumina tuturor dispoziţiilor legale prevăzute de Legea contenciosului administrativ, cât şi în raport de normele de tehnică legislativă, de legile în baza cărora a fost emis actul normativ cât şi de principiile generale de drept care guvernează sistemul juridic românesc.
- încălcarea dreptului la apărare faţă de împrejurarea că instanţa de fond a respins cererea de amânare formulată de recurentă apreciind că documentele depuse la dosarul cauzei pot fi studiate şi în timpul şedinţei publice.
Criticile formulate pe fondul cauzei au vizat, în esenţă, următoarele aspecte:
- în ceea ce priveşte aspectul că Ordinul atacat a fost emis în temeiul art. 12 şi nu al art. 9 din O.U.G. nr. 195/2005 recurenta-reclamantă susţin că indiferent care dintre cele două texte ar fi fost încălcate, instanţa de fond era obligată să analizeze speţa în complexitatea ei, în condiţiile în care ordinul a fost contestat în tot, nu doar în parte.
Mai arată recurenta-reclamantă că însăşi textul indicat de instanţă stabileşte clar că obligaţia obţinerii autorizaţiei de mediu este valabilă doar în situaţia în care activitatea desfăşurată are sau poate avea impact semnificativa supra mediului. Aspectul acesta nu numai că nu a fost analizat de instanţa de judecată, dar a fost respins în mod eronat, motivat de faptul că nu este de competenţa instanţei de contencios de control al legalităţii analizarea acestor aspecte care ţin de dosarul privind plângerea contravenţională.
- cu privire la inexistenţa dispoziţiilor tranzitorii instanţa de fond, în mod greşit, a reţinut că nu ar exista nici o dispoziţie legală care să fi fost eludată.
În acest sens, susţine recurenta-reclamantă că lipsa dispoziţiilor tranzitorii nu reprezintă o apărare pe fondul plângerii contravenţionale aşa cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond, ci are rolul de a arăta consecinţele juridice ale nerespectării dispoziţiilor imperative privind normele de tehnică legislativă invocate în emiterea ordinului atacat.
- în ceea ce priveşte principiul neretroactivităţii legii, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a scos din context toate argumentele invocate şi a ales să respingă, în mod greşit, ca neîntemeiat acest motiv de nelegalitate.
- cu privire la celelalte motive de nelegalitate instanţa de fond nu s-a pronunţat în niciun fel, deşi a fost investită în mod legal cu toate aspectele de nelegalitate invocate atât prin cererea introductivă cât şi prin cea modificatoare.
3. Apărările intimaţilor
În cauză doar intimatul M.M.S.C. a formulat întâmpinare în condiţiile art. 326 alin. (2) C. proc. civ., prin care a solicitat respingerea recursului formulat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică.
4. Hotărârea instanţei de recurs
Înalta Curte, examinând sentinţa atacată în raport de criticile recurentei-reclamante, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., de apărările intimaţilor-pârâţi dar şi faţă de prevederile legale aplicabile din materia supusă analizei, reţine că nu subzistă în cauză temeiuri legale care să impună fie casarea, fie modificarea hotărârii atacate, în considerarea celor în continuare arătate.
În prealabil, Înalta Curte consideră necesar a sublinia faptul că instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate este abilitată să verifice concordanţa actului administrativ supus analizei sale cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea căruia a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, însă nu în mod abstract ci prin raportare la motivele de nelegalitate invocate de persoana care se pretinde a fi vătămată, în drepturile sau interesele sale legitime, prin aplicarea actului administrativ contestat.
Aşadar, instanţa de fond a soluţionat în mod corect cauza în raport de motivele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de chemare în judecată, aşa cum a fost precizată şi completată în faţa instanţei de fond, nefiind obligată, contrar celor susţinute prin cererea de recurs, la o analiză ex oficio a legalităţii actului administrativ contestat, în raport cu actele normative în executarea cărora a fost emis.
Prin urmare, Înalta Curte constată că prima instanţă a examinat legalitatea actului administrativ în discuţie, în limitele specifice procedurii instituite prin art. 4 din Legea nr. 554/2004, iar faptul că nu a examinat şi motivele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă prin concluziile scrise, nu este de natură a justifica o altă concluzie, sub aspectul acestui motiv de recurs.
Astfel, fără a limita, sub acest aspect, exercitarea dreptului la apărare al recurentei-reclamante, Înalta Curte subliniază că acest principiu nu poate înfrânge dezideratul asigurării unei proceduri echitabile pentru toate părţile litigante, ceea ce implică atât o anumită rigoare în derularea procedurilor judiciare, cât şi respectarea caracterului contradictoriu al procedurii, ceea ce justifică, în cauză, în condiţii de legalitate, trecerea instanţei de fond peste motivele de nelegalitate asupra cărora părţile litigante nu au pus concluzii în condiţii de contradictorialitate.
Totodată, reamintind că dreptul la apărare nu este un drept cu caracter absolut, Înalta Curte va înlătura şi criticile referitoare la încălcarea dreptului la apărare, apreciind că respingerea, în şedinţa publică din data de 25 februarie 2013, a cererii de amânare formulată de recurenta-reclamantă, a fost pe deplin justificată, instanţa de fond argumentând în mod convingător motivele care au justificat respingerea respectivei cereri, cu atât mai mult cu cât a procedat şi la amânarea pronunţării pentru a da posibilitatea părţilor să formuleze concluzii scrise.
În contextul criticilor formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte consideră necesar a sublinia faptul că din perspectiva dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, verificarea legalităţii actului administrativ contestat presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispoziţiile legii, iar nu prin raportare la o situaţie de fapt de natură a afecta aplicarea actului datorită incidenţei unor eventuale neregularităţi procedurale. Prin urmare, în mod justificat instanţa de fond a apreciat că nu se poate pronunţa în cadrul impus de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, asupra unor aspecte referitoare la impactul pe care îl poate avea asupra mediului activitatea desfăşurată de recurenta-reclamantă sau asupra dificultăţilor determinate de punerea în aplicare a Ordinului contestat prin prisma derulării procedurii de eliberare a autorizaţiei de mediu.
Nejustificate sunt şi criticile recurentei, formulate pe fondul cauzei, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., hotărârea atacată fiind dată cu aplicarea corectă a tuturor prevederilor legale incidente în materia supusă controlului judiciar.
Astfel, obiectul excepţiei de nelegalitate îl constituie în principal prevederile Ordinului nr. 1298 din 28 aprilie 2011 pentru modificarea Procedurii de emitere a autorizaţiei de mediu, aprobată prin Ordinul ministrului mediului şi dezvoltării durabile nr. 1978/2007, emis de M.M.P., publicat în M. Of. al României, Partea I, nr. 316 din 9 mai 2011, şi în subsidiar prevederile art. 1 pct. 2 din Ordinul nr. 1298/2011, potrivit cărora La Anexa nr. 1 "Lista activităţilor supuse procedurii de emitere a autorizaţiei de mediu", la nr. crt. 5" Creşterea animalelor", coloana ‚"Observaţii" va avea următorul cuprins: de 500 de locuri, cu excepţia speciilor strict protejate, care se supun procedurii indiferent de numărul de exemplare."
În concret recurenta-reclamantă este nemulţumită de impunerea obligaţiei de obţinere a autorizaţiei de mediu pentru creşterea speciilor strict protejate indiferent de numărul de exemplare, în sarcina societăţilor a căror activitate de creştere a animalelor a început anterior stabilirii acesteia prin Ordinul nr. 1298/2011.
În acest context, Înalta Curte reţinând că stabilirea unui nou cadru legal pentru funcţionarea unor societăţi constituite în baza unei legi vechi, care în cazul creşterii speciilor protejate condiţiona obligaţia obţinerii autorizaţiei de mediu de existenţa unui număr minim de exemplare, nu constituie o încălcare a principiului neretroactivităţii, în condiţiile în care nu sunt afectate condiţiile de constituire ale acesteia, va înlătura, în prealabil, criticile formulate de recurenta-reclamantă pe acest aspect.
Totodată, constatând că existenţa unor norme tranzitorii, în sensul art. 55 din Legea nr. 24/2000, nu atrage de plano nelegalitatea unui act normativ, Înalta Curte va înlătura şi criticile formulate de recurenta-reclamantă pe acest aspect, reţinând, în acest sens, că în mod corect instanţa de fond a apreciat că în cauză Ordinul nr. 1298 din 28 aprilie 2011, nu a fost emis cu încălcarea dispoziţiile art. 51, art. 53, art. 55 şi art. 79 din Legea nr. 24/2000.
În fine, examinând excepţia de nelegalitate, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte observă că dispoziţiile contestate sunt în acord cu prevederile art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 195/2005 care instituie regula potrivit căreia desfăşurarea activităţilor cu posibil impact semnificativ asupra mediului poate avea loc doar în baza autorizaţiei/autorizaţiei integrate de mediu, referindu-se atât la activităţile deja existente, aflate în curs de desfăşurare, cât şi la cele ce urmează să înceapă. Impunând, prin ordinul contestat, obligaţia autorizaţiei de mediu pentru creşterea speciilor strict protejate indiferent de numărul de exemplare, inclusiv a activităţilor în curs de desfăşurare, legiuitorul nu a făcut altceva decât să asigure cadrul normativ adecvat pentru ca toate activităţile "cu posibil impact semnificativ asupra mediului" să fie evaluate din punctul de vedere al potenţialului pericol pe care l-ar putea prezenta pentru mediul înconjurător.
Raţiunea avută în vedere cu ocazia edictării normelor contestate este justificată din punct de vedere obiectiv şi rezonabil prin necesitatea de eliminare ori diminuare a riscurilor privind potenţialul pericol pe care l-ar putea prezenta pentru mediul înconjurător, desfăşurarea unor activităţi specifice creşterii într-un mediu organizat a speciilor strict protejate indiferent de numărul de exemplare.
Prin urmare, Înalta Curte, constată în acord cu instanţa de fond şi fără a prelua argumentele expuse pe larg în considerentele hotărârii recurate că, dispoziţiile legale criticate de recurenta-reclamantă care instituie obligaţia obţinerii autorizaţiei de mediu pentru desfăşurarea unor activităţi privind creşterea unor animale din speciile protejate, indiferent de numărul de exemplare, sunt legale, nu încalcă principiul neretroactivităţii consacrat de dispoziţiile constituţionale şi nici nu intră în contradicţie cu dispoziţii având forţă juridică superioară, cum în mod greşit se susţine prin cererea de recurs.
Aşadar, în cauză, instanţa de fond a respins în mod corect ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate a prevederile Ordinului nr. 1298 din 28 aprilie 2011 pentru modificarea Procedurii de emitere a autorizaţiei de mediu, aprobată prin Ordinul M.M.D.D. nr. 1978/2007, emis de M.M.P .
Ca o concluzie a celor expuse, se constată că soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei de nelegalitate este legală şi temeinică şi urmează a fi menţinută ca urmare a respingerii recursului declarat de reclamantă, în baza art. 312 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de SC V.C. SRL împotriva sentinţei civile nr. 968 din 11 martie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 ianuarie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 180/2014. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 2403/2014. Contencios. Excepţie de... → |
|---|
