ICCJ. Decizia nr. 2427/2014. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs

Comentarii

0



ROMÂNIA

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 2427/2014

Dosar nr. 245/36/2012

Şedinţa publică de la 23 mai 2014

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei şi procedura derulată de prima instanţă

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanța, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC P.D. SRL a chemat în judecată pe pârâta C.N.A.P.M. SA Constanţa solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să constate valabilitatea contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004, în perioada 19 iunie 2011 - 18 iunie 2012 sau, în subsidiar, să dispună obligarea pârâtei la semnarea actului adiţional privind prelungirea valabilităţii contractului de prestări servicii anterior arătat pentru perioada aflată în discuție, precum şi obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

În întâmpinarea formulată în cauză, pârâta a invocat excepția de necompetență materială a instanței și a solicitat declinarea cauzei spre soluționare la judecătorie. Pe fond, pârâta a cerut respingerea acțiunii reclamantei ca nefondată.

Pârâta a formulat cerere reconvențională prin care a solicitat să se constate încetarea/desființarea contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004 și să i se acorde cheltuieli de judecată.

La termenul de judecată din data de 28 iunie 2012, curtea de apel a respins excepția de necompetență materială, în raport de dispozițiile art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată.

2. Hotărârea Curţii de Apel

Curtea de Apel Constanța, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 524 din 15 noiembrie 2012, a admis acțiunea reclamantei, a constatat valabilitatea contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004 în perioada 19 iunie 2011 - 18 iunie 2012 și a obligat pârâta la plata sumei de 4.340 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată către reclamantă.

Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:

Prin contractul nr. 64 din 28 mai 2004, R.A.A.Z.L. Constanţa Sud şi a Z.L. Basarabi, în calitate de concedent, a oferit spre concesionare reclamantei SC P.D. SRL terenul având suprafaţa totală de 65.700 mp, aferent parcelei B2, amplasată în Incinta Z.L. Constanţa Sud. Durata concesiunii a fost stabilită pentru perioada de 50 ani, începând cu data intrării în vigoare a prezentului contract.

În art. 4.1.5 din contract, părţile au stabilit că, pentru folosirea spaţiilor de utilitate comună, concedentul va încheia cu concesionarul un contract de prestări servicii separat şi va aplica tarifele aferente, cu respectarea legislaţiei specifice activităţilor ce urmează să fie desfăşurate de către concesionar.

În temeiul dispoziţiilor Legii nr. 342/2004, modificată prin Legea nr. 582/2004, pârâta C.N.A.P.M. SA Constanţa s-a subrogat în toate drepturile şi obligaţiile R.A.A.Z.L. Constanţa Sud şi a Z.L. Basarabi, inclusiv în contractul de concesiune nr. 64 din 28 mai 2004, fapt pentru care părţile au încheiat actul adiţional nr. 3 la contrat.

Prin actul adiţional nr. 5 din 02 aprilie 2009 la contractul de concesiune aflat în discuție, concedentul a aprobat solicitarea concesionarului de prelungire a termenului de finalizare a investiţiei până la data de 30 iunie 2014.

La data de 15 iunie 2004, părţile din contractul de concesiune, în vederea respectării dispoziţiei contractuale nr. 4.1.5, au procedat la încheierea contractului de prestări servicii nr. 77, act în care reclamanta are calitatea de beneficiar, iar pârâta pe cea de administrator. Obiectul contractului este reprezentat de reglementarea utilizării spaţiilor de folosinţă comună aflate în patrimoniul administraţiei în vederea desfăşurării de către beneficiar a activităţilor. Spaţiile de folosinţă comună au fost prevăzute în Anexa 1, parte integrantă a contractului, iar utilizarea acestora este posibilă numai pe perioada derulării contractului de concesiune nr. 64 din 28 mai 2004.

Contractul a fost încheiat pe o perioadă iniţială de 12 luni, dar părțile au stipulat că valabilitatea acestuia poate fi prelungită pe perioade succesive de 12 luni numai în condiţiile în care contractul de concesiune nr. 64 din 28 mai 2004 este în vigoare şi niciuna dintre părţi nu notifică încetarea acestuia cu un preaviz de 30 zile.

Prin actele adiţionale nr. 1 - 4 la contractul de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004, părţile au prelungit valabilitatea acestuia până la data de 18 iunie 2011.

La expirarea acestui termen, reclamanta a solicitat pârâtei încă o prelungire de 12 luni, pe considerentul existenţei contractului nr. 64 din 28 mai 2004, aspect confirmat prin adresele înregistrate la pârâtă sub nr. 9897 din 20 aprilie 2011, nr. 16.302 din 11 iulie 2011, nr. 17.166 din 21 iulie 2011 şi nr. 19.317 din 22 august 2011.

Prin adresa nr. 1310 din 26 august 2011, pârâta a comunicat reclamantei faptul că nu mai este necesar să mențină în vigoare contractul, în condițiile în care partea a renunțat la proiectul privind construirea antrepozitului de produse petroliere cu ieșire la dana 119 și a cerut realizarea unui alt proiect, fiind vorba despre un parc logistic, obiectiv cu care pârâta a fost de acord.

Prima instanță a apreciat că refuzul pârâtei de a soluționa favorabil cererea reclamantei este nejustificat, în sensul pe care îl conferă art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată.

Pe acest aspect, instanța a avut în vedere faptul că părțile au stabilit că durata contractului de prestări servicii este aceeași cu durata contractului de concesiune, adică data de 30 iunie 2014.

3. Recursul declarat de pârâta C.N.A.P.M. SA Constanţa

În recursul său, pârâta a solicitat:

- casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond, urmare admiterii motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., și a recursului declarat împotriva încheierii interlocutorii din data de 28 iunie 2012;

- modificarea sentinţei, în sensul respingerii acțiunii reclamantei, ca nefondată, și admiterii cererii reconvenționale, în raport de motivele de recurs reglementate de art. 304 pct. 7 și 8 C. proc. civ.;

- modificarea sentinţei, în temeiul art. 304¹ C. proc. civ., urmare analizării cauzei sub toate aspectele, în contextul caracterului devolutiv al recursului declarat împotriva unei hotărâri care, potrivit legii, nu poate fi atacată cu apel, în sensul respingerii acțiunii reclamantei ca inadmisibilă, în privința capătului principal de cerere prin care se solicită să se constate valabilitatea contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004, neîntemeiată și nefondată pe toate capetele de cerere.

În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., recurenta arată că hotărârea judecătorească atacată a fost pronunțată cu încălcarea competenței de ordine publică a instanței.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, partea a precizat următoarele aspecte:

Acțiunea dedusă judecății nu intră în sfera litigiilor de drept administrativ fiind un litigiu civil, între doi profesioniști, ceea ce reclamă admiterea excepției de necompetență materială și declinarea cauzei la Judecătoria Constanța, în temeiul art. 1 pct. 1 C. proc. civ.

Reclamanta și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, apreciind contractul de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004 ca fiind un contract administrativ.

În realitate, contractul aflat în discuție este un contract civil, în condițiile în care prin acesta se stabilește utilizarea neexclusivă de către intimată a mai multor bunuri din domeniul privat al C.N.A.P.M. SA Constanţa și a unui singur bun din domeniul privat al statului, fără a se reglementa prestarea unor servicii publice. Așadar, nu sunt îndeplinite cerințele impuse de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a fi în prezența unui contract administrativ.

Mai mult decât atât, contractul de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004 este un contract autonom, distinct de contractul de concesiune și nu poate împrumuta din caracterul acestuia. Legătura creată între cele două contracte, prin prevederile art. 3 al primului contract, a fost justificată de specificul investiției inițiale, așa cum era prevăzută în chestionarul Ofertă, parte integrantă din contractul de concesiune.

În cel de-al doilea motiv de recurs, partea arată că prima instanță nu s-a pronunțat asupra cererii reconvenționale și nici asupra excepției inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect constatarea valabilității contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004, ca efect al neformulării plângerii prealabile.

În cel de-al treilea motiv de recurs, prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., partea susține că i-a fost încălcat dreptul la apărare, deoarece nu i s-a încuviințat administrarea probei cu interogatoriul părții adverse pentru a demonstra conduita acesteia cu privire la regimul juridic al investiției.

În cel de-al patrulea motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., partea precizează că hotărârea judecătorească cuprinde motive contradictorii.

Pe de o parte, în considerente se arată că „refuzul pârâtei manifestat prin adresa nr. 1310 din 26 august 2011 este unul justificat”, iar pe de altă parte, se menționează că „instanța va dispune admiterea cererii astfel formulate, cu consecința respingerii cererii reconvenționale formulate de pârâtă.”

În cel de-al cincilea motiv de recurs, reglementat de art. 304 pct. 8 C. proc. civ., partea consideră că instanța de fond a interpretat greșit actul juridic dedus judecății și a schimbat înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestuia, deoarece contractul de concesiune nu a fost prelungit până la data de 30 iunie 2014, iar în conținutul său nu apare prevăzută o asemenea mențiune.

În ultimul motiv de recurs, încadrabil în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susținut că judecătorul fondului a interpretat în mod greșit prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată, atunci când a reținut refuzul nejustificat de soluționare a cererii intimatei de prelungire a contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004.

La filele 8-13 din memoriul de recurs, partea a detaliat argumentele pentru care consideră că nu există temei pentru continuarea derulării contractului încheiat, în condițiile în care investiția inițială nu se mai realizează.

4. Apărările formulate de intimata SC P.D. SRL

Intimata a formulat concluzii scrise în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Răspunzând punctual la motivele de recurs, intimata a arătat următoarele:

a) Prima instanță a soluționat corect excepția de necompetență materială, deoarece contractul de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004 este un act administrativ asimilat.

b) Curtea de apel s-a pronunțat asupra cererii reconvenționale și a prezentat în mod grupat argumentele pentru care a procedat la respingerea acesteia și la admiterea acțiunii principale.

c) Respingerea probei cu interogatoriu nu poate conduce la concluzia încălcării dreptului la apărare al recurentei: în raport de teza probatorie propusă și de obiectul cererilor deduse judecății, proba nu era utilă, pertinentă și concludentă.

d) Motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., este nefondat, în condițiile în care partea a citat în mod trunchiat din considerentele sentinței atacate, fără a avea în vedere înțelesul care rezultă din întreaga argumentație a judecătorului fondului.

e) Actul juridic dedus judecății, la care face referire art. 304 pct. 8 C. proc. civ., este contractul de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004, iar nu contractul de concesiune nr. 64/2004.

f) Excepția inadmisibilității primului capăt de cerere nu poate fi primită: anterior inițierii demersului judiciar, în considerarea dispozițiilor art. 7 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, a adresat intimatei plângerea prealabilă înregistrată în evidența acesteia sub nr. 26411 din 16 noiembrie 2011.

g) Schimbarea destinației obiectivului investițional asumat prin contractul de concesiune nr. 64/2004 nu a intervenit urmare adresei nr. 13 din 02 martie 2011, ci în anul 2008 și a fost rezultatul acordului de voință al ambelor părți litigante, materializat în semnarea Actului adițional nr. 4 din 02 aprilie 2008 la acest contract.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă şi a apărărilor cuprinse în concluziile scrise, dar şi din oficiu, în baza art. 304¹ C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă SC P.D. SRL a investit instanţa de contencios administrativ cu acţiunea având ca obiect, în principal, constatarea valabilităţii contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004 în perioada 19 iunie 2011 - 18 iunie 2012 sau, în subsidiar, obligarea pârâtei la semnarea actului adiţional privind prelungirea valabilităţii contractului de prestări servicii anterior arătat pentru perioada aflată în discuție.

Recurenta-pârâtă a formulat cerere reconvențională prin care a solicitat să se constate încetarea/desființarea contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004 și să i se acorde cheltuieli de judecată.

Prima instanţă a admis acțiunea pentru argumentele prezentate rezumativ la pct. I.2 din decizia de față.

Această soluţie nu este împărtăşită de către instanţa de control judiciar pentru că reflectă o abordare superficială a cauzei.

Reevaluând ansamblul probator administrat în cauză și răspunzând la motivele de recurs, Înalta Curte reține următoarele:

1.1. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a stabilit că a fost investită cu analizarea legalității unui contract administrativ pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin contractul nr. 64 din 28 mai 2004, R.A.A.Z.L. Constanţa Sud şi a Z.L. Basarabi (autoarea recurentei), în calitate de concedent, a oferit spre concesionare intimatei-reclamante SC P.D. SRL „terenul având suprafaţa totală de 65.700 mp, aferent parcelei B2, amplasată în Incinta nr. 2 a Z.L. Constanţa Sud”. Durata concesiunii a fost stabilită de părți pentru perioada de 50 ani, începând cu data intrării în vigoare a acestui contract.

În art. 4.1.5 din contract, părţile au stabilit faptul că, pentru folosirea spaţiilor de utilitate comună, concedentul va încheia cu concesionarul un contract de prestări servicii separat şi va aplica tarifele aferente, cu respectarea legislaţiei specifice activităţilor ce urmează să fie desfăşurate de către concesionar.

În executarea acestei obligații contractuale, a fost încheiat contractul de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004 între R.A.A.Z.L. Constanţa Sud şi a Z.L. Basarabi, societate comercială pe acțiuni, cu capital integral de stat, și SC P.D. SRL

Potrivit art. 2: „Prezentul contract reglementează utilizarea spațiilor de folosință comună (prescurtate în continuare S.F.C.), aflate în patrimoniul Administrației, în vederea desfășurării de către Beneficiar a activităților. S.F.C. sunt prevăzute în Anexa nr. 1, parte integrantă a prezentului contract. Utilizarea S.F.C. este posibilă numai în perioada derulării Contractului de concesiune nr. 64 din 28 mai 2004.”

În baza Anexei nr. 1 la contractul de prestări servicii, spațiile de folosință comună ce formează obiectul său sunt: platforma de operare adiacentă Danei 119, drum secundar nr. 1, drum secundar nr. 3, drum magistral și drum perimetral vest.

În „Precizările” la acțiunea introductivă de instanță, intimata-recurentă a arătat că cele patru drumuri anterior nominalizate fac parte din domeniul privat al statului, fiind preluate în temeiul art. 3 din Legea nr. 342/2004, iar platforma de operare adiacentă Danei nr. 119 aparține domeniului public al statului, fiind preluată de parte, conform art. 2 alin. (2) din legea anterior menționată, și concesionată acesteia în baza contractului încheiat cu Ministerul Transporturilor.

Autoarea memoriului de recurs a susținut faptul că este vorba despre „un contract autonom, distinct de contractul de concesiune ce nu poate împrumuta din caracterul acestuia”.

Instanța de control judiciar nu poate primi această argumentație.

Conform art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată: „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice.”

În mod indiscutabil, din cele anterior prezentate, rezultă faptul că suntem în prezența unui contract administrativ având ca obiect punerea în valoare a unui bun proprietate publică.

Astfel, după cum s-a arătat anterior, prin semnarea acestui contract, părțile și-au respectat obligația asumată la art. 4.1.5 din contractul de concesiune nr. 64 din 28 mai 2004 care, la rândul său, este tot un contract administrativ.

În temeiul art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale se soluționează de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică nu se prevede altfel.

Ca atare, motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., nu este fondat, litigiul de contencios administrativ de față în legătură cu executarea contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004 fiind de competența Curții de Apel Constanța.

1.2. Referitor la cererea reconvențională și la excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect constatarea valabilității contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004

Recurenta-pârâtă C.N.A.P.M. SA Constanţa a formulat cerere reconvențională prin care a solicitat să se constate încetarea/desființarea contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004 și să i se acorde cheltuieli de judecată.

Prima instanță nu s-a pronunțat asupra cererii reconvenționale prin dispozitivul sentinței atacate.

Intimata-reclamantă a susținut faptul că instanța de fond a soluționat cererea reconvențională și „a prezentat în mod grupat argumentele pentru care a procedat la respingerea acesteia și la admiterea acțiunii principale”.

Înalta Curte nu poate primi această apărare, în condițiile în care dispozitivul unei hotărâri judecătorești trebuie să cuprindă dezlegarea dată de judecător tuturor cererilor cu care a fost investit de către părți. Or, în speța de față, instanța de fond a omis să se pronunțe asupra cererii reconvenționale.

Aceeași situație este și în privința excepției inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect constatarea valabilității contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004, ca efect al neparcurgerii procedurii prealabile, excepție asupra căreia părțile au pus concluzii, după cum rezultă din încheierea de dezbateri de la termenul de judecată din data de 08 noiembrie 2012.

1.3. Referitor la motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 5 C. proc. civ.

În cadrul acestui motiv, partea susține că i-a fost încălcat dreptul la apărare, deoarece nu i s-a încuviințat administrarea probei cu interogatoriul părții adverse pentru a demonstra conduita acesteia cu privire la regimul juridic al investiției.

Înalta Curte constată faptul că, la termenul de judecată din data de 13 septembrie 2012, partea, prin consilier juridic, a solicitat instanței încuviințarea probei cu înscrisuri ^[1] , probă ce a fost administrată la termenul de judecată din data de 11 octombrie 2012.

Ulterior, respectiv la data de 08 noiembrie 2012, pârâta a solicitat încuviințarea probei cu interogatoriul părții adverse, cu motivarea că „nu reiese conduita reclamantei cu privire la încheierea contractului, investiția inițială și implicarea investiției.”

Prima instanță a respins această probă ca nefiind utilă cauzei.

Soluția primei instanțe este corectă: în primul rând, teza probatorie propusă de parte putea fi demonstrată prin actele prezentate la dosar; în al doilea rând, pârâta nu a dovedit faptul că se încadrează în unul dintre cazurile reglementate de art. 138 C. proc. civ.

Ca atare, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., nu poate fi primit de către instanța de control judiciar, în condițiile în care dreptul la apărare al părții a fost asigurat.

1.4. Referitor la motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, partea precizează că hotărârea judecătorească cuprinde motive contradictorii.

Pe de o parte, în motivarea acesteia se arată că „refuzul pârâtei manifestat prin adresa nr. 1310 din 26 august 2011 este unul justificat”, iar pe de altă parte, se menționează că „instanța va dispune admiterea cererii astfel formulate, cu consecința respingerii cererii reconvenționale formulate de pârâtă.”

Într-adevăr, din lecturarea conținutului sentinței atacate, rezultă faptul că instanța a reținut la finalul acesteia faptul că „refuzul pârâtei, manifestat prin adresa nr. 1310 din 26 august 2011, este unul justificat”. Însă, în mod evident, este vorba spre o greșeală materială, în condițiile în care instanța a detaliat argumentele pentru care a reținut că pârâta a acționat cu exces de putere la momentul respingerii cererii.

În concluzie, în raport de motivul de casare anterior reţinut, instanţa de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de recurentă în cadrul motivelor de recurs prevăzute de art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ.

Cu ocazia rejudecării, instanța de trimitere va analiza și cererea reconvențională, precum și excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect constatarea valabilității contractului de prestări servicii nr. 77 din 15 iunie 2004.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate considerentele mai sus expuse, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1), (2) şi (5) teza I şi art. 313 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de pârâta C.N.A.P.M. SA împotriva sentinţei civile nr. 524/ CA din 15 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Respinge recursul declarat de pârâta C.N.A.P.M. SA împotriva Încheierii din 28 iunie 2012 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 mai 2014.